第四節
政府績效管理與國家治理體系和治理能力現代化

十八屆三中全會提出了“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革總目標，這是中國共產黨治國理政思想的一個重大創新。在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，政府績效管理責無旁貸，其發揮的作用將越來越凸顯出來。

一、國家治理體系和治理能力現代化的科學內涵

（一）國家治理體系

2014年2月17日，習近平總書記在“中央黨校省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革”專題研討班上，對國家治理體系和治理能力現代化作了清晰及明確的界定。他指出，國家治理體系是黨領導人民管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制、機制和法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。^[1]

這一論述從政治屬性、治理結構和治理目標三個層次，對國家治理體系進行了闡述。在政治屬性上，強調國家治理體系是在黨的政治領導下進行的，是中國特色社會主義制度體系的集中體現；在治理結構上，包含經濟治理、政治治理、文化治理、社會治理、生態治理和黨的建設六大體系，這六個體系是有機統一、相互協調、整體聯動的運行系統，明確了政府、市場、社會三者的職能定位和相互關系；在治理目標上，就是要實現國家治理體系的現代化。

（二）國家治理能力

國家治理能力就是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力。^[2]國家治理能力包含了與整個國家以及公民利益密切相關的所有公共事務和公共事務治理過程，不僅包括對政治、軍事、文化、經濟、社會等所有領域的治理能力，而且包括對公共產品的生產與供給、社會資源的協調與分配、公共政策的制定和實施、社會認同的維系、國家安全的維護以及國際關系的維持等所有過程的治理能力。

國家治理能力可以從不同的角度理解。從治理主體看，包括國家機構履職的能力，人民群眾依法管理國家事務和社會公共事務的能力，推崇多元化的治理主體，政府、市場、社會三者是治理的主體。從權力結構的關系，國家治理能力可以分為中央政府的治理能力、地方政府的治理能力和社會治理能力。而從組織結構角度看，有效的治理以科學合理的政府組織結構為基礎，也就是優化政府職能配置、機構設置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制，用機制再造流程、簡事減費、加強監督、提高效能。

（三）國家治理體系和治理能力的邏輯關系

國家治理體系和治理能力是一個國家的制度及制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。^[3]建立現代國家治理體系，需要全面推進經濟、政治、文化、社會、生態文明、黨的建設領域的各項改革和制度建設，綜合協調政府、市場和社會多元治理主體之間的關系，培育國家維護公共秩序、推進制度改革、促進發展、維護社會公平正義的治理能力。國家治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體，有了好的國家治理體系，才能提高治理能力；提高國家治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能。

國家治理體系是有效提升國家治理能力的前提。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度，國家治理體系的變遷和成長，在很大程度上決定著治理能力的高低。作為治理體系核心內容的制度，其作用具有根本性、全局性、長遠性?？茖W的國家治理體系，能為提升國家治理能力拓展空間。

國家治理能力是發揮國家治理體系效用的保障。國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括駕馭市場經濟的能力、構建社會主義和諧社會的能力、建設社會主義民主政治的能力、處理國際事務的能力等。高效的國家治理能力是國家有序運行、健康發展的基本條件，也是人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安的重要保障。只有國家治理能力卓越，中國特色社會主義制度的優越性才能轉化為國家治理的效能。

[1] 習近平：《完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化》，《人民日報》，2014年2月18日，01版。

[2] 習近平：《完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化》，《人民日報》，2014年2月18日，01版。

[3] 同上。

二、政府治理現代化的評價維度

推進國家治理體系和治理能力現代化，工作紛繁復雜、千頭萬緒，如果就事論事、頭痛醫頭，只會事倍功半，所以必須分析實現有效治理的戰略路徑，找到國家治理的制高點、切入點、著力點。從國家治理體系結構上看，目前政府與市場、社會三者間的職能地位和相互間的關系并未理順，表現為政府過多地干預市場活動，過多地承擔社會職能，過多地操縱資源分配等。就地方政府在國家治理體系和治理能力現代化進程中的角色而言，關鍵在于如何處理好政府與市場、社會、資源分配間的關系。

一是政府要正確處理“放權”和職能“歸位”的關系。政府應該把本來屬于市場、屬于企業、屬于社會的權力還給市場、企業和社會，而不是簡單地在政府上下之間、橫向之間搞權力轉移。從管制型政府向服務型政府轉變，各類經濟審批權總體上是應該取消的，市場和企業能解決的問題政府沒必要干預，這樣才能實現市場在資源分配中的決定性作用。

