第二節(jié)
從目標(biāo)責(zé)任制考核到“滿意評(píng)選”

目標(biāo)責(zé)任制考核與20世紀(jì)70年代以來西方發(fā)達(dá)國(guó)家開展的新公共管理運(yùn)動(dòng)的思路類似，都是經(jīng)由下放權(quán)力和責(zé)任，來提高政府的治理績(jī)效。在運(yùn)作方式上，目標(biāo)責(zé)任制考核是運(yùn)行于政府內(nèi)部的一種管理方式，它與政府外部基本不存在對(duì)應(yīng)的關(guān)系。2000年，杭州市針對(duì)機(jī)關(guān)“四難綜合征”（門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦），在市直單位開展了“滿意評(píng)選”活動(dòng)，以社會(huì)公眾為主體，對(duì)黨政機(jī)關(guān)的年度工作情況進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)。“滿意評(píng)選”著眼于轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)，改善城市發(fā)展軟環(huán)境，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力。通過引入外部監(jiān)督評(píng)價(jià)的方式，改變了以往政府績(jī)效考核單一、內(nèi)部封閉的運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)了第一次跨越——從目標(biāo)責(zé)任制考核到“滿意評(píng)選”的跨越。由此，杭州政府績(jī)效管理進(jìn)入第二個(gè)階段，即“滿意評(píng)選”階段。

一、“滿意評(píng)選”：外部壓力型績(jī)效評(píng)估

隨著改革開放的逐步深入，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)迅猛勢(shì)頭，珠三角、長(zhǎng)三角和環(huán)渤海灣成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭，特別是上海浦東的開發(fā)，給長(zhǎng)三角城市的發(fā)展帶來了更強(qiáng)勁的動(dòng)力。作為長(zhǎng)三角南翼的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心城市，杭州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期以來在全省保持領(lǐng)先地位，在全國(guó)也保持在較前的位置。但是到20世紀(jì)90年代末，隨著其他城市，特別是省內(nèi)被列為計(jì)劃單列市的寧波的快速發(fā)展，杭州的發(fā)展優(yōu)勢(shì)已不再明顯。2000年，杭州市實(shí)現(xiàn)GDP1 380億元，比上年增長(zhǎng)11.8%，在全國(guó)15個(gè)副省級(jí)城市中列第12位，與廣州（13.6%）、深圳（14.2%）等標(biāo)兵的差距越來越大，與武漢（12.0%）、青島（15.2%）等追兵的距離越來越小，招商引資工作也落后于國(guó)內(nèi)其他先進(jìn)地區(qū)。

當(dāng)時(shí)的浙江省委也認(rèn)為，杭州作為中心城市的集聚、輻射和服務(wù)功能不強(qiáng)，對(duì)全省的帶動(dòng)作用較弱；產(chǎn)業(yè)層次較低，技術(shù)創(chuàng)新能力較弱，綜合競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)；高等教育發(fā)展相對(duì)滯后，國(guó)有企業(yè)改革難度和就業(yè)壓力較大，社會(huì)生活中存在一些不穩(wěn)定的因素；政府部門服務(wù)職能轉(zhuǎn)變滯后，服務(wù)觀念不強(qiáng)，投資環(huán)境仍然不夠理想。部分省屬單位的許多大項(xiàng)目原本希望放在杭州，但由于各種原因，特別是杭州個(gè)別政府部門不配合，最終定在其他地區(qū)。

進(jìn)入新世紀(jì)，省委對(duì)杭州市的工作提出了新的要求，希望杭州在全省現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮龍頭作用。地域之間的競(jìng)爭(zhēng)和兄弟城市的快速發(fā)展，也使市委、市政府倍感壓力，危機(jī)感和緊迫感愈加強(qiáng)烈。為此，市委、市政府提出了“建經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市、創(chuàng)文化名城”的奮斗目標(biāo)，堅(jiān)持“兩步走”率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的階段性目標(biāo)和“構(gòu)筑大都市、建設(shè)新天堂”的總體戰(zhàn)略。與此同時(shí)，市委對(duì)杭州跨入新世紀(jì)所面臨的困難和問題進(jìn)行了深入的研究分析，認(rèn)為影響杭州發(fā)展主要有兩大問題：一是發(fā)展空間問題，二是機(jī)關(guān)作風(fēng)問題。對(duì)前一個(gè)問題，杭州市通過區(qū)劃調(diào)整，將蕭山、余杭“撤市設(shè)區(qū)”，劃入市區(qū)范圍，市區(qū)人口從179萬人增加到373萬人，面積從683平方公里增加到3 068平方公里。空間的拓展，提升了杭州優(yōu)化資源配置的能力，增強(qiáng)了城市集聚和輻射功能，為杭州的發(fā)展提供了難得的機(jī)遇。在解決“發(fā)展空間問題”的同時(shí)，杭州市著手解決“機(jī)關(guān)作風(fēng)問題”，這是一項(xiàng)更加長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。

