第二節
部分西方國家政府績效管理的實踐

以英國、美國、新西蘭等為代表的西方發達國家先后都推行了政府績效管理立法和政府績效管理實踐運動，并將理論和實踐相結合，取得了積極的成果。

一、顧客導向與英國的政府績效管理

英國、美國等國家的政府績效管理倡導的“顧客導向”的理念，源自私人部門企業運營管理過程中的“顧客是上帝”“顧客導向”等理念與實踐。在企業經營理念中，顧客是上帝，顧客導向認為顧客是寶貴的資源，加強對顧客的了解和互動，要求從滿足顧客的需求出發提高產品和服務質量。從社會發展的角度而言，市場競爭日趨激烈，從賣方市場走向買方市場，尤其是隨著信息化、全球化時代的來臨，發達國家逐漸從傳統的生產者導向社會向顧客導向社會轉變。顧客導向社會的興起以個性需求和選擇機會的日益增加為特征。

顧客導向是一種隱喻，相對于經濟市場領域中的顧客與企業（產品、服務）的關系，公民與政府的關系在于，公民不僅僅是顧客，不僅僅是服務的接受者，而且還是政府和公共資源的所有者，公民（顧客）是委托人，政府及其公職人員是公民的代理人。

從政府的組織結構特征上看，主導模式是官僚制。雖然現代社會的政治理念已經闡明主權在民，政府及其公職人員是公民的代理人，是公仆，但是，政府等一系列大型組織基于多種原因建構了馬克斯·韋伯所言的科層制。政府在實際運行及管理過程中，從自身管理的便利性制定規則，根據自身偏好制定政策，提供產品和服務，逐步脫離了公民本位而滑向了官僚本位，政府管理的繁文縟節日益嚴重，文牘主義和官僚主義盛行。

在這樣的背景下，倡導顧客導向等主張的新公共管理運動興起。顧客導向的政府績效管理要求改變傳統模式下政府與公眾的關系，政府不再是發號施令的官僚機構，而是以人為本的服務提供商，公民是享受公共服務的“顧客”。政府要尊重顧客主權，以顧客需求為導向，針對顧客需求生產和供給公共產品與公共服務，為顧客創造利益和價值，以顧客的滿意作為政府的基本目標；顧客是政府管理和公共服務績效評估的重要主體，通過顧客介入，保證公共服務的提供機制符合顧客的偏好，并能產出高效的公共服務。

在英國，20世紀70年代末，撒切爾夫人上臺開始推行市場化取向的公共管理改革和私有化改革，在公共部門引進私營企業的管理原則、技術和方法等是改革的主要方向及措施。1991年，梅杰接任英國首相，發動了名為“公民憲章”的聲勢浩大的政府改革和績效管理運動，要求所有公共服務機構和部門制定憲章，其內容和實施時間可以根據實際情況靈活安排，但憲章的設計必須依據以下六個指導原則，以滿足公民對公共服務的合法需求：① 明確的服務標準；② 透明度；③ 顧客選擇；④禮貌服務；⑤ 完善的監督機制；⑥ 資金的價值。“公民憲章”用憲章的形式把政府公共部門服務的內容、標準、責任等公布于眾，接受公眾的監督，以實現提高服務水平和質量的目的。

為督促和保障“公民憲章”的落實，英國政府在首相辦公室設立憲章運動領導小組，專門負責推動“公民憲章”運動的開展。該小組還得到授權，對那些不符合“公民憲章”白皮書要求的部門、機構以及與公共服務相關的企業所制訂的服務憲章草案予以否決。政府對“公民憲章”運動進行協調和技術支持，除明確運動意義及主旨、制定指導原則和基本要求外，還及時了解各部門的進展情況。設立電話專線，幫助公民了解各類服務憲章的內容和維護公民的權益，建立方便有效的公民投訴受理機制，成立中心任務小組，對各類服務憲章進行檢查，確保各個公共服務部門都建立起相應的投訴制度。

此后，英國各屆政府繼續推進政府績效管理改革，為英國政府績效管理的發展注入了新鮮血液。1997年英國工黨政府執政后，發布了《現代化地方政府》的政府文件，以“最佳價值”作為其推行政府績效改善運動的核心理念：要求各政府行政部門盡量以最具經濟、效率與效能的方式，使公共服務達到既定的、明確的價格與質量標準，也就是要盡量取得“最佳服務效果”。1999年，布萊爾政府出臺了《現代化政府白皮書》。這本白皮書奠定了英國公共部門績效管理的基本模式，它強調結果導向，積極擴大公眾的廣泛參與，注重政府服務的質量和社會響應，通過廣泛吸引社會參與來推動公共服務的改進，加強政府與公民的互動。

