第一節
績效管理的起源：目標責任制考核

目標責任制考核以行政管理目標為導向，以行政責任制為基礎，通過組織定期檢測行政組織或行政人員的工作行為，并以獎懲制度進行正向和負向激勵，肯定積極行為，否定消極行為，提供了激勵行政組織不斷改進自身行為、努力創造工作佳績的動力源泉。從20世紀60年代起已經成功地運用于企業管理之中，成為現代管理學理論體系的重要組成部分。目標管理的中心思想是引導管理者從重視流程、管理制度等細節問題轉為重視組織的目標，強調高層、中層、基層管理者職責的不同，高層管理者“制定目標”，保留最終的目標批準權，而操作層面的管理者“發展目標”，但不能逾越高層對管理的終極控制。

目標責任制考核是杭州政府績效管理的第一個階段，它基本上參考了當時國內的普遍做法，具有兩個明顯的特征：一是在考核方式上依靠自上而下的系統推進，二是在考核內容上主要關注經濟增長。這與當時的政治經濟和社會發展背景有著密切的關系。

一、目標責任制考核：內生驅動型績效考核

（一）目標管理在國內的應用和探索

發達國家在目標管理方面有成功的實踐。從20世紀40年代到70年代，發達國家的政府績效評估研究一直被稱為行政效率研究，它是對傳統行政績效評估模式的延續。1940年伊始，以美國為代表的各國政府對政府績效評估作了進一步的探索。“政府的行政機構，特別是預算署，開始制定工作績效考核辦法和工作績效標準。”^[1]隨后，西蒙等人提出了評估的需求、結果、成本、努力、業績五個方面的內容。胡佛委員會將自己的報告稱為績效預算，從而開創了政府績效預算的新時代。在此基礎上，20世紀60年代末至80年代初，美國政府又相繼實行了計劃—規劃—預算（Planing-Programming-Budgeting，PPB）、目標管理（MBO）和零基預算（Zero-Based Budgeting，ZBB）。 這對提升服務質量、控制成本、提高生產率和解決特殊問題都有著重要作用。

國內的目標責任制考核在考核原則、方法運用、評價指標等方面都借鑒了目標管理的基本做法，并將國外的研究成果和實踐經驗廣泛應用在工商管理領域和政府部門。20世紀60年代中期，目標管理開始傳入我國，最初在一些工商企業中應用，稱為“方針目標管理”。進入20世紀80年代后，國家經委在對一些大中型企業試點取得經驗的基礎上，將目標管理作為18種現代管理方法之一，向全國的工礦企業進行推廣。企業將生產經營方針分解制定成具體的經營目標，按照不同的崗位分級負責的方法，把目標管理與崗位責任制有機結合起來，推行方針目標管理，初步形成了具有我國特色的目標管理體系。

我國黨政機關的目標管理，是在國有大中型企業推行目標管理責任制取得明顯成效的基礎上，由少數省市試行后在全國展開的。機關崗位責任制最早在遼寧省等一些省級機關試行，繼而逐漸在各地展開。1982年12月，勞動人事部發出了《關于建立國家行政機關工作人員崗位責任制的通知》；1984年1月，中央組織部、勞動人事部聯合召開了全國黨政機關崗位責任制座談會；1985年、1986年，勞動人事部先后在吉林、四川、湖南三次召開全國崗位責任制和人事制度改革理論研討會，認真總結機關責任制的經驗，深入探討崗位責任制的理論和實踐問題。此后，機關目標管理以責任制的形式在機關中廣泛推廣。到2002年，包括20多個省會城市在內的200多個城市采用了目標管理。

（二）杭州市開展目標責任制考核的社會歷史背景

十一屆三中全會以來，在鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論的指導下，中華大地發生了歷史性的偉大變革，社會生產力獲得新的解放，整個國家煥發出了勃勃生機，安定團結的政治局面不斷鞏固。但是，隨著改革開放的逐步深入，許多“瓶頸”問題也隨之出現。特別是20世紀80年代末和90年代初，面對復雜的國際局勢和國內環境，鄧小平提出了“摸著石頭過河”的主張，認為“要善于把握時機解決我們的發展問題”，強調“不要怕冒一點風險”推進改革開放，“改革開放越前進，承擔和抵抗風險的能力就越強”。1992年，針對當時經濟發展徘徊不前的局面，很多人還把計劃經濟和市場經濟當作一個姓“資”姓“社”的重要標志來看待，鄧小平發表了著名的南方談話。“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經濟手段。”^[2]鄧小平南方談話，從根本上解除了把計劃經濟看作屬于社會主義基本制度范疇的思想束縛，解決了姓“資”姓“社”的問題。1992年年初鄧小平南方談話后，10月召開的中共十四大明確提出以建立社會主義市場經濟作為改革目標，成為我國全面推進和深化經濟體制改革的重要里程碑，啟動了新一輪的經濟改革，使我國經濟和社會發展進入一個新的增長周期。