從某種意義上講，環(huán)境就是生產(chǎn)力，城市的發(fā)展環(huán)境就是城市競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)展環(huán)境、投資環(huán)境決定著一個(gè)城市未來的命運(yùn)。而這個(gè)發(fā)展環(huán)境，很重要的部分就是政府服務(wù)的“軟環(huán)境”。當(dāng)時(shí)，新到任不久的市委主要領(lǐng)導(dǎo)非常清晰地認(rèn)識(shí)到這種“軟環(huán)境”對(duì)推動(dòng)杭州發(fā)展的重要意義，對(duì)影響“軟環(huán)境”優(yōu)化的制約因素進(jìn)行了深刻的剖析，指出杭州市市級(jí)機(jī)關(guān)作風(fēng)的問題主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，少數(shù)機(jī)關(guān)單位部門利益至上，存在政令不暢的問題。工作中考慮的往往不是全局利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而是部門利益。手中的權(quán)力被用作謀取部門利益、個(gè)人利益的工具，部門權(quán)力化、權(quán)力利益化、利益法制化的傾向在不少機(jī)關(guān)部門不同程度地存在。第二，形式主義現(xiàn)象嚴(yán)重，存在落實(shí)不力的問題。有的干部做工作習(xí)慣于做表面文章，沉湎于文山會(huì)海，靠會(huì)議布置任務(wù)，用文件指導(dǎo)工作；有的干部熱衷于達(dá)標(biāo)、評(píng)比活動(dòng)，看起來熱熱鬧鬧，實(shí)際上勞民傷財(cái)；有的干部只說空話、套話，不抓具體落實(shí)。第三，審批環(huán)節(jié)過多，存在辦事效率不高的問題。審批一個(gè)項(xiàng)目往往需要蓋幾十個(gè)圖章、跑幾十個(gè)部門，基層部門反映有“蓋不完的印，燒不完的香，扯不盡的皮”，甚至訂報(bào)紙也與部門的審批權(quán)掛在一起。第四，官僚主義現(xiàn)象嚴(yán)重，存在職責(zé)錯(cuò)位的問題。部分機(jī)關(guān)干部的群眾觀念、宗旨意識(shí)淡薄，聽不見群眾的呼聲，對(duì)群眾的疾苦和困難漠然處之。^[1]

“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的機(jī)關(guān)“四難綜合征”成了當(dāng)時(shí)杭州市政府職能部門的“頑疾”。這些問題表明，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，不但新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)對(duì)政府的市場(chǎng)監(jiān)管、宏觀調(diào)控能力提出了新的要求，而且社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量也提出了更高的要求，目標(biāo)責(zé)任制這種政府內(nèi)部自上而下的封閉式的考核機(jī)制，已經(jīng)無法滿足杭州市實(shí)現(xiàn)新世紀(jì)跨越式發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，必須尋求一種新的、更有效的績(jī)效管理制度來切實(shí)提高政府的行政效能——“滿意評(píng)選”活動(dòng)遂應(yīng)運(yùn)而生。

開展“滿意評(píng)選”活動(dòng)，是杭州市委、市政府決定從解決自身問題入手，著重針對(duì)市級(jí)機(jī)關(guān)存在的大局觀念不強(qiáng)、部門利益至上、形式主義嚴(yán)重、工作落實(shí)不力、審批程序復(fù)雜、辦事效率低下、服務(wù)質(zhì)量不高等問題，制定出臺(tái)的一項(xiàng)整頓機(jī)關(guān)作風(fēng)的重要措施。時(shí)任浙江省委常委、杭州市委書記王國(guó)平在2000年10月30日召開的市直機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)大會(huì)上指出：“對(duì)滿意單位，市委、市政府要進(jìn)行表彰；對(duì)不滿意單位，要進(jìn)行必要的處罰。這樣做，是為了探索建立一種促進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制。這是我市轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)、改善投資環(huán)境的重要載體，也是市委、市政府抓落實(shí)的重要手段。市直機(jī)關(guān)各單位都要以此為契機(jī)，認(rèn)真查找本單位在作風(fēng)建設(shè)上存在的問題和不足，采取有力措施，借好這一東風(fēng)，在轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)上取得突破。”

