第三節
中國歷代考績制度與當代政府績效管理

政府績效管理作為一種新的公共管理模式、管理理念和管理方式，服從于特定時空下的政府使命、核心價值、遠景戰略和現實需要。中國的政府績效管理積極借鑒西方政府績效管理的理論與實踐，立足于中國的歷史文化和現實的政治制度、環境、發展戰略和政府公共管理的現實需要，進行了本土化的改造，豐富了政府績效管理的理論和實踐，提高了政府的決策力、執行力、創新力和公信力，政府效能不斷提升。

一、中國歷代考績制度

在中國歷史上，很早就建立了考績制度，通常稱為“考績”“考課”“考成”“考功”“考試”等，與現代的“績效評估”有聯系也有區別。國家依照其所頒布的法令和行政計劃，在一定的年限內，對各級官吏進行考核，并依其不同的表現，區別不同的等級，予以升降賞罰。因此，考課不僅是國家對官吏實施獎懲、升降職、增減俸祿的主要依據，也是激勵官吏的有效措施，是中國歷代王朝改善吏治的一項重要措施。

（一）先秦時期的考核管理

周朝便出現了有記載的考績制度。《周禮》中記載了“六計”和“大比”。

“六計”是針對中央官府所轄的“群吏”而設的考核指標：一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辦^[1]，注重對官吏德行標準的考核。

“大比”是針對地方基層官員“六鄉四郊之吏”而設的考核指標：平教治，正政事，考夫屋，及其眾寡六畜兵器，以待政令。^[2]“大比”考核更重視對官員政績標準的考核。

春秋戰國時期，“德”“功”“能”是考核官員的主要標準。管仲指出“君之所審者三：一曰德不當其位，二曰功不當其祿，三曰能不當其官”，并認為這是對官吏進行管理考核的“三本”。法家代表人物韓非子認為，“授官、予爵、業祿不以功，是無當也”，把“功”作為考核的核心內容。

西周時期將考核分成兩級：一是天子對各諸侯的考核，實行“巡狩”與“述職”兩種方法。“天子適諸侯曰巡狩。巡狩者，巡所守也。諸侯朝于天子曰述職。述職者，述所職也”^[3]；二是天子對王畿內的官吏、諸侯對本國官吏的考績，有“日成”“月要”“歲會”“大計”等方式。

戰國時期，每年年初，官吏把各種預算和計劃寫在木卷上交給國君，由國君派人將木卷剖分為二，國君執右卷，官吏執左卷；年終國君執右卷進行審核。高級官員對下級官吏也采用這種方法進行考核，形式也漸漸發展為由下級將“上計”書送報上級考核。這種“上計”書包括兩部分內容：一是年初定下的任務書或預算簿，二是實際完成的政績統計匯報材料。

（二）秦漢以來的考核管理

秦在考核官吏上，進一步完善了考核體系，主要包括“五善五失”。“五善”是指官員應奉行忠、廉、慎、善、謙五大德行，“五失”是指官員要避免奢侈、驕傲、擅斷、犯上、重財輕才五大過錯。秦以考課的結果為依據，對官吏實行嚴格的褒貶獎罰，尤其強調罰的一面，少獎多罰、輕獎重罰、惜獎濫罰是其考核官吏的主要特點。

漢唐時期中央對地方政府設定的指標，更加全面、務實、合理，大體分為四類^[4]：① 人戶、田土的基本狀況；② 財政收支的基本狀況；③ 官吏表現的基本狀況，是否嚴格執法，是否勤勉、廉潔等；④ 其他情況，如市場物價、盜竊事件、社會風氣教化情況等，考核涵蓋地方的政治、經濟、吏治、社會風氣等。兩漢的考績制度還設有“六條問事”，主要針對地方最高行政長官和地方官吏遵紀守法、廉潔奉公、公正執法、選賢用人等情況。以課考成績為依據對官員進行獎懲，考課與官員任用緊密掛鉤，奉行有功則升、無功則退的原則。

唐代的“六條”更側重于考察經濟、財政方面的內容，考績內容涉及地方官吏的道德品行、人口、經濟、賦役、農業、糧食、治安、人才及官吏、豪強與弱勢等關系到社會穩定的問題。考績的分類指標有“四善二十七最”。“四善”為：德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈，要求廉潔、公道、勤勉、不懈怠。“二十七最”是針對當時政府管理不同部門和職位設定的不同考評標準，被考評對象區分為上、中、下三級九等：一最四善為上上，一最三善為上中，一最二善為上下，無最有二善為中上，無最有一善為中中，職事粗理、善最不聞為中下，愛憎任情、處斷乖理為下上，背公向私、職務廢缺為下中，居官陷詐、貪濁有狀為下下。^[5]考課與官員選授、勛封完全連在一起，明確規定官吏升貶必須以考績結果為依據，將所有官吏職務的升降與俸祿的增減緊密地與考績結果相聯系，使獎懲制度有一個客觀公正的依據。