英國政府的績效管理整體上呈現出由政府內部評價轉向社會評估，評估內容由效率轉向服務和質量，評估主體由政府部門轉向引入市場和公眾評價，評估結果由非公開化轉向公開化并直接向公民和服務對象負責的趨勢，充分體現了顧客導向，為其他國家的政府績效管理提供了有益的借鑒。

二、委托代理與新西蘭的政府績效管理

委托代理理論產生于企業管理中的產權理論和企業制度組織理論，是公司所有權與經營管理權分離的產物。以委托代理理論為代表的新制度學派經濟學理論為厘清政府績效管理中各個主體之間的關系提供了基本的思維框架。主權在民，“權為民所有”，但是人口增長和國家規模的擴張，現代國家和政府管理公共事務的復雜性、專業化要求和分工的細化等決定了公民不可能直接管理公共事務，由此間接民主——代議制民主興起。政府和公民之間存在一種委托代理關系，而且相對于企業所有權與經營權過程中的委托代理關系，政府績效管理過程中的委托代理關系更為復雜。

理論上，公民是委托人，政府是受托人（代理人），擁有并具體行使實際統治管理權的政治家和官員是主權所有者——公民的代理人。公民委托政府（行政機關）具體管理國家和公共事務，實施績效管理，提高政府管理績效。政府對公民負責，公民承擔并提供委托代理費用（納稅），議會制定法律約束和監督政府行為。由于存在普遍的信息不對稱、偏好和利益的不一致，代理人可能作出不符合委托人利益的決策和行為，一些政府部門或組織內部的個人為獲取自身利益最大化，會選擇隱性行為（行政不作為、懈怠、腐敗），從而損害公共利益和公民利益，或造成嚴重的公共資源浪費。

委托代理關系是一種契約關系，委托人需要設計一套有效的激勵代理人的契約結構，推行政府績效管理是重要的努力和嘗試。新西蘭政府績效管理模式的最大特點是嚴格按照委托代理關系設計績效管理流程。新西蘭在政治體制上采取的是議會內閣制，議會和議員對選民負責，內閣（行政機關）對議會負責。國務大臣原則上為國會議員，大臣管理中央部門，各部門行政管理權由首席行政官行使。政策決策在內閣和議會進行，首席行政官提供必要的政策咨詢。在績效管理模式上，大臣與所屬首席行政官間的工作關系通過契約進行管理：一個是績效合同，另一個是采購合同。績效合同規定了執行政策所需的義務、責任、權利及資源，各部門為實現中央政府的戰略目標所需實現的關鍵行政領域、相應的時間節點及量化目標等。大臣通過采購合同向所屬或其他部門購買公共服務，并提供給國民。績效評估是對合同執行情況的測定。另外，績效合同重視績效產出（Output）而不是政策的最終效果（Outcome）。因此，新西蘭政府的績效管理模式更偏重于重視政府部門的行政執行效率。首席行政官是政府部門的具體管理者，對政府不負有政治上的責任。首席行政官由大臣推薦，也可向社會招聘，經國家行政管理委員會審核大臣簽字后正式任命。財政部、國家行政管理委員會及內閣總理（總理辦公廳）統管各部門，對大臣和首席行政官進行監督。

新西蘭的預算改革要求決策層對預算的結果（即產出對公眾的影響）負責，而要求管理部門對預算資源的分配和預算產出負責。這樣，部長和行政首長可以各司其職，相互配合，提高績效。新績效預算以結果引導預算過程，不僅要求各部部長在預算中說明產出與政府期望實現的結果之間的聯系，還要在審查的過程中廣泛地運用評估結果，為預算的編制、執行、監督和評估建立明確的結果導向。為了將結果整合到管理中，新西蘭政府首先通過運用三個指標（狀態指標、效果指標和風險指標）提供的信息，測量政府的干預度及干預效果，然后在提高結果測量能力和改進結果管理方法的基礎上改進結果信息，保證信息的質量并在決策的過程中使用這些關于結果的信息，用結果指導決策；最后要求對結果造成的影響進行評估。新績效預算說明政府管理者更有效地與高級行政官員、立法機構成員以及社會公眾等進行溝通，披露每一政府項目、績效標準和預算信息，讓普通公眾易于獲得這些信息。這樣一來，既加強了政府內部決策者和執行者之間的溝通，也加強了政府與普通民眾之間的溝通，使政府預算不斷得到完善，提高政府管理績效，提升公民滿意度。^[1]