進入20世紀90年代后，世界經濟形勢發生了巨大的變化，出現了一系列新現象。經濟全球化不斷發展，世界市場的整合不斷加深，世界經濟的發展空間也不斷地擴大，這一切對處于世界經濟核心地區的美國與歐盟的影響巨大，也為我國的改革開放帶來了新的機遇。綜合國內外各種有利因素，黨中央和國務院作出關于加快改革開放和經濟發展的一系列決定。黨的十四大進一步刺激了本已旺盛的投資熱情，“九十年代我國經濟的發展速度，原定為國民生產總值平均每年增長百分之六，現在從國際國內形勢的發展情況來看，可以更快一些。根據初步測算，增長百分之八到九是可能的，我們應該向這個目標前進”^[3]。

在世界經濟形勢和國內宏觀政策的影響下，全國掀起了新一輪經濟發展熱潮，國民經濟邁上了快速發展的軌道，改革開放和社會主義現代化建設進入新的階段。這對地方政府和政府官員都帶來了新的挑戰，特別是20世紀90年代以后，我國的改革重心全面向城市轉移，區域和城市的發展戰略開始受到地方政府的重視。地方政府不僅要適應并融入我國經濟社會的高增長周期，而且要讓更多的社會成員享受到經濟社會發展的成果，轉型期政府最重要的政治合法性基礎仍然在于發展經濟。

杭州市作為沿海開放城市，對宏觀政策和世界經濟發展趨勢更加敏感，對轉型期政府的主要任務更加明確。在認真學習鄧小平南方談話和黨的十四大精神之后，進一步明確了檢驗改革開放的是非標準，按照更加改革開放的新思路來加快杭州的發展步伐。杭州市確定了“三、四、五”發展戰略目標和基本思路，提出把杭州建設成為中國長江三角洲南翼重要的經濟、旅游、科技、文化中心，成為經濟繁榮、科教發達、社會安定、環境優美的國際旅游名城。杭州市委、市政府決定加大改革力度，加速由過去單項性、淺層次的改革向深層次、全方位的配套改革轉變，黨政各部門職能向以經濟建設為中心轉變。

20世紀80年代中后期以來，目標管理責任制作為績效管理的重要手段，在政府機關管理中被廣泛采用。1989年，我國將效能監察引入目標管理中，從而加強了對政府機構事前、事中的監督，使之更好地服務于經濟建設的需要。在此背景下，1992年，杭州市在政府機關管理中也引入了目標管理責任考核制度，旨在提高行政機關的辦事效率和工作質量。隨后，目標責任制在政府機關內部以及與政府相關的企事業單位中被廣泛推廣開來，旨在最大限度地調動各責任單位的積極性，實現上級規定的發展目標。

[1] 〔美〕尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務》，項龍譯，北京：華夏出版社，2002年，第209頁。

[2] 鄧小平：《鄧小平文選》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第373頁。

[3] 江澤民：《加快改革開放和現代化建設步伐，奪取有中國特色社會主義事業的更大勝利》（1992年10月12日在中國共產黨第十四次全國代表大會上的報告）。

二、目標責任制考核的主要做法與特色

（一）杭州市目標責任制考核的發展歷程

1992—1998年是杭州市目標管理責任制考核的起步階段。1992年，鄧小平南方談話后，由于機關干部工資福利較低，部分機關干部“下海”經商辦企業，給機關干部隊伍的穩定帶來了一定的影響。為了把推進機關工作與調動機關工作人員積極性有效地結合起來，學習外地經驗，杭州市在市級機關范圍內開始推行目標責任制。具體做法是：第一，各市直屬單位考核采取“首長目標責任制”，即政府部門首長的目標完成情況代表了整個部門的績效考核。第二，每年年底或次年年初，杭州市市級機關按系統召開各單位負責人會議，將本單位一年的工作情況在會上進行介紹，參會人員根據介紹的情況進行投票，選出先進單位。第三，考核結束后，對獲選的先進單位進行表彰，給所有參評單位發放目標責任制考核獎。對于先進單位的表彰，主要以精神鼓勵為主，先進榮譽不同物質獎勵掛鉤，各單位在目標考核獎金額度上也沒有拉開差距。對于考核過程，機關干部的參與程度非常有限，更談不上社會公眾的參與。