“滿意評(píng)選”是杭州市主動(dòng)適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步形成、民主政治逐步健全的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，以社會(huì)公眾評(píng)選的方式來加強(qiáng)和改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的一個(gè)重大舉措。工作方式的改變，意味著政府更多地關(guān)注社會(huì)公眾，更多地傾聽社會(huì)呼聲，使政府原有的封閉式的運(yùn)轉(zhuǎn)方式發(fā)生了根本性改變，是一種創(chuàng)新的做法，它標(biāo)志著杭州市的政府績(jī)效管理走上了一個(gè)重點(diǎn)突破、與時(shí)俱進(jìn)的新階段。

[1] 2000年10月30日，浙江省委常委、杭州市委書記王國(guó)平在市直機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)大會(huì)上的講話。

二、“滿意評(píng)選”的主要做法與特色

（一）“滿意評(píng)選”的基本做法與逐步完善

2000年10月，杭州市直機(jī)關(guān)首次“滿意評(píng)選”活動(dòng)在市級(jí)54個(gè)單位全面展開。活動(dòng)目標(biāo)定位明確，針對(duì)性強(qiáng)。市里專門成立“滿意評(píng)選”活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)全面工作，對(duì)評(píng)選的指導(dǎo)思想、評(píng)選對(duì)象、評(píng)選內(nèi)容、評(píng)選辦法和具體要求進(jìn)行了全面的宣傳，對(duì)公共部門的績(jī)效狀況即各單位的全局觀念、服務(wù)宗旨、服務(wù)質(zhì)量、辦事效率、勤政廉潔、工作業(yè)績(jī)六個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。活動(dòng)的評(píng)價(jià)者包括四大層面（含11個(gè)小層面）：一是市委組織部、市人大常委會(huì)、市政協(xié)分別組織445名市黨代會(huì)代表、469名市人大代表、427名市政協(xié)委員開展評(píng)選；二是由市政府辦公廳組織100家省部屬企業(yè)和市屬城建、旅游、商貿(mào)企業(yè)，100家市、區(qū)工業(yè)企業(yè)，100家個(gè)體私營(yíng)企業(yè)，100家外商獨(dú)資企業(yè)，100家外地來杭投資企業(yè)進(jìn)行評(píng)選；三是隨機(jī)抽取4 000個(gè)杭州市民開展評(píng)選；四是組織市直機(jī)關(guān)互評(píng)。

“滿意評(píng)選”的基本做法是，通過設(shè)計(jì)相應(yīng)的問卷，邀請(qǐng)社會(huì)各界群眾對(duì)市直部門的黨風(fēng)、政風(fēng)進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)，并對(duì)各部門的工作狀況提出書面的批評(píng)和建議。在調(diào)查表上，填表人可對(duì)全市作風(fēng)建設(shè)的總體狀況和存在的主要問題發(fā)表看法。在“滿意評(píng)選”中，對(duì)市直部門按照其職能職責(zé)進(jìn)行相應(yīng)的分類，賦予不同的評(píng)選系數(shù)，對(duì)參評(píng)的社會(huì)各界群眾根據(jù)情況給予相應(yīng)的評(píng)價(jià)權(quán)重。“滿意評(píng)選”活動(dòng)辦公室負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的處理和評(píng)價(jià)意見的梳理，并將評(píng)價(jià)情況反饋給相應(yīng)的市直部門，各單位根據(jù)通過問卷調(diào)查以及其他途徑收集到的意見和建議，認(rèn)真查找原因，進(jìn)行全面的整頓和改進(jìn)，努力以更好的業(yè)績(jī)，接受人民群眾新一輪的評(píng)價(jià)。

第一次“滿意評(píng)選”共發(fā)出選票5 969張，回收5 736張，回收率達(dá)到96.1%。征集到各方面的意見10700多條，約18萬字，梳理歸并后為2650條。“滿意評(píng)選”活動(dòng)辦公室日夜接待市民來訪、來電和來信，及時(shí)反饋，并匯集成冊(cè)。事實(shí)表明，“滿意評(píng)選”活動(dòng)受到了社會(huì)各界廣泛的關(guān)注和支持，富有成效。

