基礎設施：是障礙，也是隨手可牽的“替罪羊”

對于如何使發展中國家的經濟表現得到改善，很多經濟學家會給出一個最為常見的政策前提，即基礎設施的數量和質量。至少自亞當。斯密以來，經濟學家們就認定交通基礎設施的建設對推動經濟發展和消除貧困發揮著重要的作用。最開始是在Aschauer（1989）、SanchezGRobles（1998）和Canning（1999）的論文中，研究人員提供了令人信服的理論和實證分析，對于基礎設施所起的作用予以肯定。盡管關于具體在什么樣的條件下基礎設施才能發揮作用的實證觀點還遠沒有定論，但是，廣為接受的共識是在適當的條件下，基礎設施的發展可以促進增長和平等——這兩者都有助于減少貧困。基礎設施服務可以直接提高全要素生產率（TFP），因為它們也是一種生產投入要素，而且對企業的生產率具有直接的影響。間接地說，基礎設施服務可以降低交易成本和其他成本，從而使人們可以更有效地利用現有的生產性投入。此外，基礎設施服務“會影響投資調整成本、個人資本的耐久性以及衛生和教育服務的需求和供給。如果運輸、電力或電信服務不存在或不可靠，企業將會面臨額外費用的可能（例如，購買發電機組），也會給采用新技術造成障礙。好的運輸條件會增加勞動力市場的有效規?！保―ethier,2015）。

傳統智慧有一個共識，所有經濟體都嚴重依賴于各種基礎設施和投資去改善現有條件和經濟表現，從而使勞動力和貨物更高效、更安全地到達當地、國內和國際市場。一個國家如果追求著繁榮，向往著能為它的人民提供一個良好的生活水平，就需要具備有效的運輸、衛生、能源和通信系統。良好的公路、鐵路、港口和機場是必不可少的，這是為了農業、工業、礦業、旅游業等重點行業的可持續增長——對發展中經濟體來說這些尤為重要。良好的交通基礎設施還能讓更多的人享受到健康和教育等重要的社會服務?？梢哉f，在大多數國家，如果沒有一個運作良好的交通運輸系統，經濟活動將會陷于停頓。

無論對長期還是短期的經濟發展，交通運輸基礎設施都會帶來可觀的經濟收益。用于建造、維護或擴張道路和鐵路網絡的投資可以有效地增強經濟效率，提高生產率，加快經濟活動的增長。這些投資也是建筑行業和原材料生產行業的就業支撐，就職于這些行業的員工生活支出的增加對整個經濟體會產生積極的連鎖反應。短期效應可能因經濟的不同階段而有所差異。在一個經濟周期的頂峰期，當經濟運行達到或接近全部潛能的極致時，基礎設施項目的就業收益可能會因為這些工人從其他生產性活動中轉移出來而被抵消掉一部分，公共資金的投資也會“擠出”一些私人投資（EOP,2011）。但是，在就業不足和失業率仍然很高的狀況下，世界各地經濟的運行一般會顯著低于其完全就業潛能。在產能過剩的情況下增加建筑材料的支出以及新雇工人的個人消費，幾乎不太可能分流其他用途的貨物或材料。事實上，如果大量資源閑置，將它們用于基礎設施投資的機會成本就會大大減少。因此，在全球經濟仍然有大量未充分利用的資源，包括超過2億的求職人員的情況下，做出這樣的投資是有高價值的。

然而，許多發展中國家的基礎設施仍不完善，這限制了它們的增長和在全球經濟中的貿易能力。亞洲的基礎設施建設資金仍有巨大的缺口。^[1]拉丁美洲和加勒比地區的情況也不是很好.Calderon and SerG ven（2011）對這一地區基礎設施的有效存在、品質、可使用性與其他地區的基準指標進行了比較，重點關注電信、電力、地面交通、水和衛生設施?？偟膩碚f，他們發現的證據表明，相對于其他工業化和發展中地區的“基礎設施差距”在20世紀八九十年代被拉開了，他們對這一地區基礎設施差距的量化增長成本也進行了估計。

與其他地區相比，非洲國家的基礎設施面臨更加艱巨的挑戰。非洲國家的基礎設施，尤其是能源和交通基礎設施存量較小，而且，它們的信息和通信技術的潛力也沒有得到充分的利用。匱乏的基礎設施導致大多數非洲國家商業的交易成本增加。根據非洲開發銀行的研究結果估測，基礎設施的不足至少使非洲的年增長減緩了2％。相反，如果有充足的基礎設施，非洲的企業可以實現高達40％的生產率增長。農業部門的情況更是令人擔憂,Juma（2012）指出：“非洲大陸無法養活自己，不能激發農村創業，探其究竟，很大一部分原因在于其薄弱的基礎設施（交通、能源、水利灌溉和電信）。大多數的非洲農村人口并沒有生活在全年道路通達的地區，于是，他們也就沒有能力參與任何有意義的創業活動。平均而言，在中等收入的非洲國家，約有60％的農村人口居住在距離四季可通達道路兩公里以內的位置。例如在肯尼亞，大約只有32％的農村人口能達到這一標準，在安哥拉為31％，馬拉維為26％，坦桑尼亞為24％，馬里為18％，而埃塞俄比亞則低至10.5％。”

