二、黨內法規的特征

（一）依法制定

首先，黨內法規的制定需要遵守憲法與法律的規定，需要在我國憲法和法律允許的范圍內進行，不得違背或僭越憲法與法律。我國《憲法》明確規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”^[1]黨內法規作為“黨要管黨，從嚴治黨”的制度保障，并不是黨隨意制定的，不受任何約束；黨內法規的制定必須以依法為前提，必須在國家憲法和法律的監督下制定，而且其內容不得違背憲法與法律的規定。黨內法規不得違反憲法與法律的規定，是黨員模范遵守國家的法律法規在黨內法規立法程序中的內在要求，也是黨貫徹落實依法治國的客觀需要。制定黨內法規作為黨加強自身建設，實現黨的建設科學化的客觀需要，是黨的政治活動之一，是需要受到憲法和法律監督并制約的政治活動。

其次，黨內法規的制定需要遵循特定的“立法法”，其本身有特定的制定程序要求，這些要求都已經在《中國共產黨黨內法規制定條例》等黨內法規中被加以明文規定。《中國共產黨黨內法規制定條例》第1條就明文指出：“為了規范中國共產黨黨內法規制定工作，建立健全黨內法規制度體系，提高黨的建設科學化水平，根據《中國共產黨章程》，制定本條例。”為此，《中國共產黨黨內法規制定條例》對黨內法規的規劃與計劃、起草、審批與發布、適用與解釋，以及備案、清理與評估等進行了明確規定。除此之外，《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》也對黨內法規和規范性文件備案的原則、范圍、期限、審查、通報等提出了具體要求。這些規定都是制定黨內法規所必須遵守的立法要求。

（二）黨內法規是一種特殊類型的法

1.黨內法規也是法

黨內法規的法律性質在有關的規范性法律文件中也有著明確的定性。例如《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中就明確提出，“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化”，并指出，“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”，“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。”

學術界對于黨內法規的法律性有著比較大的爭議，有人認為，不宜將黨內法規（或黨法）作為法，甚至認為“黨內法規”的提法都有損于國家的法治建設，應當慎用這一詞匯。^[2]實際上，正如有學者所指出的：把中國共產黨制定的自我管理、自我約束的各種規范統稱為“黨內法規”，這是成立的。^[3]這如同很多家法族規一樣，盡管不是國家法意義上的法，但在其適用的領域內卻也是被視為法的。黨的十八屆四中全會正式確定“完善的黨內法規體系”為中國特色社會主義法治體系的五大子體系之一，使關于能否使用“黨內法規”一詞的純粹概念之爭畫上了句號。^[4]

2.黨內法規不同于國家法

黨內法規之“法”與國家法律之“法”既有共同之處，也有不同的內涵和特征。^[5]具體而言，在傳統法學理論研究中，法是由國家和社會所創造并由國家強制力保障實施的，體現人們意志、調節人們行為關系的行為規范的總和，它規定社會成員的權利和義務，并受制于人們的理性和社會物質條件。^[6]依據這一概念，法具有以下幾個方面的特征：（1）法是出自國家和社會的行為規則體系；（2）法是調整人們行為關系的行為規則體系；（3）法是以權利和義務為主要內容的行為規則體系；（4）法是由國家強制力保證實施的行為規則體系。

而黨內法規作為一種法，卻與國家法有著很大的區別。首先，黨內法規是法，但卻不是出自國家的行為規則體系，而是出自黨、出自社會的行為規則體系。其次，黨內法規是調整特定社會關系的行為規則體系，法理上而言，它只調整中國共產黨黨員及黨組織的行為關系，對此之外的其他社會關系則無法調整。再次，黨內法規以權利和義務為主要內容，但相比于國家法，黨內法規更多地突出和強調義務。之所以如此，主要原因在于黨作為國家的執政黨和社會主義革命及建設事業的領導者，需要保持其自身的先進性與純潔性，為此，其對于自身黨組織及黨員的要求在倫理道德層面上要遠遠高于一般法律規范對于社會公眾的要求，較多地強調義務，因為只有突出和強調義務才更能夠促使黨員秉承全心全意為人民服務的宗旨，立黨為公，執政為民，凸顯黨的先進性與純潔性。最后，黨內法規不以國家強制力作為保障，但客觀上又具有很強的約束力。盡管黨內法規不像國家法那樣有權威，不以國家強制力為保障，但對于黨的各級組織和黨員來說，這些法規是有約束力的，違反這些法規也需要承擔相應的責任。這使得黨內法規客觀上也具有不同但又類似于國家法的約束力，能夠發揮類似于法甚至有時是強于法的作用，也是一種法。

由此可見，作為法的黨內法規盡管也稱為法，但卻與通常我們所說的國家法有著根本的不同。這種不同主要體現在以下幾個方面：

（1）調整對象不同。國家法作為國家意志的表現，是出自國家的社會規范，^[7]具有真正意義上的普遍性，其調整對象是人的行為或社會關系。而黨內法規的調整對象是黨內關系，即“黨內關系是指政黨組織內部各主體在治理政黨內務的過程中，圍繞各自相應的權利和義務，所形成的相互關系及互動的行為模式。”^[8]顯然，國家法調整的對象范圍要遠遠大于黨內法規。