宋代繼承唐代的考績制度，對隋唐的“四善二十七最”加以簡化，實行“四善三最”。“四善”基本沿襲隋唐的做法，“三最”包括治事之最，即獄訟無冤，催科不擾；勸課之最，即農桑墾殖，水利興修；撫養之最，即屏除奸盜，人獲安處，撫恤困窮，不致流移。這樣，宋代考績機構在建置和施行細則上更趨完備，并根據宋代社會經濟變遷與政治制度變革的特點，一年一考，文官三年一任，武官五年一任，重視對州縣考績法令的制定，加大了對地方政府官員考績的力度。宋代且首創“磨勘”制度，各部門長官每年對所屬官吏的善惡功過進行考評，在朝廷為每位官員統一頒發的“歷紙”上“歲書其功過”是為“小考”；小考之后經“解狀”（入仕之初解發赴闕候選的證明文件）、“舉狀”（推舉者所寫的薦舉書或擔保書）、“家狀”（個人履歷）、“考狀”（由本部門長官填寫評語并評定等級的“歷紙”）等考核過程，相關材料報中央主考部門“磨勘”。“磨勘”主要是對應考者考核材料的審核和推究，以決定對其善惡功過及任職資歷的認定和批準。^[6]宋代更重視品德而不是政績的考核，更重年資，且對官吏尤其是大臣們恩賞有加，優寵文臣，厚待百官。

元代對“吏員”和“職官”采用不同的考核標準，實行“計年”和“廉訪”。“計年”考核的方法是無論官吏大小，均由中書省各發給歷紙（稱“考功歷”），調任時由上級官長注明任職年月以及任期內的功過、行狀。填寫“考功歷”有關官員最后還須聯銜結保具狀，以免敷衍塞則或營私舞弊，吏部以“考功歷”為依據決定任命。“廉訪”是為彌補“計年”缺陷而設，由御史臺及其下屬機構對各級官吏進行考察。但是元代不重考績，獎懲與考績沒有太大的關系，基本上是按資歷升遷晉級，論資排輩，不重業績。

明代對官吏考核分為“三等八法”。“三等”是“稱職、平常、不稱職”三種政績表現；“八法”是指“貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷、不謹”等八種行為過失或問題考核分為。“考滿”與“考察”“。考滿”是對每個官員在任職年限中的政績所進行的考核，“滿三年為一考，六年再考，九年通考黜陟”“。考滿”實行由下而上評議鑒定的方法，分成五個序列分別進行考核，即將京官、外官、雜職官、教官、吏員等分開考核。每期任職屆滿，應考者還須親自赴京，持主管上司發給的考績憑據向吏部報到，由吏部進行最后的考核。“”考察是對官員是否有不稱職或過失行為進行審查和處理的一種考績方法，由吏部會同都察院負責，每三年一次（外任武官每五年一次）。京官考察每六年一次。京察在某些特殊情況下也可臨時舉行，由皇帝決定，稱為“閏考”或“不時考”。明代重視考績與獎懲，對于“”“”考滿結果明確規定了獎懲標準。對于考察的結果，被查出犯有八法的官吏，另有處罰措施：凡年老有疾者為民，貪者發邊充軍，不謹者冠帶閑住，浮躁、淺露、才力不及者，俱降一級調外任。對于特別貪酷的官吏，還要給予刑事制裁。而所有受八法處分的官員，均不準復職起用。

清朝官吏考核標準分為“四格八法”，后改為“四格六法”。“四格”是：才（才能）、守（操守）、政（政績）、年（年齡），每一格又被分為三個等級：才則或長或平或短，守則或廉或平或貪，政則或勤或平或怠，年則或老或中或青。“六法”是：不謹、罷軟、浮躁、才力不及、年老、有疾。除涉及“六法”者有特殊處分辦法外，將“四格”十二級標準結合起來考評，即得出被考者稱職、勤職、供職三個不同的考績結論。將考滿法的功能全部并入考察法之中，并對京官和外官分開考核，京察與大計都是三年舉行一次，分別交叉進行，由吏部考功司主要負責，部院各衙門及地方督撫藩臬等各級行政長官要事先配合組織考核，并由下往上逐級考評“遞察”。此外，都察院有關科道也要協助吏部考功司“糾檢”考績事宜，以保證考績質量。清代繼承了明代考核獎懲制度，對于稱職和盡職者，一般都升任；而對于不稱職的官吏，則要“糾以六法”，給予嚴厲處罰。

（三）民國時期的考核管理

民國時期，雖然存在戰亂和軍閥割據，但考核未斷。考核以中央政府任命的官員為主，主要形式有檢定考試、高等考試、普通考試、特種考試、縣長考試等。考核制度經歷了幾個不同時期的政府，并不斷完善，形成制度化的考核體系。各類考核制度包括《文官考試委員官職令》《文官考試令》《考試法》《公務員任用法》《公務員登記條例》《考績法》《公務員獎懲條例》《公務員服務法》《公務員懲戒法》《整理官制厘定官等辦法》《文官俸給條例》《文官官等官俸表》《官吏恤金條例》等一系列法規，對公務員的考試、任用、甄別登記、考績、獎懲、權利義務、官等官俸、撫恤等作了詳盡的規定。南京政府將公務人員的任用、考績、升調、獎懲等一應事務統稱為“銓敘”，并在考試院下專門設立銓敘部管理這些事務。

民國考試制度主要是借鑒近代西方文官制度的產物，同時也保留了中國傳統科舉制的部分特征，無論是從制度規定還是從實際運作的層面來看，它都是一個傳統與現代的混合體。^[7]其現代性主要體現為法制化程度的提高、平等性和開放性的增強、考試權的獨立以及考試內容的現代化。但是對經義考試的保留，對傳統科舉制考試程序的模仿，考試與任用的脫節，黨治和軍治色彩的存在，個人因素的干擾，派系勢力的抗拒等，又使民國文官考試制度的現代性受到極大的限制，難以發揮其應有的功效。