2001年度的評(píng)選和第一次相比，活動(dòng)的各方面有了新的變化，整個(gè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)更加完善。這次共有85個(gè)單位參與評(píng)選（其中79個(gè)為評(píng)選單位，6個(gè)為評(píng)議單位），評(píng)選出9個(gè)平均滿意率最高的單位和3個(gè)平均不滿意率較高的單位。參加投票評(píng)選的共有9個(gè)層面、8919個(gè)單位和個(gè)人，其中，市黨代表347人，人大代表381人，政協(xié)委員354人，老領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者132人，省直機(jī)關(guān)101家單位，市直單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員467人，區(qū)、縣（市）四套領(lǐng)導(dǎo)班子成員337人，各類企業(yè)代表500人，市民代表6 300人。發(fā)出選票8 919張，回收8 848張，回收率為99.2%。評(píng)選中征集到意見和建議15041條，近50萬字，其中，對(duì)79個(gè)評(píng)選單位的意見計(jì)6 242條，對(duì)6個(gè)評(píng)議單位的意見和建議計(jì)8 799條。

2002年度的評(píng)選活動(dòng)與2001年相比，又有較大的調(diào)整：第一，根據(jù)參評(píng)單位的不同職能進(jìn)行分類。將參評(píng)單位分成政府部門及審判、檢察機(jī)關(guān)和人大、政協(xié)機(jī)關(guān)，黨群及其他部門，分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和結(jié)果排位。第二，對(duì)部分投票層面進(jìn)行了調(diào)整。增加了社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道層面，參評(píng)人數(shù)大幅度增加，特別是市民所占的權(quán)重明顯增加，從10%提高到20%，真正體現(xiàn)群眾評(píng)議、群眾滿意。第三，改變?cè)u(píng)選計(jì)分辦法。由原先的3個(gè)量表（滿意、基本滿意、不滿意）增加到5個(gè)量表（滿意、比較滿意、基本滿意、不太滿意和不滿意）；同時(shí)考慮到前兩次評(píng)議存在的同一個(gè)單位“高滿意率與高不滿意率并存”的現(xiàn)象，評(píng)選采取單指標(biāo)賦分值的方法。

2003年度的評(píng)選活動(dòng)在總結(jié)前三年工作的基礎(chǔ)上得到了進(jìn)一步的完善，逐步走向成熟。一是擴(kuò)大評(píng)選對(duì)象的范圍并細(xì)化分類。參評(píng)單位增加到93個(gè)，分為評(píng)選單位、評(píng)議單位和征求意見單位三類，評(píng)選單位細(xì)分為“政府部門——社會(huì)服務(wù)相對(duì)較多單位”“政府部門——社會(huì)服務(wù)相對(duì)較少單位”和“人大、政協(xié)機(jī)關(guān)、黨群及其他部門”三類。二是調(diào)整了參評(píng)層面代表。取消市直機(jī)關(guān)的互評(píng)，增加區(qū)、縣（市）部委辦局這一層面。三是在統(tǒng)計(jì)和計(jì)算方法上采用差別權(quán)重。根據(jù)參評(píng)單位的分類，分別設(shè)置各投票層面權(quán)重，各投票層面采用隨機(jī)抽樣統(tǒng)計(jì)；對(duì)不同類別的評(píng)選單位設(shè)置不同的評(píng)選系數(shù)，其中，政府部門社會(huì)服務(wù)功能相對(duì)較多的單位設(shè)置了1.05的難度系數(shù)。四是改進(jìn)評(píng)選結(jié)果產(chǎn)生辦法，實(shí)行達(dá)標(biāo)制考核。綜合各評(píng)選單位的滿意評(píng)選得分、職能目標(biāo)考核得分、“12345”考核得分及其他專項(xiàng)考核得分，按比例折算確定評(píng)選結(jié)果，從高分到低分進(jìn)行排序。以參加評(píng)選單位總數(shù)15%的比例產(chǎn)生滿意單位，取足12位（如有“一票否決”情況，取消其滿意單位資格；如出現(xiàn)綜合得分并列情況，以平均滿意率高者列前），低于達(dá)標(biāo)線（達(dá)標(biāo)線確定為綜合得分72分）的單位中處于末位的單位為不滿意單位（如出現(xiàn)綜合得分并列情況，以平均不滿意率高者列后）。五是強(qiáng)化滿意評(píng)選結(jié)果的應(yīng)用。市委、市政府對(duì)評(píng)選結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，并在《杭州日?qǐng)?bào)》上公布。被評(píng)為滿意單位的，由市委、市政府予以通報(bào)表彰獎(jiǎng)勵(lì)。連續(xù)三年評(píng)為滿意單位的，授予榮譽(yù)獎(jiǎng)牌。被評(píng)為不滿意單位的，由市委、市政府予以通報(bào)，并給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰；連續(xù)三年被評(píng)為不滿意單位的，依照有關(guān)規(guī)定和干部管理權(quán)限，對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行調(diào)整。