（2）制定主體不同。依據我國《立法法》的規定，國家法的制定主體主要有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會，國務院，國務院各部委，中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會，較大的市的人民代表大會及其常務委員會，民族自治地方的人民代表大會，省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，以及中央軍事委員會和中央軍事委員會各總部、軍兵種、軍區。而黨內法規作為規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度，依照《中國共產黨黨內法規制定條例》，其制定主體則是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委。

（3）適用對象不同。制定主體的不同決定了黨內法規與國家法適用對象的不同。國家法的適用對象是我國境內的所有組織和個人，對于在我國境內的其他國家和地區的公民也同樣適用。黨內法規，顧名思義，就是黨制定的在黨內適用的法規，因此，黨內法規的適用對象一般只是中國共產黨的各級黨組織與中國共產黨黨員，通常僅對中國共產黨黨組織和中國共產黨黨員有約束力。而且，對于中國共產黨黨員與黨組織來說，黨內法規不僅具有地域約束力，也具有域外約束力，不論黨組織與黨員在國內還是在國外，黨內法規對于他們而言都具有約束力，除非其宣布退黨，否則，黨內法規就都適用于他們。當然，需要指出的是，盡管黨內法規原則上只在黨內實施，但對于某些相關的組織與個人很多時候往往也會發生參照適用的情況，如《黨政機關厲行節約反對浪費條例》就不僅適用于黨政機關，也適用于政協機關、事業單位等非黨或不完全是黨的機關的組織。

（4）黨內法規的制定、修改和廢止不受《立法法》的調整。從法理上來說，法律的制定、修改和廢止需要遵循特定的程序，而《立法法》就是我國規范和指導法律制定、修改和廢止的最基本規程，所有國家法的制定、修改和廢止都需要遵守《立法法》。但與國家法不同的是，黨內法規的制定、修改和廢止并不受《立法法》的調整。原因在于，《立法法》作為規范國家立法活動的國家法，只適用于國家法的制定、修改與廢止，黨內法規則不屬于國家法，而是與國家法相并列的一類社會治理體系。黨內法規作為法，其制定、修改與廢止客觀上也需要遵循特定的規則與程序，即《中國共產黨黨內法規制定條例》《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》等相關黨內法規。

3.黨內法規與黨內規范性文件

黨內法規與黨內規范性文件都是黨的機關實施領導、處理公務的具有特定效力和規范格式的文書。兩者的區別在于：（1）制定主體不同。黨內法規的制定主體是黨的中央組織以及中央紀委、中央各部門和省區市黨委，而黨內規范性文件的制定主體更為廣泛，既包括黨內法規的制定主體，還包括黨的其他組織；（2）名稱不同。黨內法規的名稱是特定的，分別是黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則，而黨內規范性文件的名稱一般為決議、決定、意見、通知等；（3）表述形式不同。黨內法規以條款形式表述，而黨內規范性文件一般不用條款形式表述；（4）審批方式不同。黨內法規一般采取審議批準的方式，而黨內規范性文件則無此要求；（5）發布形式不同。黨內法規經批準后一般應當公開發布，而黨內規范性文件則無此要求。

4.黨內法規是一種軟法

就“法”調節社會秩序運行的功能強弱來看，“法”可以被劃分為兩大類。第一大類為“硬法”（hardlaw），即指經國家立法程序制定認可的并由國家強制力保障實施的一般性行為規范。在中國，“硬法”作為“由國家制定、認可并保證實施的，反映由特定物質生活條件所決定的統治階級意志，以權利和義務為內容，以確認、保護和發展統治階級所期望的社會關系和社會秩序為目的的行為規范體系”^[9]，是指由符合《立法法》規定的立法權限的機關代表國家所制定和頒布的法，具體包括法律、行政法規、地方性法規以及自治條例和單行條例、規章。第二類為“軟法”（softlaw），是相對于“硬法”而言的，不屬于上述傳統法范疇的規則體系。盡管迄今為止，有關軟法概念的定義大多是初步的與描述性的，一種明確的、統一的、權威的軟法概念定義目前尚未見到。^[10]但有關軟法的以下表述得到了學界比較一致的認可，即：軟法是那些原則上沒有法律拘束力但有實際效力的行為規則；^[11]亦即：軟法是指由多元主體經或非經正式國家立法程序而制定或形成并由各制定主體自身所具有的約束力予以保障實施的一般性行為規范。^[12]概括而言，軟法具有三個方面的基本特征：其一，軟法是一種行為規則；其二，軟法不符合或不完全符合國家法的要素，例如，欠缺法的形式要件，或雖具備法的形式要件但不具有法所依賴的國家強制力；其三，軟法具有類似于卻又不盡相同于法律的約束力，即它對于特定的群體而言是能夠發揮約束作用的。從社會治理的實踐來看，盡管軟法被冠以“軟法”之名，但其執行力卻并不一定軟，很多時候，在很多領域，軟法的約束效果甚至比國家法要好得多。而之所以稱其為“軟法”，主要是與作為硬法、以國家強制力為保障的國家法相區別。