（四）中國歷代考績制度的特點

中國古代考績制度是以皇權控制下的官僚制度為基礎的，其目的是加強對地方官員的控制，維護和鞏固王朝專制統治，但客觀上也起到了一些激濁揚清、獎優罰劣的積極作用。從整個考績制度看，它具有以下幾個方面的特點：

一是起步早。中國考績制度源遠流長，堯舜時期就已經有考績制度的雛形，《尚書》記載堯舜每隔三年對官員的政績進行一次考核。真正的考績制大約始于戰國時期秦國的商鞅變法，《商君書》中對此有記載^[8]，“上計”制度正是源于此。

二是最高統治者高度重視。歷代王朝的最高統治者都特別重視對官員的考核，他們很多時候都親自參與對官員的考核，考核與獎懲權力很大程度地集中在君主手中。

三是組織體系健全。由于最高統治者的重視，考績工作大多設有專門的組織機構，并由專人負責考績事項。例如在唐朝，考績事項由吏部負責，有時由皇帝直接指派朝廷大員負責，必要時也臨時派員巡察各地，以防止地方的考績作弊行為。這使考績制度的執行有了組織保證。

四是考評導向明確。古代的考績制度經過歷朝歷代的探索和完善，在評價內容上日趨全面，基本上涵蓋了德、能、勤、績、廉等方面，強調“修己治人”。在考核程序上，也會有固定的考核周期和明確的考核步驟，對考核操作形成清晰的預期。

五是注重結果應用。古代考績制度具有明顯的為統治者服務的權力特征和職能屬性。統治者非常重視考績結果，將它與官員的賞罰緊密相連，這種賞罰包括升遷、罷免、廢黜等，通過考績的形式控制官員，達到管理官吏、治理國家和維護統治的目的。

古代考績制度歷經兩千多年的實踐，盡管有其歷史局限性，也不是現代意義上的政府績效管理，但對于我們研究和探索中國式的政府績效管理仍然有一定的價值和意義。我們在研究和推進政府績效管理時，一方面，要借鑒中國古代考績制度的一些有益做法，諸如高層對績效考評的重視，設置專門機構，明確考評標準、內容、方法、程序，注重結果的運用等；另一方面，也要揚棄中國古代考績制度維護皇權專制的糟粕和歷史局限性，按照政府治理現代化的要求，進行現代性的轉換，并在此基礎上，建立起一套既與國際接軌又適合當代中國改革發展現實需要的政府績效管理體系。

[1] 《周禮·天官·家宰》。

[2] 《周禮·地官·司徒》。

[3] 《孟子·告子》。

[4] 漢唐績效具體考評制度參見高小平等：《我國漢唐時期績效考評制度的特色與啟示》，《中國行政管理》，2007年第2期。

[5] 《新唐書·百官志》。

[6] 宋代績效考評具體參見魏捷先：《宋代績效考評制度及其當代價值》，碩士學位論文，湘潭大學，2008年。

[7] 李里峰：《現代性及其限度：民國文官考試制度平議》，《安徽史學》，2004年第5期。

[8] 葉林生、丁偉東、黃正術：《中國封建官僚政治研究》，江蘇：南京大學出版社，2009年，第220頁。

二、當代中國政府績效管理的理論探索

20世紀80年代以來，有關政府績效管理的研究成為公共管理領域的主題之一，一些學者對西方國家開展的績效管理實踐和理論成果進行了系統的研究，中國古代官吏考核制度也得到一定程度的挖掘，當前各地政府績效管理的實踐更是成為眾多學者研究的對象。截至2014年1月，搜索中國期刊網，以“績效評估”“政府績效評估”為篇名分別可以檢索到4 777篇和2 054篇論文，以“績效管理”“政府績效管理”為篇名分別可以檢索到8 810篇和828篇論文，以“政府績效評估”“政府績效管理”為關鍵詞，分別可以檢索到1 318條和586條。縱觀這些研究論文，研究的主題主要包括三個方面：一是介紹國外和中國港臺地區政府績效管理的理論與實踐經驗，尤其是英國、美國、新西蘭等西方發達國家以及中國臺灣、香港等地區政府績效管理的理論與實踐；二是一般性地闡述政府績效評估、政府績效管理的基本理論問題，探討諸如政府績效管理的內涵、意義、特點、功能和價值以及理論基礎、理念等；三是分析和探討中國地方政府績效管理的理論探索和實踐經驗，包括中國地方政府績效管理的制度、評估方法、指標設計、模式、具體做法和成效等。

對于中國當代政府績效管理理論與實踐的發展，有的學者認為是外源型的，即是對西方國家政府績效管理實踐經驗的學習與借鑒。也有學者認為中國當代政府績效管理是內生的，源于中國古代官員的考績、考課制度，在傳統目標責任制考核、干部政績考核的基礎上形成。總體上講，中國績效管理的形成與發展是一條綜合性的道路：既受古代官員考績傳統的影響，又遇西方國家新公共管理改革運動，受到西方國家管理思想、績效評估實踐的影響。^[1]