二是全面推進機構改革。推動全面的機構改革，其難點是解決好資源分配問題，在職能定位和權力劃分的基礎上，進行機構和人員編制的優化配置，將精簡壓縮下來的一部分人員編制調整充實到需要加強的政府部門。

三是堅持依法行政。從一元單向治理向多元交互共治的結構性變化，意味著我們要徹底改變長期以來依靠紅頭文件、領導講話、批示這樣一種政府運作模式，要把各項行政權力都納入法治軌道，從而在政治生態上鏟除人治隱性存在的可能。國家治理、政府治理、社會治理的基本方式必然是法治。要以法治的可預期性、可操作性、可救濟性等優勢來凝聚轉型時期的社會共識，使不同利益主體求同存異，依法追求和實現自身利益最大化。^[1]要努力形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

四是治理要民主化。要堅持人民主體地位，不斷發展社會主義民主政治。國家治理要以保證人民當家做主為根本，推動人民代表大會制度與時俱進，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展，發展基層民主。要擴大公民的有序政治參與，而且要使這種參與制度化、程序化、組合化，從而確保政府決策的民主性、正當性，提升公民參與的有效性。

五是強化政府績效管理。要改變以往那種“只算政治賬不算經濟賬”的思想觀念和行為方式，真正確立績效的理念，加快建立政府績效管理體系。黨的十八大提出“創新政府管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”，首次把政府績效管理上升為國家戰略。要從立法的層面確立這項制度，使其成為政府管理的常規和主流方式。

六是鼓勵政府創新。建立常態化的政府創新創優推進機制，通過創新來推進政府職能轉變和服務水平的提升。堅持創新導向，積極鼓勵開展制度創新、管理創新，通過創新，不斷加強政府自身的改革建設。建立有效的激勵機制，形成足夠強大的激勵力量，激發各地、各部門的創新積極性，要引導各地、各部門在推動經濟結構戰略性調整、促進經濟發展方式轉變、加快城鄉區域統籌發展、創新和加強社會管理、保障和改善民生等方面積極探索創新，取得新突破。

七是加強吏治。要改進干部選拔使用和管理方式，實現權力與責任、管事與用人、監督與問責、懲罰與獎勵相協調的管理機制。要建立決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明。同時，要加強各級公務員的能力建設，使之能夠適應政府治理現代化的要求。當前，要在深入開展反腐敗斗爭、統籌推進“四個全面”戰略布局的同時，從立法、政策、制度等層面，系統研究、科學設計公務人員的監督、管理和激勵機制，切實解決好“不作為、不擔當、不落實”等庸政懶政問題。

[1] 中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心：《加快推進國家治理體系和治理能力現代化》，《解放軍報》，2014年3月19日，01版。

三、政府績效管理在國家治理體系與治理能力現代化中的作用

政府績效管理具有民主、責任的基本價值理性和提升行政效能與治理能力的工具理性，這是其他政府行政管理手段和工具所無法替代的?，F代國家治理需要建立綜合性的協調和推動機制，這為政府績效管理提供了機會，促使政府績效管理成為推進構筑國家治理體系、提升政府治理體系現代化水平的重要手段和推動力量。

（一）政府績效管理能夠實現治理主體角色分配合理化、執行高效化

從治理主體角度講，有效的治理，突出強調社會公共事務的多方合作治理，包括政府、公私企業、社會組織和公民個人在內的多元主體，都是公共事務的重要參與者。政府、市場和社會回歸各自的本位，在政府與市場關系上，充分發揮市場在資源分配中的決定性作用，是治理能力現代化的關鍵；在政府與社會關系上，要讓社會公眾以主體身份參與到社會治理中去，實現自我管理。政府績效管理的功能在于促進多元主體共治的高匹配度和低合作成本，提升治理的系統性、整體性、協同性。

執行力是有效利用資源、保質保量達成目標的能力，是貫徹戰略意圖、完成預期目標的操作能力。政府績效管理通過評估和監督政策執行落實情況，影響決策權、執行權、監督權等既相互制約又相互協調的行政運行機制，從而提高政府和個人的執行力。