遺憾的是，太多的專家從這些診斷中得出錯誤的結論。能夠正確地識別問題并不一定代表對它的意義和啟示具有正確的理解。我們常常需要謹慎地理解阿爾伯特。愛因斯坦的話：“如果我有一個小時來解決一個問題，我會用五十五分鐘思考問題，然后用五分鐘思考答案?！北M管基礎設施差距問題必須得到解決，但是很多發展專家做出的假設是不正確的，他們認為差距必然阻礙發展中國家開啟經濟持續增長的進程。

基礎設施落后的確是經濟表現的主要約束因素，但這并不是經濟轉型不可逾越的障礙，尤其是在今天全球化經濟的條件下：去中心化的全球價值鏈、與日俱增的自由貿易、靈活的資金流動和技術工人的遷移。經濟發展和基礎設施建設可以并行發展，相助互濟。在人類歷史上沒有一個國家是在擁有良好的基礎設施之后才開啟它的經濟發展進程——18世紀末的英國絕對不是,19世紀初的美國當然也不是，而在20世紀末只有一個非常小的高速公路網絡的中國，自然就更不是這種情況了。的確，非洲地區的基礎設施差距成為經濟增長和社會福利的主要瓶頸，但是，如果說只有填補這一差距之后經濟才有可能成功發展，這個觀點顯然是不正確的——事實上，在非洲大陸，即使人均GDP達到10萬美元，這個差距也會一直存在?；A設施的開發和維護是一個需要政策制定者持續關注的問題，即使是高收入國家也需要不斷進行產業更新和技術升級。^[2]

此外，許多專家和政策制定者傾向于采取通用的、昂貴的、不切實際的解決方案，因為他們認為基礎設施的差距是經濟表現不佳的元兇，只有這個問題得以解決，持續增長才有可能發生。在2010—2020年間，亞洲國家整體基礎設施的投資需求估計為8萬億美元，即每年7 300億美元，其中的68％是新增產能的投入,32％用于維護和更換現有的基礎設施（ADB/ADBI,2009;The Global Competitiveness ReG port,2011—2012），這些數字的確驚人。在接下來的十年中，印度的基礎設施需求估計為1萬到2萬億美元。非洲國家的基礎設施缺口估計達每年930億美元（Andres et al.,2013）。而在南非——大家公認的非洲大陸上最發達的國家，其基礎設施的需求仍然很大，僅此一個國家,2012年政府公示的數據是三年970億美元的耗資計劃，用以改善道路、港口和運輸網絡條件，以提升煤和其他礦物的可得性，這項投入超出了埃塞俄比亞、坦桑尼亞和莫桑比克三國年GDP的總和。

“華盛頓共識”的擁護者認為經濟增長是一個線性的和目的論的過程，在經濟增長動態過程啟動之前，所有的基礎設施障礙都需要排除，他們普遍推薦的政策改革，是要將基礎設施行業大規模私有化，并向其投入更多的公共和私人資金（Foster and Brice?oGGarmendia,2010）。這樣的建議涉及諸多漫無目的的政策和非常廣泛的改革方案，往往由于政治上的原因而難以實現，所產生的結果也可能會抑或可能不會是積極的。

在發展中國家普遍存在的基礎設施政策的瑕疵，折射出了“華盛頓共識”框架所規劃的改革方案是不切實際和令人沮喪的。在財政和行政資源有限的情況下，沒有一個國家愿意嚴格地執行那個長長的被認定為經濟增長發生條件的改革清單。每項改革可能會有其獨特的意義，也可能不會有。如果不劃分優先級，這幾十個甚至數百個政策處方在政治上是不可行的，也并不能直擊那些約束潛在競爭性行業的真正痛處。這就是為什么成功的發展中國家通常對這些所謂的處方并不盲從。此外，世界銀行發布的 《營商環境報告》排名中存在的莫名其妙的前后矛盾，也說明了其提議的改革方案是令人質疑的。全球經濟發展表現頂尖的一些國家，其營商便利度的評估在過去的20年中始終排名很低：巴西排名第132位，越南第98位，中國第91位，落后于哈薩克斯坦、阿塞拜疆、突尼斯、白俄羅斯和瓦努阿圖等明星經濟體（Doing Business,2013）。

表1.1列出了在過去的20年里增長最快的30個經濟體，證據表明，那些用流行指標衡量的營商環境質量似乎都不重要，因為除了新加坡和馬來西亞，其余經濟體的營商指標評分居然都相當差！

資料來源：作者計算。

一個更務實的做法是政府將有限的資源和執行能力用于打造“模范園區島”，或精心挑選擁有良好的基礎設施和商業環境的地區（即使是在整體的基礎設施和商業環境不善的國家），充分挖掘和利用經濟體的潛在比較優勢，促進有競爭力產業的興起。^[3]

[1] 在2005—2007年間，援助機構提供的用于基礎設施的年度支出是80億美元，在2008—2011年間，此項支出僅增長到110億美元（Wignaraja,2013）.

[2] 美國土木工程師協會發布了一個美國基礎設施年度報告卡，對美國2013年的評級為D＋，并預估在2020年之前，美國改善基礎設施的投資需要3.6萬億美元。投資者調查的結果一向顯示，德國是一個在基礎設施的質量方面排名領先的國家，然而，德國也面臨著巨大的挑戰.2013年，由麥肯錫公司進行的一項研究估計，它需要投入690億美元的資金，用于公路建設，才能滿足未來幾年的預期需求。一個由德國政府任命的委員會最近一致認為，在未來的15年里，德國需要每年花費97億美元——大約比現有花費多出70％——才能使現存的基礎設施恢復正常的標準（Daley,2013）.

[3] 參見本書第七章.