由于國情差異，中國的政府績效管理實踐尚未如西方發達國家一樣取得顯著成效，甚至出現了水土不服的現象。因此，需要反思中國的政府績效管理研究與實踐，用現代的視角來探究中國古代的績效考評思想與制度，汲取中國古代在考績方面的實踐智慧。中西方政治、經濟、社會發展歷史階段不同，政治制度、歷史文化環境、政府定位和發展戰略不同，決定了中國的政府績效管理不可能完全照搬西方政府績效管理的理論、方法和模式。相反，中國的政府績效管理要在借鑒西方政府績效管理的基礎上，挖掘中國的歷史經驗，結合當下政府行政管理改革和公共管理的現實需要，創新中國的政府績效管理理論、方法和模式，提高政府績效管理水平。

中國的政府績效管理模式和特征往往以地名冠以某種特色模式，比如甘肅的“第三方評價”、青島的“目標管理績效考核”、福建的“效能建設”、杭州的“公民導向的政府績效評估”^[2]，等等。這一方面說明，中國政府績效管理模式具有鮮明的地方特色，推行績效管理的實踐結合了地方領導和地方發展的實際要求；另一方面也說明，中國政府績效管理總體上還處于地方和基層探索與試驗階段。從理論上看，目前中國政府績效管理本土化的理論研究較少，理論提煉和抽象概括尚有不足，統一的規范、共識性的理論概念和知識體系有待進一步研究、提煉，達成共識。

[1] 高小平、盛明科、劉杰：《中國績效管理的理論與實踐》，《中國社會科學》，2011年第6期。

[2] 2007年7月10日至11日，在由國際經濟合作與發展組織（OECD）亞洲公共治理中心、浙江大學與杭州市人民政府聯合舉辦的“績效評估與政府創新”國際研討會上，中國人民大學公共管理學院的藍志勇教授和浙江大學公共管理學院的胡稅根教授將杭州綜合考評實踐譽為“公民導向的政府績效評估模式”。

三、中國地方政府績效管理實踐與發展

自20世紀90年代以來，中國行政管理體制改革逐步深入，政府績效管理的理念開始在政府管理中得到應用。各級地方政府在推動政府績效管理方面發揮了積極的作用，他們在推動地方政府改革和創新上有更大的動力與壓力。進入21世紀以來，中央政府日益關注績效評估，2005年國務院的《政府工作報告》提出了“建立科學的政府績效評估體系”，推動了地方政府績效評估的進一步發展；2008年的《政府工作報告》中提出“推行政府績效管理制度”，標志著政府績效評估開始轉向績效管理。黨的十八大報告提出，要“創新行政管理方式，提高政府公信力、執行力，推進政府績效管理”，進一步明確了政府績效管理的方向。地方政府績效管理的實踐也逐漸拋棄了運動式的特點，逐步走出了一條具有中國地方特色的政府績效管理道路。

從中國地方政府績效管理的實踐來看，基本可以分為三個階段。^[1]

（一）起步階段:20世紀80年代初開始

20世紀80年代初期到90年代初期這一時期，真正意義上的績效評估并沒有在中國的行政部門開展，但作為績效評估的前身，主要有兩種形式的探索：一是落實“目標責任制”，二是1989年開始的效能監察制。

1.目標責任制

目標責任制是前述目標管理技術在中國的變通應用。1982年，勞動人事部下發《關于建立國家行政機關工作人員崗位責任制的通知》；1984年，中共中央組織部、勞動人事部又聯合下發《關于逐步推行機關工作崗位責任制的通知》。這兩個通知的下發和貫徹，都是規范黨政干部工作行為和加強黨政干部管理的重要舉措。在此后的幾年中，就全國范圍來看，均不同程度地建立了崗位責任制，并進一步發展為機關工作目標管理責任制。1988年，中國城市目標管理研究會成立時，共有13個大中型城市參加，表明此時的目標責任制已經運用得比較普遍了。隨著行政管理體制改革的深入，目標管理責任制及其考核工作無論在廣度上還是在深度上，均獲得了較大的發展。20世紀90年代的目標責任制具有兩個明顯的特征：一是自上而下地系統推進，二是關注和聚焦經濟增長。中央和上級機關制定各項定量的經濟增長目標，以指標和任務的形式分派給下級單位，形成目標的金字塔結構。這些指標、任務的完成情況是評價考核政績的主要依據，下級單位官員的升遷、獎勵都與上級單位下達指標的完成情況掛鉤。層層經濟目標責任制的推行，推動了中國經濟的快速增長。

2.效能監察制

效能監察始于1989年，是對效能的監督檢查活動，其主體是紀檢監察部門，對象是黨政機關和國有企事業單位，內容是管理和經營中的效率、效果、效益、質量等。1989年12月，第二次全國監察工作會議明確提出，行政監察機關的基本職能“既包括效能監察，又包括廉政監察”。開展效能監察，目的在于將監督的關口前移，加強事前、事中監督，做到防范在先，使紀檢監察工作緊貼改革和經濟建設中心，更好地為經濟建設服務。到1999年，全國已有23個省（自治區、直轄市）不同程度地開展了效能監察工作。效能監察的重點包括行政審批中的不規范行為、行政執法中的濫用權力、行政不作為問題、行政機關工作作風方面的突出問題。

作為對行政機關履職和管理活動的效率、效果、質量等的考察和評價，效能監察是組織績效評估的一種特殊形式，主要體現為問題導向。這種問題導向既表現在效能監察的側重點上，又表現在效能監察的工作方式和結果上。就側重點而言，效能監察雖然涵蓋效率、效果、質量等組織績效的諸多方面，但側重于查找履職和管理中存在的問題。側重點上的問題導向，決定了效能監察采取立項檢查、立案調查、受理投訴等方式開展工作。從結果利用的角度來看，效能監察體現了紀檢監察機關作為行為主體的特征。