2004年度評(píng)選活動(dòng)基本沿用2003年度的辦法，略作調(diào)整。參評(píng)單位增加到95個(gè)；根據(jù)單位的職能情況，將城管辦列入“政府部門——社會(huì)服務(wù)相對(duì)較多”單位，杭州電信公司、杭州旅游集團(tuán)等涉及公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)列為征求意見單位；適當(dāng)提高市民代表的比重。

（二）“滿意評(píng)選”的主要特色

對(duì)杭州來說，盡管將“滿意評(píng)選”定性為活動(dòng)，但它并不是克服機(jī)關(guān)“四難綜合征”的一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)式的工作性舉措，而是一個(gè)長(zhǎng)期的工作思路和方法。它的開展和后續(xù)的逐步完善，為“滿意評(píng)選”活動(dòng)演繹成制度化的社會(huì)評(píng)價(jià)奠定了基礎(chǔ)。

1.突出人民滿意導(dǎo)向

杭州希望通過開展“滿意評(píng)選”活動(dòng)，努力建設(shè)務(wù)實(shí)、開拓、高效、廉潔機(jī)關(guān)，切實(shí)優(yōu)化城市發(fā)展環(huán)境，提升政府服務(wù)效能，增強(qiáng)城市發(fā)展動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)力。“滿意評(píng)選”的宗旨是“讓人民評(píng)判、讓人民滿意”。“讓人民評(píng)判”是工作的最基本方式，“讓人民滿意”是檢驗(yàn)工作的基本標(biāo)準(zhǔn)。

“滿意評(píng)選”活動(dòng)的開展就是在轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)上引入了群眾路線的機(jī)制和工作方法。通過“開門整風(fēng)”的方式，讓群眾知情、參與、評(píng)判和監(jiān)督，真心誠(chéng)意地聽取群眾意見。對(duì)征集到的意見和建議作為改進(jìn)作風(fēng)的重要導(dǎo)向、重要依據(jù)，對(duì)評(píng)選中反映的意見和問題進(jìn)行梳理歸納，原汁原味地反饋給有關(guān)責(zé)任單位。責(zé)任單位按照“誰家孩子誰家抱”、誰家問題誰解決的原則，深入查找原因，明確落實(shí)責(zé)任，扎實(shí)整改，給人民一個(gè)令人滿意的答復(fù)。

“滿意評(píng)選”推動(dòng)了熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的解決。每年的“滿意評(píng)選”都能從征集到的意見中發(fā)現(xiàn)群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，如2002年，通過對(duì)“滿意評(píng)選”活動(dòng)征集到的上萬條意見的梳理分析，提煉出人民群眾最關(guān)心的七大問題，即：困難群眾生活就業(yè)難、看病難、上學(xué)難、住房難、行路停車難、辦事難、清潔保潔難。這些問題占每年意見總量的一半以上，事關(guān)民生、事關(guān)發(fā)展，引起杭州市委、市政府的高度重視。2004年，市委、市政府在此基礎(chǔ)上將其進(jìn)一步提升為戰(zhàn)略決策，制定了《關(guān)于健全解決事關(guān)群眾切身利益“七大問題”長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)施意見》，由此建立了以破解民生難題為主要內(nèi)容的“破七難”工作機(jī)制，把解決機(jī)關(guān)作風(fēng)問題與解決群眾實(shí)際問題有機(jī)地結(jié)合起來，努力從群眾滿意的地方做起、從群眾不滿意的地方改起，促使各單位改進(jìn)服務(wù)態(tài)度，提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量，想方設(shè)法讓群眾到機(jī)關(guān)來“好辦事”，通過“好辦事”著力為群眾辦好事。