1998年以后，杭州市目標管理責任制考核進入發展階段。經過幾年的實踐，實施目標管理對推進機關部門的工作，確保完成市委、市政府提出的工作目標任務，起到了積極的作用，也使機關干部的收入有了一定的提高。但是，這一考核辦法存在考核目標設置不夠科學、考核流于形式、目標完成情況與獎罰不夠緊密、激勵作用不足等問題。為進一步完善考核辦法，有效發揮目標考核的激勵作用，1998年，在學習寧波市目標考核辦法的基礎上，結合杭州實際，提出了具有杭州特點的目標管理考核辦法，并以市委辦公廳、市政府辦公廳名義正式下發了《關于進一步完善市級機關目標管理責任制工作的通知》，從三個方面對目標責任制考核辦法進行修改和調整：一是對考核內容作了調整，對每個市直單位設置職能目標和共性目標兩部分，各占50%的權重；二是對考核方法作了調整，取消了系統投票的考核方式，改為由市目標辦聯合系統牽頭單位，采取平時考核和年終考核相結合，按項評估、以項計分、綜合平衡的百分制考核方法；三是將考核結果與獎懲掛鉤，適當拉開獎金的差距。這一考核辦法的出臺，標志著杭州市政府目標管理考核工作進入了基本成型的階段，從而更有利于營造政府部門自我管理的良好氛圍、提高自我管理的能力。

（二）杭州市目標責任制考核的基本做法

杭州市自開展目標責任制考核開始，逐步建立起比較完善的管理體系。

一是成立組織機構。分別設立目標管理領導機構和辦事機構，目標管理的領導機構為市級機關目標管理領導小組，由市委分管黨群工作的副書記、市委常委、常務副市長為組長、副組長，市委辦公廳、市人大常委會辦公廳、市政府辦公廳、市政協辦公廳、市紀委（市監察局）、市委組織部、市委宣傳部、市委政法委、市發改委、市經委、市農辦、市建委、市貿易局、市財政局、市統計局等部門的主要負責人為成員。領導小組的主要職責是確定當年目標考核工作的原則和重點；審議確定當年目標考核成績顯著和工作先進單位；審議確定當年目標考核不合格單位；審議決定市目標辦提交的有關重要工作事項。目標管理的辦事機構為市級機關目標管理辦公室，其為非常設機構，設在市政府辦公廳。辦公室主任由市政府辦公廳分管副主任兼任（后改由市政府秘書長兼任），成員由市委辦公廳、市政府辦公廳、市人事局、市發改委、市財政局、市文明辦、市統計局等單位相關處室負責人兼任。市目標辦的主要工作職責是：負責市級機關各單位的目標制定、檢查、考核工作，提出成績顯著和工作先進單位建議名單。

二是明確考核范圍和組織體系。杭州市實行目標責任制考核的范圍為市級機關各工作部門以及市級各垂直管理部門。考核采取分系統管理的組織體系，根據工作隸屬關系和工作性質相近的原則，市級機關分為十大系統：①黨群系統；②市政府系統；③ 發改委系統；④ 經委系統；⑤農辦系統；⑥ 建委系統；⑦ 旅委系統；⑧ 宣教文衛系統；⑨ 政法系統；⑩統戰系統。市委辦公廳、市政府辦公廳、市發改委、市經委、市農辦、市建委、市旅委、市委宣傳部、市委政法委、市委統戰部為各相應系統的牽頭單位，負責本系統各單位的目標制定審查、目標考核檢查及目標完成情況評價等工作。

三是目標設置內容和分類。一類目標為市委、市政府年度重點工作任務，以及在社會評價（“滿意評選”活動）中，社會各界對市直機關提出的整改意見和建議；二類目標為本部門職責范圍內事關全市的重點工作；三類目標為根據工作重要性和必要性設置的其他涉及面廣的綜合性工作任務。