（二）探索階段:20世紀90年代初到90年代末期

這一時期，目標責任制考核仍然是政府績效考核的主要方式，同時也出現了社會服務承諾制和效能建設等新的形式。

1.社會服務承諾制

社會服務承諾制，就是承擔社會服務職能的組織，按行業要求把服務內容、標準、程序、時限、責任等向社會公開作出承諾，在社會的監督下組織實施，違背承諾要承擔法律和經濟責任的一種具有契約性質的社會服務機制。社會服務承諾制是由承諾、內部踐諾機制、社會監督、應諾（違諾處罰）等環節組成的有機整體，其根本目的是提高服務質量和水平，使老百姓得到利益和實惠，真正將政府的公共服務置于社會監督之下，將監督權交給群眾，動員全社會的力量來監督政府公共部門的工作，提高政府部門的服務水平。社會服務承諾制源于1991年英國的“公民憲章”運動。中國率先推行社會服務承諾制的是煙臺市。1996年7月，在總結煙臺市社會服務承諾制經驗的基礎上，中共中央宣傳部和國務院糾正不正之風辦公室向全國推廣社會服務承諾制。

作為一種公共服務的質量改進機制，社會服務承諾制包括三個核心內容：顧客協商和顧客真實需求的確認，設立和公開服務標準并根據這些標準評價實際工作結果，在未達標準時承擔責任并采取有效的改進措施。顯然，社會服務承諾制以提高公共服務水平和公眾滿意程度為目標，以公眾的廣泛介入和監督為實現目標的主要手段。但社會服務承諾制中的績效評估僅屬于合格評價，只有低于預先確定的標準的事件發生時才會啟動糾正機制，這與一般意義上的績效評估有明顯的不同。

2.效能建設

20世紀90年代中期，福建省漳州市開始開展效能建設工作，后在福建省委、省政府的指導和推動下，在福建全省鄉鎮以上各級機關和具有行政管理職能的單位全面開展。第一，各地、各部門根據各自的工作職責加強制度建設，以崗位責任制來明確工作職責，以服務承諾制來規范管理和服務要求，以公示制來推行政務公開，以評議制來強化民主監督，以失職追究制來嚴肅工作紀律。第二，強化內部管理規范，嚴格依法行政，同時優化管理要素，簡化工作程序，提高辦事效率。第三，牢固樹立服務意識，努力提高服務水平。具體措施包括首問責任制、否定報備制、一次性告知制、限時辦結制等。第四，強化監督機制，嚴肅行政紀律。將檢查考核結果與獎懲相結合，與干部使用相聯系，增強單位及其工作人員的責任感和緊迫感。

在實踐中，各地、各部門根據行業特點和具體業務工作實際，制定科學、量化的績效考評標準，對機關工作人員的目標完成情況、政策執行情況、制度落實情況、工作作風和效率狀況實施考評，并運用考評結果，落實獎懲措施。福建省效能建設辦公室會同人事廳等部門制定了《機關效能建設工作考評試行辦法》等，推動了績效評估的規范化。

與效能監察相比，效能建設中的績效評估屬于組織績效的全面評價，不同于效能監察著眼于發現組織中存在的違紀、違規行為和浪費、低效等行為，組織績效評估的覆蓋面比較寬，而不像效能監察那樣選擇中心工作、熱點問題以及問題比較多的領域和環節。組織績效評估的主體多元化，即“在黨委統一領導下，黨政齊抓共管，紀檢監察組織協調，部門各負其責，群眾廣泛參與”，而不像效能監察那樣基本上是紀檢監察機關“孤軍奮戰”。

（三）深化發展階段:21世紀以來

進入21世紀，隨著社會主義市場經濟改革的深入，中國政府的施政理念發生了新的變化。新的施政理念要求政府治理模式進行轉型，新施政理念和治理模式的轉變，不僅明確了組織績效評估的地位，而且帶來評估模式、實施機制、關注重點和覆蓋范圍的重大變化。中國的政府績效評估由此進入了一個新的發展階段。

為響應“構建科學的政府績效評價體系”的要求，學術界和實踐界付出了巨大的努力，構建體現科學發展觀的評價體系。“綠色”“小康社會”等體現科學發展的評價指標逐步在實踐中得以體現。蘭州的第三方評估、福建的綜合效能考核、青島的目標責任制考核等不斷成熟，并形成地方特色。2004年，人事部課題組提出了由3個一級指標、33個二級指標構成的比較系統的“地方政府績效評價指標體系”，用于評價中國地方各級政府，特別是市縣級政府的績效和業績狀況。

2009年4月25日，人事部中國地方政府績效評估體系研究課題組發布《中國政府績效評估報告》（以下簡稱《報告》），這是中國第一部有關中國地方政府績效評估的報告。《報告》對青島、邳州、貴州、上海楊浦、南通和洛陽六個地方的政府績效評估模式進行了典型分析。《報告》顯示，對處于轉型期的中國而言，地方政府的績效評估已不再只照顧經濟發展單一指標，而是以民生為重、以社會協調發展的綜合指標為參照系，政府績效的“終極標準”指向公民滿意度。《報告》最大的亮點是探討如何讓普通公眾參與政府績效評估。《報告》認為，公眾是政府的服務對象，對政府的工作最有發言權，引入公眾對政府績效的評估，是真正把公眾的需求和意愿作為政府改進工作的導向，是政府績效評估的終極發展目標。