2.社會(huì)公眾廣泛參與

“滿意評(píng)選”活動(dòng)的開展得到社會(huì)各界群眾的大力支持。隨著評(píng)選活動(dòng)的深入開展，社會(huì)參評(píng)代表層面從最初的4個(gè)擴(kuò)大到9個(gè)，直接參評(píng)人數(shù)從6 000人增加到15000余人，參評(píng)代表的范圍更廣，代表性也更強(qiáng)，使得評(píng)選活動(dòng)的結(jié)果更具說服力（見表2-1）。

“滿意評(píng)選”活動(dòng)的開展引起了各級(jí)媒體的廣泛關(guān)注。《人民日?qǐng)?bào)》在華東新聞專欄上刊發(fā)《讓權(quán)力“曬曬太陽(yáng)”調(diào)整“不滿意”班子杭州6000代表評(píng)議市機(jī)關(guān)》的報(bào)道，指出：“杭州市每年在市級(jí)機(jī)關(guān)開展這種評(píng)選滿意不滿意單位活動(dòng)，是杭州市委、市政府近幾年讓市民廣泛參與重大決策的又一次還權(quán)于民之舉”。

3.更多注重負(fù)向激勵(lì)

2000—2002年度，“滿意評(píng)選”采用的是淘汰制，用“重典”治理機(jī)關(guān)作風(fēng)的“四難綜合征”比較符合當(dāng)時(shí)的實(shí)際。一方面，機(jī)關(guān)作風(fēng)問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到杭州市的發(fā)展環(huán)境，“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”成為黨政機(jī)關(guān)的“頑癥”，以及制約杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”；另一方面，杭州希望通過開展“滿意評(píng)選”，從根本上消除機(jī)關(guān)“四難綜合征”，真正樹立“務(wù)實(shí)、創(chuàng)新、高效、廉潔”的機(jī)關(guān)形象，以提升城市競(jìng)爭(zhēng)力。機(jī)關(guān)作風(fēng)問題的客觀事實(shí)與杭州期待蛻變的主觀愿望，促使“滿意評(píng)選”活動(dòng)以“重典”治亂成為現(xiàn)實(shí)的選擇。

經(jīng)過三年的努力，杭州市機(jī)關(guān)作風(fēng)有了明顯的轉(zhuǎn)變。如果繼續(xù)采用淘汰制辦法，即使每個(gè)單位的滿意率都比較高了，達(dá)到80分、90分，甚至更高，仍然還要評(píng)出不滿意單位，這種做法于情于理都不夠妥當(dāng)，既不利于保持和鞏固各單位的爭(zhēng)創(chuàng)積極性，也不利于評(píng)選活動(dòng)的持久性。同時(shí)，杭州還認(rèn)識(shí)到，機(jī)關(guān)作風(fēng)不良問題是一個(gè)頑癥，不是一朝一夕就能解決的，也不是一味藥就能治愈的。評(píng)選活動(dòng)不是為了淘汰干部，而是希望通過“黃牌警告”，使被評(píng)為不滿意單位的領(lǐng)導(dǎo)班子能夠采取扎實(shí)有效的整改措施，實(shí)現(xiàn)“摘帽進(jìn)位”。因而，在2003年度，“滿意評(píng)選”活動(dòng)作了相應(yīng)的調(diào)整。變“淘汰制”為“淘汰制+達(dá)標(biāo)制”，實(shí)行“兩制并用”，在堅(jiān)持淘汰制的同時(shí)，設(shè)置一條達(dá)標(biāo)線，得分在達(dá)標(biāo)線以下的，采用公示的辦法以示告誡，其中，得分最低的一個(gè)單位被評(píng)定為不滿意單位。設(shè)置一條達(dá)標(biāo)線，可以使排位靠后的單位追有目標(biāo)、趕有方向，從而激發(fā)起這些單位爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的原動(dòng)力，有利于評(píng)選活動(dòng)的長(zhǎng)期開展，有利于機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。“滿意評(píng)選”活動(dòng)機(jī)制的調(diào)整，使激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制有機(jī)地統(tǒng)一起來，壓力和動(dòng)力相輔相成，促進(jìn)市直單位不斷提高綜合績(jī)效。