1.強化主體責任

如何引導和調動各級部門及公職人員有效地執行政府的各項重要決策，貫徹和落實地方政府發展及改革意圖，是非常重要的，這直接關系到政府績效的高低和決策目標的實現與否。政府績效管理以明確政府工作目標為出發點，強化主體責任意識，通過多元化主體參與，引入外部監督，將政府外部壓力轉化為政府部門和公職人員為民服務的動力。

2.合理分配角色

政府、市場、社會關系定位不合理，必然導致政府職能的越位、缺位、錯位等情況。政府績效管理通過指標設置，能夠有效地引領政府職能轉變，推動政府部門和公職人員履行好經濟調節與市場監管職能，把社會治理和公共服務職能放在更加突出的位置上，實現政府、市場、社會三者角色的合理分配。凡是市場能夠解決的問題，讓市場去解決；凡是社會能處理的問題，依靠社會去處理；凡是應該由政府辦理的事情，政府必須切實負起責任，不折不扣地辦好。

3.評估督查落實

通過績效管理指標體系，激勵、引導和督促政府部門與公職人員按照績效計劃開展工作，完成預期的目標任務，實現組織的使命和戰略；根據績效計劃、績效監控和績效溝通反饋情況，可以分析政策執行的進展狀況；通過績效評估，掌握政策執行過程的信息乃至反饋到政策制定環節，可以分析評估決策執行和落實的進度安排，評估政策實際執行的狀況。通過對政策執行的評估，監督和落實決策，提高決策的執行力。

（二）績效管理能夠推動政府治理規范化、訴求回應制度化

規范政府治理過程的一個重要途徑就是強化權力運行制約和監督體系。構建完善的政府績效管理體系，可以引導各級政府規范決策流程、多方吸納意見、主動接受監督，及時回應社會公眾的訴求?！霸V求”是社會公眾在自身利益受到損害時或者針對周邊的一些社會問題，通過一定的渠道所表達出來并期望能夠得到滿足的愿望、觀點和要求；“回應”是政府部門對社會公眾的前述要求作出及時、負責任的反應。公眾訴求和政府回應的良性互動，是公共利益最終得到實現的必然選擇。

1.績效管理可以為政府治理提供健全的公眾參與和民意吸納的制度化平臺

現代政府績效管理以治理主體的多元化為特征，積極鼓勵社會公眾參與公共事務，為實現公民的有序政治參與提供了現實途徑。社會公眾參與政府績效管理，主動發表意見和建議，并積極作出客觀的評價和表達利益訴求，為政府提供了一個穩定的民意獲取來源。渠道的暢通和制度化建設，減輕了社會對政府決策和施政行為的壓力，并以此促進各級、各部門增強自我約束，規范治理行為，提升政府治理能力。

2.績效管理可以提升政府回應的有效性

在政府績效管理中，社會公眾通過有序參與獲得公共治理的話語權，所提的意見和建議以及一系列的評價，經過績效管理機構系統的分析、歸納和整理，及時反饋給相關的責任部門，這使得績效管理具有問題發現的功能。這一功能讓政府在治理過程中，能夠深入地獲取民情民意，找準問題，找到社會聚焦問題的癥結所在，為及時、有效地解決問題、緩解矛盾提供了可能?？冃Ч芾沓@種問題發現功能外，還可以通過專業的績效分析和治理診斷調查，對于政府績效管理中帶有一定普遍性的突出問題，組織相關部門和有關專家深入研究問題根源，共同商討解決方案，以提高政府的整體績效。

（三）績效管理能夠促進政府治理民主化、決策科學化

民主是現代國家治理體系的本質特征，是區別于傳統國家治理體系的根本所在。所以，政治學家通常也將現代國家治理稱為民主治理。^[1]政府績效管理可以通過制度設計，為社會公眾廣泛參與政府公共事務決策提供渠道，搭建政府與社會公眾之間的良性互動平臺，增強政府公共事務決策的民主性、科學性，減少決策在執行過程中的阻力。

政府決策的科學性是指決策過程中價值理念、方法和程序要始終堅持民主、科學，以減少決策的風險，降低決策成本，提高政府決策質量。構建政府科學決策機制最重要的是在決策主體、決策思維和決策程序三個方面實現根本的轉變。