哈爾濱市在2009年10月出臺中國首部政府績效管理地方性法規——《哈爾濱市政府績效管理條例》，意在將哈爾濱市政府所轄部門和區、縣一級政府的績效考核納入法制化管理的軌道，這也是中國地方政府在推進績效管理法制化方面所作的最初嘗試。

（四）中國地方政府績效管理的特點

當代中國政府績效管理的理論和實踐無疑受到了西方政府績效管理理論和實踐的影響，但是中國的政府績效管理是立足于中國的政治制度、社會環境、政府發展目標和職能轉變的需要展開的，同時中國古代的考績傳統也對當下中國政府績效管理的理論和實踐產生了深遠影響。

中國地方政府績效管理的實踐特點可概括如下：

第一，先地方實踐，后中央推動。西方國家的政府績效管理通常是由中央政府或聯邦政府或者最高層自上而下推動實施的。當代中國的政府績效管理既不是由自上而下的最高領導層和中央政府推動的，也不是由鄉鎮和縣市層級的政府推動的，而主要是由地市或省推動的。比如武漢、南京、蘇州、青島推行的目標責任制，煙臺推行的社會服務承諾制，福建推行的綜合效能建設，甘肅推行的第三方評估，等等。

第二，重實踐探索，輕制度建設。與西方國家的立法先行不同，中國的政府績效管理更多地體現在各個地方政府的具體實踐上，而不是立法過程中。中國的政府績效管理既缺乏中央層面的政府績效管理立法，也缺乏地方層面的政府績效管理立法。^[2]目前，中國政府績效管理制度化的主要形式不是人大制定頒布的法律法規，而是主要以黨委政府“紅頭文件”或《政府工作報告》等形式為績效管理提供依據和支撐。直到2015年，杭州市頒布了被專家譽為國內第一部具有實踐意義的政府績效管理地方性法規——《杭州市績效管理條例》，這種局面才真正被打破。

第三，是一種綜合性管理方式，任務繁多。中國地方政府的績效管理強調對政府在履行公共職能、行使公共權力、完成工作目標過程中的結果和效益等進行全面的評價，重點是政府部門的常規工作、政府的重點工作目標任務、公務員的個人業績等，強調政府部門和公務員行為的積極性與創造性的發揮，鼓勵對工作進行創新，是一種相對綜合的管理方法。^[3]

第四，缺乏統一標準，地方特色鮮明。中國各地的政府績效管理主要是由具有改革和創新意識的領導支持、推動，并服務于地方發展目標，體現了地方領導的意志，具有地方特色，這也是中國政府績效管理不是在全國范圍內全面推行，而是先由地方探索，國家層面選取試點逐步推進形成的特色。

[1] 對中國地方政府績效管理的發展問題，周志忍、藍志勇、胡稅根等學者均有論述，本書對上述學者的觀點給予采納，在此致謝！具體文獻請參見周志忍：《公共組織績效評估：中國實踐的回顧與反思》，《蘭州大學學報》，2007年第1期；藍志勇、胡稅根：《中國政府績效評估：理論與實踐》，《政治學研究》，2008年第3期。

[2] 哈爾濱雖然于2009年制定了《哈爾濱市政府績效管理條例》，成為全國首個地方政府績效管理法規，但其實施缺乏實質性進展。

[3] 高小平認為，中國政府績效管理是一種創效式的績效管理模式，實質是評估政府創造的業績效果，參見高小平、盛明科、劉杰：《中國政府績效管理的理論與實踐》，《中國社會科學》，2011年第6期。

四、全國政府績效管理試點

中國改革實踐的一個顯著特點是，一些地方自主自發地進行實踐和探索，取得了相應的成效之后，國家層面開始選取有代表性的地方，進行試點，然后再行推廣。政府績效管理在中國的實踐也基本遵循了這一路徑。2008年3月，溫家寶總理在十一屆人大一次會議上作的《政府工作報告》中提出要“推行政府績效管理”。2010年7月，中央紀委監察部正式組建績效管理監察室。2011年6月，國務院批復建立由監察部牽頭的政府績效管理工作部際聯席會議，確定北京、吉林、福建、廣西、四川、新疆、杭州、深圳和發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、農業部、質檢總局等14個地區和部門開展績效管理試點工作，這標志著全國政府績效管理工作開始逐步鋪開。

在試點過程中，以往開展政府績效管理工作的薄弱環節，如組織機構、制度建設等有了一定的突破。各地為了有序推進試點工作，搭建了政府績效管理試點工作的領導體制和相應的工作機構，確保了對績效管理工作的統一領導和高效運作。有關績效管理的辦法、實施細則等一系列績效管理制度在試點地區得到確立，對政府績效管理工作起到了良好的示范作用。這里選擇國土資源部、北京市、深圳市的試點情況作簡要介紹。

（一）國土資源部

國土資源部是六個國務院部門績效管理試點單位之一。國土資源部高度重視，鼓勵創新，積極試點，加強績效計劃目標制定、績效執行和績效評估，將績效管理與領導班子考核和干部考核相結合，提升了績效管理水平。^[1]