（三）“滿意評(píng)選”的主要成效

“滿意評(píng)選”活動(dòng)的開展，改變了目標(biāo)責(zé)任制考核這種單一的組織內(nèi)部考核方式，形成了目標(biāo)考核與“滿意評(píng)選”活動(dòng)雙軌并行的政府績(jī)效管理方式。它引導(dǎo)政府部門更多地“眼睛向下”，傾聽老百姓的聲音，賦予社會(huì)公眾參與社會(huì)管理的話語(yǔ)權(quán)，建立政府與公民之間良好的對(duì)話交流的平臺(tái)，逐步形成“公民導(dǎo)向”的考評(píng)機(jī)制。在“滿意評(píng)選”活動(dòng)深入開展的同時(shí)，目標(biāo)責(zé)任制考核也得到了逐步的完善，杭州政府績(jī)效管理形成了“雙軌并行”的局面，即內(nèi)部考核與外部評(píng)價(jià)并行。“滿意評(píng)選”和目標(biāo)責(zé)任制考核一起在提升政府績(jī)效方面取得了積極的成效，杭州市委對(duì)此給予高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為開展評(píng)選活動(dòng)的5年，是杭州機(jī)關(guān)作風(fēng)改善最快、機(jī)關(guān)效能提升最快、群眾滿意度上升最快、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最快的5年。^[1]

1.機(jī)關(guān)作風(fēng)得到改善，促進(jìn)了服務(wù)型、責(zé)任型政府的建設(shè)

“主人”評(píng)“公仆”，“公仆”感到了前所未有的壓力，杭州市直各機(jī)關(guān)積極投入評(píng)選活動(dòng)，許多單位都是“一把手”帶隊(duì)，赴基層征求意見，主動(dòng)結(jié)合實(shí)際，采取措施改進(jìn)工作，爭(zhēng)創(chuàng)人民滿意單位。在爭(zhēng)創(chuàng)活動(dòng)中，各單位以培養(yǎng)務(wù)實(shí)、開拓、廉潔、高效的工作作風(fēng)為目標(biāo)，把評(píng)選活動(dòng)作為推進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的有效載體，著力在增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、強(qiáng)化內(nèi)部管理、簡(jiǎn)化審批程序、提高辦事效率、為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)上下功夫，迅速形成了人人關(guān)心爭(zhēng)創(chuàng)活動(dòng)、積極參與爭(zhēng)創(chuàng)活動(dòng)的良好氛圍。市直機(jī)關(guān)作風(fēng)轉(zhuǎn)變非常明顯。2001年，在6 295個(gè)接受調(diào)查的人中，認(rèn)為杭州市機(jī)關(guān)作風(fēng)“明顯好轉(zhuǎn)”和“有所好轉(zhuǎn)”的占95.15%。2002年、2003年和2004年三年中，在接受調(diào)查的一萬多人中，認(rèn)為杭州市機(jī)關(guān)作風(fēng)“明顯好轉(zhuǎn)”和“有所好轉(zhuǎn)”的分別占98.25%、96.36%、95.55%。同時(shí)，社會(huì)各界和群眾對(duì)市直單位的滿意度逐漸提高，2000年度滿意率為22.84%，2001年度滿意率為36.24%，2002年采用5點(diǎn)量表后，滿意率和比較滿意率加起來達(dá)到67.55%，2003年度、2004年度的滿意率和比較滿意率之和連續(xù)保持在67.85%的水平。

評(píng)選活動(dòng)的開展，推動(dòng)了黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理制度的改革，大大增強(qiáng)了各級(jí)政府官員的責(zé)任意識(shí)。在各個(gè)黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部，普遍實(shí)行了崗位責(zé)任制，并將爭(zhēng)創(chuàng)滿意單位和以崗位責(zé)任制為基礎(chǔ)的年度工作考核與干部評(píng)議、獎(jiǎng)懲、選拔和任用掛鉤，從而把責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)崗位和每一個(gè)工作人員身上。在評(píng)選活動(dòng)中，市委、市政府按照事先的規(guī)定，對(duì)兩次被評(píng)為不滿意單位的主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行“末位淘汰”。對(duì)在評(píng)選中發(fā)現(xiàn)的各種瀆職或失職者，也敢于動(dòng)真格，依法進(jìn)行嚴(yán)肅處理。所有這些做法，都使對(duì)人民負(fù)責(zé)不再成為一句空話。