[1] 有關新西蘭政府績效管理的具體論述還可以參見馬志遠、韓一賓：《NPM 理論的應用與政府績效管理實踐——來自新西蘭、澳大利亞政府治理模式的借鑒》，《財政研究》，2013年第3期；孟巖：《新西蘭的新績效預算改革及對我國的啟示》，《湖南財經高等專科學校學報》，2010年第6期。

三、法制保障與美國的《政府績效與結果法案》

美國是一個高度法治化的國家，政府的很多行動首先必須得到法律授權，立法往往是政府決策和具體行動的先導。克林頓政府在1993年頒布《政府績效與結果法案》，法案的頒布使得美國政府績效管理走上了法制化和制度化的軌道，在政府績效管理浪潮中具有里程碑式的意義。作為政府績效管理的第一部法律，它引發了世界各國推動政府績效管理法制化的熱潮。在聯邦政府和民間組織的推動下，美國的州和地方政府成為政府績效評估的積極實踐者，除仿照聯邦《政府績效與結果法案》制定長期規劃、年度計劃和績效報告外，許多州和地方政府在績效評估方面有所創新：佛羅里達州成立了“政府對民眾負責委員會”，于1994年頒布《政府績效和責任法》，制定出《佛羅里達州績效標桿報告》；費城市政府將內部22個機構的政策績效以精確的量化指標顯現出來，形成“政策績效指標體系”；康涅狄格州、北達科他州和俄亥俄州也都進行了績效管理的試點工作。

《政府績效與結果法案》全面規定了實施政府績效管理的目的、內容及其實施進程，并著重鼓勵行政管理中的放權與減少程序控制。此外還包括一些與法案自身實施有關的內容，并對例外情況作了特別的規定。法案具有規范效力統一、實施程序漸進、權力分權制衡、操作環節靈活四大特點。^[1]

根據《政府績效與結果法案》的框架，當代美國聯邦政府績效評估形成了三個層次：第一，項目績效評估，它主要通過項目等級評估工具對聯邦項目進行比較評估，從而為項目管理和項目預算提供信息依據；第二，部門績效評估，它是聯邦各部門在每個財政年度末期對部門績效狀況進行評估，并把評估結果制作成績效與責任報告予以公布；第三，跨部門績效評估，它主要通過三色等級評分卡對聯邦各部門執行總統管理日志中“五項改革計劃”的進展情況進行比較和評估，督促聯邦各部門執行總統改革計劃，從而有效地保證總統改革計劃的成功執行。這三種績效評估方法形成了自下而上的層級評估體系^[2]，改變了過去那種由某個或某幾個部門所進行的孤立評估，逐漸形成了推行績效評估的良好氛圍。

2010年12月21日，美國國會通過了《2010年政府績效與結果法案修正案》；次年1月4日，美國總統奧巴馬簽署了該法案，從而完成對1993年通過的《政府績效與結果法案》的首次大規模修訂。修訂內容主要體現在以下三個方面：首先，新法案要求聯邦政府部門設定可以衡量的績效目標，即每個聯邦政府部門設定更加清晰的目標，明確界定它們為美國人民實現了什么，即政府要對納稅人負責，說清楚這些巨額財政支出究竟花在了哪些方面，花的效果如何。同時加強部門間的協調以避免重復性計劃的出臺，并將績效進展在網站上公開和更新。其次，新法案確定各部門指派一名首席運營官（Chief Operating Officer）和一名績效改進官（Performance Improvement Officer），負責監督所在部門和整個政府改進行政、管理、采購等職能的情況。最后，新法案要求通過公共網站公開和更新政府績效信息，提升并加強績效信息的使用，將績效信息是否被應用作為績效管理系統是否有效的終極判斷，并著手將績效管理推進到全面加強績效信息的使用階段，以利于提升政府運營的公開透明度，強化政府問責和公民監督。

[1] 林鴻潮：《美國政府績效與結果法述評》，《行政法學研究》，2005年第2期。

[2] 張強、韓瑩瑩：《當代美國聯邦政府績效評估的層級體系分析》，《社會科學研究》，2006年第1期。

四、西方國家政府績效管理的特征與發展趨勢

西方國家的政府績效管理以英國、美國、新西蘭最具代表性，對世界各國的影響也最大。從政府績效評估制度確立開始，美國、英國和新西蘭等國家的政府績效管理實踐仍然處在不斷的發展和變化當中，其他領域的管理技術被政府績效管理借鑒和吸收。從整體來看，美國、英國和新西蘭等發達國家的政府績效管理主要呈現出以下幾種主要特征和發展趨勢：