國土資源部按照“簡便易行、全員參與、信息化管理”的原則，在設計年度績效目標和指標體系時，按照工作難易程度量化賦分，合理分配權重；在流程設計上，把績效評估同領導班子考核、黨風廉政建設、創先爭優等工作考核進行有效整合，減少重復考核；鼓勵試點和創新，出臺了覆蓋全面、體系完備、規定詳細的一套制度，包括《績效管理試點辦法》《履職效能評估暫行辦法》等，并修訂了與績效管理相配套的《干部年度考核暫行辦法》，不斷完善制度體系，加強評估工作，大力開發信息系統，推進政府績效管理。

國土資源部的績效管理內容主要為“3+2”。“3”是職責履行、依法行政（依法辦事）、領導班子建設3個方面的主體內容，“2”是創優與創新、違規與違紀2個方面的附加內容。國土資源部提出“年初看目標、年中看執行、年底看結果”的考核評估思路和方法，分級分類設置考評指標及分值權重，初步形成了科學合理、簡便易行、各具特色的考評指標體系。

“年初看目標。”為了使績效管理試點與部中心工作有機銜接，國土資源部將全年的重點任務及各單位的重點工作逐一分解量化。重點任務包括：黨中央、國務院的重大決策部署，部黨組當年確定的雙保工程、城鄉統籌、資源保障、社會管理、制度創新和基礎建設等6大平臺任務，共22大項、143小項。在分解量化后，部層面形成職責履行具體指標，體現在各單位績效管理量化表中，明確評估標準、責任主體、落實措施、完成時限。44家單位又制定了二級指標，任務更加細化、具體化。

“年中看執行”。每月月末，部機關各司局根據《年度績效指標量化表》和下達的新增部重點工作等，利用信息系統在線報送本月重點工作落實情況，部辦公廳負責審核完成狀態并逐項評估。完成狀態包括按期完成、在辦、未完成、逾期完成、延期辦理五類。評估結果將自動、實時進入量化表中，作為對各司局年度職責履行評估的重要內容。對督察局和事業單位，則在年中進行一次重點工作進程評估，主要評估職責履行績效目標中的重點工作任務動態完成情況；同時，每半年進行一次履職效能評估，主要評估職責履行績效目標任務實施過程的效率效能情況。有的單位設計得更細，執法局自行設計了過程管理的“周督辦、月檢查、季評估、年考核”制度，各項工作均指定兩名以上的責任人，第一位主辦，第二位協辦，其他同志補辦，逐級落實責任，將績效管理延伸到每個處室、每個人。

“年底看結果”。國土資源部將過程管理、年終評估分別按40%和60%的權重，按百分制對各單位進行考評，并將此作為對領導干部、領導班子考核的依據。

績效考評的結果作為評價改進工作、加強管理的重要依據，并與領導班子和領導干部考核、干部選拔任用和調整交流等工作有機結合，加強績效管理結果的應用，切實通過考評推動工作。根據國土資源部制度的規定，年度評估結果即為各單位領導班子年度考核結果，并與所在單位局級干部個人年度考核結果適當掛鉤，分別占主要負責人、其他領導班子成員、其他局級干部年度考核結果權重的70%、60%、50%。年度評估為優秀檔次的單位，授予榮譽稱號并通報表彰，其主要負責人年度考核評定為優秀等次，其中機關司局、督察局年度評估為優秀檔次的，適當增加所在單位處級以下公務員年度考核優秀等次名額；年度評估結果不達目標的單位，其主要負責人年度考核不得評定為優秀等次，并應向領導小組提交書面報告，由分管部領導或委托人事司對領導班子進行誡勉談話，必要時對領導班子作相應的調整。

（二）北京市

北京是14個試點單位中唯一的直轄市。北京市以原來的目標管理、督查考核工作為基礎，在行政機關探索建立以“三效一創”為核心內容的政府績效管理體系，提升政府績效管理科學化、規范化和精細化水平。

北京市政府績效管理創建了“三效一創”績效評估指標體系，市級機關評估體系以“履職效率、管理效能、服務效果、創新創優”4個組成部分為主要內容，下設8大指標、13項考評內容，不同的指標賦值不同；區縣政府評估體系以“戰略績效、行政效能、服務效果、創新發展”為主要框架，涵蓋10個評價維度、24個評價層面、37個評價要點（見表1-3）。“履職效率”是指基本職責任務的完成情況，設置“職責任務”指標以評估各部門常規的“三定”職責的履行情況和重點工作任務完成情況，分值為40分；“管理效能”指依法行政和能力建設的情況，設置“依法行政”（8分）和“能力建設”（7分）2大指標來評估政府部門依法行政、行政審批、行政效能監察以及公務員隊伍建設的質量；“服務效果”包括工作效果和服務對象滿意程度2個方面，設置“服務中央（5分）、公眾評價（20分）、領導評價（10分）、協調配合（5分）”4個指標；“創新創優”（5分）鼓勵各部門的創新意識，主要涵蓋重大工作創新成果、重要表彰獎勵的情況。在“三效一創”之外另外設置了“行政問責”扣分項目，發生違法違紀案件、重大責任事故、造成重大社會負面影響三種情形之一，并被行政問責的，予以減分，一項扣5分，累計不超過10分。“三效一創”考評得分之和減去行政問責扣分為最終考評得分，績效評估結果按部門得分進行排序。