2.機(jī)關(guān)效能不斷提升，城市發(fā)展環(huán)境顯著改善，城市競(jìng)爭(zhēng)力顯著提升

“滿意評(píng)選”活動(dòng)和目標(biāo)管理責(zé)任制考核，形成內(nèi)、外兩種相互作用的考核評(píng)價(jià)方式，引導(dǎo)政府部門將外部壓力轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部動(dòng)力，積極尋求政府管理和服務(wù)的轉(zhuǎn)變，改善了政府服務(wù)和公共治理，降低了企業(yè)成本，城市發(fā)展的軟環(huán)境得到較大的改善。2003年、2004年，杭州連續(xù)兩年被世界銀行評(píng)為“中國(guó)城市總體投資環(huán)境最佳城市”第一名，被美國(guó)《福布斯》雜志評(píng)為“2004年度中國(guó)大陸最佳商業(yè)城市排行榜”第一名，被“2004CCTV城市中國(guó)系列活動(dòng)”組委會(huì)評(píng)為“中國(guó)十大最具經(jīng)濟(jì)活力城市”之一，被《瞭望東方周刊》評(píng)為“最具幸福感的城市”，被人民日?qǐng)?bào)社主辦的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》評(píng)為“2004年十大協(xié)調(diào)發(fā)展城市”第一名。根據(jù)2005年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告NO.3》，杭州城市競(jìng)爭(zhēng)力排名在上海、深圳、廣州、北京之后，列全國(guó)200個(gè)城市的第五位，而作為綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)之一的政府管理競(jìng)爭(zhēng)力列全國(guó)第四位。這些都說明，“滿意評(píng)選”活動(dòng)已不僅僅是轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)的一個(gè)有效載體，它對(duì)于優(yōu)化投資發(fā)展環(huán)境，提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，加快發(fā)展、率先發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，具有明顯的放大效應(yīng)。

3.治理方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了一大批與人民群眾切身利益相關(guān)問題的解決

“滿意評(píng)選”活動(dòng)建立了一個(gè)讓各階層、各方面的人士向黨和政府充分表達(dá)自己的意愿以及對(duì)政府工作提出批評(píng)和建議的機(jī)制，使各級(jí)黨政機(jī)關(guān)能夠更全面、更細(xì)致地了解人民群眾的意見和要求，進(jìn)而使他們能更好地集中人民群眾的智慧，圍繞人民群眾最關(guān)心的問題去開展工作。

“滿意評(píng)選”活動(dòng)的開展，也體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主這一社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求，促進(jìn)了黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變。人民當(dāng)家做主主要有兩種形式：一種是選舉，即民主授權(quán)；另一種是治理，即以民主的方式行使國(guó)家權(quán)力。“滿意評(píng)選”活動(dòng)，便是一種以“評(píng)選”作為切入口或載體開展的民主治理活動(dòng)。除了各單位執(zhí)行民主集中制的自覺性有較大的提高外，在意見整改過程中，市政府每年承諾要為人民解決的重大事項(xiàng)或重點(diǎn)問題的確定，各單位整改計(jì)劃的制訂，許多公共設(shè)施建設(shè)方案的選擇，都是在廣泛聽取人民群眾意見的基礎(chǔ)上，通過民主方式，由人民群眾參與決定或直接就由人民群眾決定的。評(píng)選活動(dòng)還促進(jìn)了民主管理和民主監(jiān)督，由人民來評(píng)判政府工作的績(jī)效，指出其中存在的問題，提出糾正意見，幫助政府改進(jìn)自身的工作，這本身就是民主管理和民主監(jiān)督的生動(dòng)實(shí)踐。

從動(dòng)態(tài)過程來看，在評(píng)選活動(dòng)中，每年通過問卷調(diào)查、公開的意見和建議征集、公開電話、面對(duì)面的訪談和電子信箱等途徑，有數(shù)十萬條各類反映社會(huì)公眾愿望和要求的信息被收集與傳遞到政府，政府在經(jīng)過調(diào)查核實(shí)后，確定自己的施政方針和內(nèi)容。這些政府施政的方針和內(nèi)容及其實(shí)施的成效，在新一輪評(píng)選活動(dòng)中，再重新接受社會(huì)公眾的評(píng)判。社會(huì)公眾在評(píng)判的同時(shí)，又向政府表達(dá)出新的利益訴求。政府與社會(huì)公眾之間的這種經(jīng)常的、制度化的、平等的互動(dòng)，促進(jìn)了與人民群眾密切相關(guān)的民生問題的解決。“破七難”工作機(jī)制的形成和發(fā)展正是得益于政府與社會(huì)公眾之間的這種良性互動(dòng)。

[1] 2005年12月20日，浙江省委常委、杭州市委書記王國(guó)平在2005年度市直單位綜合考評(píng)工作動(dòng)員大會(huì)上的講話。