（一）立法保障

美國是一個三權分立和法治色彩非常濃厚的國家，政府的重要行動一般是先制定和頒布有關法律，為政府行動提供法律依據和法律保障。美國1993年的《政府績效與結果法案》為美國的政府績效評估和績效管理提供了法律保障，推動了美國政府績效評估和績效管理體系制度化的形成。州和地方政府積極推動政府績效評估，制定長期規劃、年度計劃和績效報告成為州與地方政府在績效評估方面的基本做法。個別州還頒布相應的法規，按照《政府績效與結果法案》的要求制定政府績效評估指標體系。英國在1997年頒布《地方政府法》，規定地方政府必須實行最佳績效評價績效評估制度，各部門每年都要進行績效評估工作，要有專門的機構和人員及固定的程序。新西蘭在推行政府績效管理改革過程中，制定和頒布了一系列法律和法規，以保障和推行政府績效管理的實踐。

（二）預算控制

英國、美國和新西蘭等國家在推行政府績效管理的過程中，深受企業績效管理理念、理論與實踐的影響，主張“要像管理企業一樣管理政府”，同時“三權分立”的制度框架決定了這些國家的政府績效管理走向以預算控制為主的績效管理，注重成本—收益分析。在某種程度上可以說，議會控制了預算就控制了政府，政府管住了預算就控制了政府項目、政府行為和政府活動，提高了政府預算績效就提高了政府管理績效。英國、美國和新西蘭采取了一些預算改革來提高預算績效和政府績效，諸如零基預算、項目計劃規劃預算，削減財政赤字，通過控制錢來控制人、控制事和控制成本，降低成本，提高政府效率。

（三）工具取向

在西方政府績效管理的過程中，政府績效管理的理念主要源于私人部門工商管理，倡導顧客導向、結果導向、市場導向、競爭導向和追求卓越。總體上，西方政府績效管理雖然冠之以政府重塑、政府再造，但主要還是管理主義的思維，是從政府管理層面入手，在政治與行政二元結構性分離范式下，運用商業化管理手段解決傳統官僚制的弊端，其績效管理具有工具性、執行性、面向公眾等特點。這種政府績效管理不是通過對政府機構進行調整、重組，對政策進行調整，而是對業務流程進行重新設計，運用新技術、加強管理來強化對市民提升服務能力，提高政府績效，期待借此重塑政府形象，重建政府合法性。所以，從這個意義上說，西方政府績效管理是工具理性取向，側重的是管理，而不是政治，也不是政策。

（四）顧客導向

新公共管理運動倡導顧客導向，借用市場經濟的顧客隱喻，主張政府對待服務的對象（公民、市民或其他主體）應該像企業對待其顧客一樣，視顧客為上帝，以顧客需求為出發點，讓顧客來評價，從而改善服務態度，提高服務質量，讓公民顧客滿意。新公共管理運動對政府績效管理產生了積極的影響。20世紀90年代以來，有關質量和顧客滿意度的指標在評估指標體系中所占的比例大幅提升。戈爾負責制定的《從繁文縟節到結果導向——創造一個花錢少、工作好的政府》，確定了以公眾為導向的政府績效評估理念。加拿大等國家還進行大范圍的政府“顧客滿意度調查”，將提升顧客的滿意度作為政府績效的目標。英國的“公民憲章”運動推動了政府更加公開，更加負責任，它要求各政府部門的公共服務達到既定標準，取得既定的成效。

（五）評估主體多元化

政府績效評估主體包括政府內部自我評估、獨立的政府機構評估、社會公民評估、第三方評估等多元主體。西方政府在績效評估過程中有公民和服務對象的廣泛參與，由單純的政府機關內部的評估發展到由社會機構進行評估。美國民間機構錫拉丘茲大學坎貝爾研究所自1998年以來就與美國的《政府管理》雜志合作，每年對各州或市的政府績效進行評估，并發布評估報告，引起了政府和民眾的廣泛關注。一些州政府在對其部門的年終業績進行評估時，也往往請專門的社會評估機構參與。

（六）績效評估與管理技術不斷成熟

西方國家的政府績效管理不斷地從工商部門中積極吸收最新的績效管理工具、方法和手段，目標管理、標桿管理、平衡計分卡、360度反饋評估等績效評估方法和技術在政府部門得到廣泛應用，逐步豐富了政府績效評估的方式方法。因此，政府績效管理的科學性、公平公正性和社會公信力得到大幅提升。