在政府績效管理制度和組織上，北京市建立由常務副市長任組長、34個部門參加的市政府績效管理工作領導小組，設立市政府績效辦和績效管理監察室，構建“領導小組統籌協調、成員單位分工協作、責任單位狠抓落實”的組織與制度框架。“三效一創”績效管理體系的組織架構包括三個部門：① 最高決策機構——政府績效管理聯席會議。市政府秘書長任召集人，聯席會議由市政府辦公廳、市監察局、市人力社保局、市法制辦、市編委辦等部門組成。② 日常協調執行機構——政府績效管理辦公室。績效辦與原有的政府督查室為一個機構、兩塊牌子，負責績效管理的日常組織協調和監督指導職能，組織匯總、評審績效計劃，加強日常監督檢查，協調各專項考評部門做好績效考評工作，并承擔“公眾評價”“協調配合”“創新創優”等專項考評工作。③ 績效考評執行部門——各專業部門。按照市政府績效管理聯席會議的要求，負責制定專項考評實施細則并開展考評工作；市政府辦公廳、市編委辦負責“職責任務”考評，市法制辦、市監察局負責“依法行政”指標的考評，市監察局和市人力社保局負責“能力建設”指標的考評，市政府辦公廳負責“服務中央在京單位”指標的考評，市政府績效辦負責“公眾評價”“協調配合”“創新創優”指標的考評，“領導評價”考評由市領導進行。^[2]北京市“三效一創”績效管理體系的整體運行流程是“績效計劃制訂—日常監控管理—年終考評—績效結果應用”，形成閉合高效的管理運行體系。年初統籌編制《市政府績效管理任務書》，分別設置目標值、挑戰值；依托信息管理系統，實施過程監控；統籌開展集中檢查，并跟蹤監察；年終組織開展多元評價和績效“”診斷反饋，督促制定整改措施，并將整改內容列為下一年度的績效任務形成了，“任務制定—過程管理—多元評價—綜合反饋—督促整改—績效提升”的政府績效管理工作流程。

（三）深圳市

深圳市把政府績效管理作為效能監察和效能建設新的平臺與抓手，由市監察局牽頭，2007—2009年連續三年進行局部試點，2010年在全市政府系統全面施行。2011年，深圳市和杭州市被國家監察部列為全國政府績效管理試點單位，成為全國僅有的兩個城市試點單位。深圳市以此為契機全面推行績效管理，對市政府工作部門、各區政府（新區管委會）落實市委市政府重大部署和履行職責等情況進行過程監控、專項評估和綜合評估。

深圳市建立了政府績效管理組織和制度框架。市政府績效評估與管理委員會由市長任主任，分管副市長、市政府秘書長任副主任，成員包括市政府分管副秘書長和市發展改革、監察、財政、人事、審計、統計、法制部門主要負責人，市政府績效評估與管理委員會辦公室為日常辦事機構。

深圳市政府績效管理工作秉持“標桿管理、過程控制、結果導向、持續改進、公眾滿意”的基本理念，體現了“科學合理、公開透明、動態開發、簡便易行”的基本要求。政府績效評估對象包括市政府32個委、局、辦，6個區政府和2個新區管委會。根據是否具有行政審批和行政執法職能，是否直接提供公共服務，市政府工作部門劃分為A、B2類：A類是對外提供公共管理和服務的部門，B類主要是政府內部進行協調管理的部門。根據法律地位和功能定位的不同，將各區分為行政區和功能區2類。

深圳市直單位績效評估指標包括行政業績、行政效率、行政執行力、行政成本等4個一級指標，下含22個二、三級指標（見表1-4）。區政府和新區管委會績效評估指標包括公共服務、社會管理、經濟調節、市場監管等一級指標，下含33個二、三級指標。一級指標保持相對穩定，二、三級指標根據市政府年度工作重點和上年度績效評估與管理結果可進行適當調整，根據不同的對象，實行有差別的指標設置、權重分配、評分方法和結果運用。同時采取內部評估和外部評估相結合的方法，其中，內部評估占70%（包括電子系統評估和市政府領導評價意見，分別占65%和5%），外部評估占30%（包括社會公眾滿意度調查和電子民意調查系統測評，分別占25%和5%）。評估結果分為優、良、中、差4個等級。

在試點過程中，各試點單位結合實際，積極在所屬地區和部門開展專項工作績效管理，創造了很多好的做法和經驗。總的來看，各試點單位績效管理工作日趨規范，成效逐漸顯現，有力地推動了各項工作任務的落實，提高了行政管理科學化、精細化、規范化水平，為總結推廣試點經驗，探索實現績效管理常態化、制度化積累了條件。在這些試點工作的推動下，政府績效管理在我國各地加速擴散，截至2012年年底，政府績效管理進一步擴展到27個省（自治區、直轄市）的范圍。

2014年3月，按照中央全面深化改革領導小組的統一部署，由中央機構編制委員會辦公室（以下簡稱中央編辦）負責研究制定推進政府績效管理的相關改革舉措。為此，中央編辦落實了相關司局承擔政府績效管理職能，積極開展了調研工作，并將出臺推進全國政府績效管理的指導性意見。可以期待，政府績效管理將成為中央全面深化改革的一項重要目標任務，成為國家治理體系尤其是治理能力現代化的一個重要組成部分。

[1] 具體參見劉振國：《推動國土資源改革發展的新動力——國土資源部績效管理試點探索綜述》，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201209/t20120917_1141385.htm。

[2] 陳雪蓮：《政府績效管理體制改革的制度環境和發展空間——以北京市“三效一創”績效管理體系為個案》，《天津行政學院學報》，2011年第11期。