1.推動決策主體多元化

社會公眾不僅是政府決策的參與主體之一，同時也是政府決策發生作用的基本對象之一。作為決策主體，社會公眾有權向政策的直接制定者表達其意見和愿望，有權通過各種途徑表達其利益要求，并影響政府決策；作為決策對象，社會公眾實質上在政府決策的執行中起著非常重要的作用，直接影響著政府決策的執行情況。政府績效管理的實施可以評估和診斷政策制定及執行中出現的問題，為政策調整、修正、終止提供必要的信息和依據。而公民參與和評價政府績效，可以提高政府界定政策問題的針對性，契合社會公眾的關切。在績效管理溝通、績效反饋和績效結果應用過程中，績效評估意見的反饋、整改過程既能實現公共決策的民主化，也能提高公共決策的科學化水平。

2.推動決策思維科學化

政府績效管理能夠引導黨政部門和公職人員樹立正確的政績觀，引導各級政府和各級領導將工作重心同黨中央與國家總體戰略保持一致。在區域發展決策上，通過考核指標的設置，有效解決發展過程中當前與長遠、潛績與顯績的關系問題，統籌經濟發展、社會治理、民生改善、資源環境保護等方面，既考慮當前，又著眼長遠。通過圍繞公共服務、社會治理等政府自身職能需求來設計指標內容，引導各級政府部門更加注重民生改善、提升公共服務治理、優化社會治理。

3.推動決策程序規范化

科學的決策程序體現為規范決策。規范的決策程序需要確立公正的決策規則、前后一致的決策標準、民主集中的決策過程。通過設置科學合理的績效評估指標體系，明確考核內容和評價標準，可以對政府決策形成較明確的預期，預測政策運行對決策者、執行者以及利益關系人的影響及其需求的滿足狀況；通過績效分析和治理診斷調查，對政策及其運行狀況進行分析，作事實研判，有利于決策者和執行者準確地把握與診斷政策運行的實際狀況；通過政府績效管理還可以及時有效地將政策運行狀況、績效評估情況、相關意見建議等信息，反饋給決策者和執行者，為監督與控制政策運行提供手段和依據。

（四）績效管理能夠激發創新活力，促進政府改革創新和職能轉變

政府績效管理通過運用科學的標準、程序和方法對政府績效作出客觀公正的評估，是評判政府治理水平和運作效率的重要依據，是落實政府責任、改進政府管理、提高公共服務能力和政府運行效能、增強政府治理能力的重要工具。政府績效管理的意義不限于方法論的變革和管理手段的改進，而是行政管理理念和行政管理模式的根本創新。^[2]

1.引領政府改革創新

政府績效管理推行和實踐的過程，也是行政管理體制改革和創新的過程。我國目標責任制、效能監察制、社會服務承諾制、效能建設、政府績效評估和政府績效管理等一系列行政管理理念、方式和方法的推進，促進了行政管理體制的改革和發展。政府績效管理的績效計劃、績效監控、績效評估、績效反饋和績效改進等環節，對組織和個人進行評估，促使內部展開競爭，將績效考核結果與獎勵掛鉤，實現了獎優罰劣。這種競爭的結果必然激發組織和個人的創新動力，從而積極創新管理和服務方式。

政府績效管理多元化的治理方式和注重過程與結果相結合的管理模式，使得它本身具備強大的問題發現功能和治理診斷能力。這可以及時有效地幫助政府部門發現工作過程中的問題，為克服這些問題及其所帶來的后果，政府部門必然重新審視自己的工作流程、職能職責，并為解決這些問題采取新的舉措，這就為政府部門的創新提供了動力。

2.推動政府職能轉變

政府績效管理對政府運作方式和公職人員履職盡責的影響是非常巨大的。首先，通過指標體系的設置，引導政府部門把政府工作重點轉到創造良好的發展環境、提供優質的公共服務、維護社會公平正義上來。其次，政府部門的職能履行情況、公共事務的處理是否能夠滿足社會公眾的需求、是否實現了公共利益目標等，都可以通過績效管理進行科學、客觀、細致的評估分析。最后，政府績效管理有助于克服公共部門系統內部的官僚主義習氣，優化業務流程，實現政府再造，推動政府職能轉變，提高公共服務供給能力和社會管理水平。

[1] 王全寶：《“多一些治理，少一些管制”——專訪中共中央編譯局副局長俞可平》，《中國新聞周刊》，2014年3月10日。

[2] 桑助來：《完善政府考核導向》，《瞭望》，2007年第27期。