四是規范目標考核程序。目標考核按月、半年、年底進行，月考核分別由本單位和牽頭部門組織實施，半年和年底的檢查考核由市目標辦組織實施。年度考核的基本程序為：① 單位自評。各單位對職能目標和共性目標實施情況進行對照檢查，按照考核計分標準對目標項目逐項進行自我評分，并寫出目標完成情況的書面總結，分別報牽頭部門和共性目標職能部門。② 系統初評。各牽頭部門和共性目標職能部門根據各單位的自評意見，結合具體考核情況，進行考評打分，提出初評意見，報市目標辦。③ 考核評價。市目標辦根據牽頭部門和共性目標職能部門的考評意見，結合檢查情況進行考核評價，并將考核扣分原因告知被考核單位征求意見，經過復議后提出各單位考核得分意見和先進單位建議名單，報市級機關目標管理領導小組。④ 意見反饋。市目標辦將考核扣分情況向被考核單位通報，被考核單位對扣分有異議的，可在規定時間內提請市目標辦復議。⑤ 公告公示。對一、二類目標和創新、創先目標的初步考核結果，由市目標辦在政府門戶網站等媒體上進行公告公示，并根據公眾評價和意見進行復審。⑥ 審核確定。市級機關目標管理領導小組進行審核，確定考核結果。

五是制定評分辦法。目標考核的計分標準采取按項評估、以項計分、綜合平衡的百分制考核方法。根據完成目標任務的數量、進度和工作質量等實際情況，按每個考核項目的分值評定相應分數。按時全面完成目標任務，工作質量達到目標管理要求的，給滿分；未按目標進度，但在考核年度內完成目標任務，工作質量達到目標管理要求的，給予該項分值98%的分數；完成目標任務或工作量60%以上且完成部分工作質量達到目標管理要求的，按目標任務完成量的百分比乘以0.98的系數折算分數；按時完成目標任務，但工作質量未達到目標管理要求的，給予該項分值90%的分數；完成目標任務和進度60%以下的，或工作質量差，造成重大損失的，該項目不給分。實行領導班子建設、廉政建設、計劃生育、社會治安綜合治理4個“一票否決”，其中有1項一票否決的單位，取消被評為先進單位的資格；有2項一票否決的單位，目標考核確定為不合格單位。

六是完善獎懲辦法。目標考核堅持獎優罰劣、鼓勵先進的原則，按照責任大小、工作實績實施獎懲，考核結果按分數高低分為成績顯著、工作先進、基本合格、不合格4個等次，與年度的目標管理獎掛鉤，根據考核檔次和不同職務拉開獎金的額度。

（三）目標責任制考核的成效與不足

目標責任制考核的實施量化了各級政府、各職能部門的工作，更容易衡量各部門工作目標的完成情況，為制定下一個年度的工作目標提供了參照，同時也能將考核結果與干部獎罰結合起來，調動了各級政府、各部門工作人員的積極性。1992—1999年，隨著目標責任制考核的不斷完善，政府的治理能力和行政績效提升明顯，目標責任制考核為杭州市各級機關注入了新的活力，促進了杭州經濟社會的全面發展。

但目標責任制考核作為政府管理方式，在實施過程中存在明顯的不足：一是目標責任制考核本身的缺陷。考核價值取向單一，過于關注經濟增長，片面追求以GDP為中心、工程項目的完成、招商引資的數量等；考核維度單一，目標責任制考核是單純的組織內部的考核，考核結果缺乏其他維度的佐證和支撐；考核方式單一，基本采用查臺賬、開座談會聽取意見、現場查看等傳統的考核辦法，缺乏對考核對象的精細化考核。二是制度設計上存在缺陷。首先，目標管理力量分散。承擔市一級考核和評比的單位數量眾多，主要有市委辦公廳、市政府辦公廳、市委組織部、宣傳部、人事局、發改委、統計局、財政局、信訪局、市紀委（監察局）等。市目標辦作為非常設機構，成員多為兼職，存在考核力量分散、人員精力不足、專業知識不夠、運行機制不順等現象。其次，多頭考核現象嚴重。年終各類名目的市級考核繁多，嚴重影響了機關的工作精力，也影響了考核的系統性和協調性。

從總體上看，目標責任制考核舍棄了國外目標管理的第二階段，僅僅追求目標的設定和對結果的評價，缺乏對目標的過程管理。在傳統行政體制下，各級政府作為推行政府目標考核的主體，在目標設定、調整等方面獨立于公眾和社會組織，從而導致考核內容單一、考核方式落后等問題。目標責任制以上級對下級評估為主、各職能部門自評為輔，社會公眾評估缺失，導致各級政府機關只對上級負責，對公眾評判和需求的回應性不足，公共責任意識淡薄。因而在實際工作中，出現了追求行政效率但缺少科學有效的考核方法，追求經濟目標但忽略了社會的協調發展，單方面追求工作目標的完成但忽視了社會公眾的切實需求和監督權利等問題。