軟法在社會治理中有多種表現形式，如團體章程、行業標準、行政裁量基準、公共政策等等。作為規范黨組織及黨員行為的黨內法規也在其中。從黨內法規的自身特征來看，這類行為規范完全符合軟法的特征。具體來說：（1）黨內法規是一種行為規則。它是黨依據黨章或有關國家法的規定對各級黨組織與黨員所提出的行為要求，這些行為要求在黨內能夠起到行為規范的作用。而就這些規范的邏輯結構來看，它們大都具備法律規范的邏輯結構，^[13]且在頒行上也明顯標注了法的印記。^[14]在這一點上，它與國家法極為相似。（2）黨內法規不完全符合國家法的要素。因為它們不是由國家法定的立法機關頒行的，不在國家法的法源之內，而且它的適用對象并不是一國或一地區法域內的所有人，而僅僅是其中的黨組織與黨員。此外，黨內法規也不以國家強制力作為保障。（3）黨內法規具有類似于國家法的約束力。這類規范盡管無法適用于所有社會主體，但對于中國共產黨的所有黨組織及黨員而言卻是一體適用并具有直接約束力的。“黨內法規在中國共產黨內具有普遍適用性，任何黨員都受黨內法規約束。”^[15]同時，這種約束力又區別于國家法那種以國家強制力為特征的強制約束力，它是一種主要立足于自我約束基礎之上的約束力，而不是一種嚴格意義上的法的約束力。換言之，黨內法規在法律的外圍打著“擦邊球”，扮演著“準法律”的角色。^[16]以上三點表明，黨內法規完全符合軟法的特征，它就是一種典型的軟法。而軟法亦法。^[17]

黨內法規作為一種軟法與國家法無論在內容方面還是在實質上都存在明顯區別。作為一種軟法，黨內法規并不以國家強制力為后盾，但作為黨用以指導和規范黨員行為的規章制度，黨內法規又具有無可否認的約束力，違反黨內法規的黨員將會受到黨紀處分。黨內法規客觀上所產生的效力使得其與國家法的關系成為一個重要的理論問題。在理論界與實務界一直都存在著“黨大還是法大”的爭論，其中一個重要表現就在于黨內法規應當優先適用還是國家法應當優先適用這一問題。我們認為，黨內法規與國家法在內涵上具有一致性，國內已有學者對此進行了研究，認為黨規與國法是一致的，主要體現為：（1）二者規范目標具有一致性，都是國家治理體系的重要組成部分，都是中國特色社會主義制度的基本形式，都要堅持中國特色社會主義道路。（2）二者核心準則具有一致性，無論黨規還是國法，都強調了憲法至上的原則。（3）二者的制度根源具有一致性，黨規治黨管黨，其目的在于堅持黨的領導，而依法治國構成了國法的制度依托。^[18]國家法與黨內法規是統一的，它們都是我國社會主義法的重要表現形式，都是社會治理的重要手段，二者并不矛盾。國家法律與黨內法規統一的原則就是黨內法規服從國家法律，國家法律優位于黨內法規。^[19]對此，《中國共產黨黨內法規制定條例》第7條有明確規定，即：制定黨內法規應當遵循下列原則，黨內法規應當“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內活動的規定”。

在國家層面上，國家法優先于黨內法規，黨內法規必須在憲法和法律規定的框架之內才有效。“黨內法規規范黨的生活各領域和各方面，但黨員在每一領域和每一方面的行為都要同時遵守國家法的規定，黨內法規不能作出與國家法相違背的規定。黨內法規和國家法可以是相輔相成的，但不是并駕齊驅的，更不能是分庭抗禮的。”^[20]而在黨的層面上，黨內法規優先適用于國家法，紀在法前，紀嚴于法。當然，這里的“紀在法前”“黨內法規優先適用于國家法”，并不是指二者對于黨員在適用效力上的優先性，而是在適用順序上的優先性，即在對黨員適用國家法而追究其法律責任之前，需要首先適用黨內法規，依黨內法規進行處理后再適用國家法，換言之，就是要追究違法者的雙重違法責任，而絕不是在適用黨內法規后就不再適用國家法。原因在于，黨內法規在要求上高于國家法律，也嚴于國家法律。正如《中國共產黨紀律處分條例》第6條所規定：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規，違反國家法律法規，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規定應當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究。”如果不經黨內法規追究違規黨員的黨紀責任而直接追究其法律責任，很容易導致對黨員違法行為的從輕處理。追究國家法律責任前先追究其黨內法規責任則更能夠對黨員的政治生命帶來影響，從而促使其更珍視自己的羽毛，更注意自身行為的檢點。過去黨內曾發生很多帶病提拔的事件，這類事件之所以會發生的一個重要原因就在于一些黨員在觸犯國法后直接跳過了黨內法規，沒有被追究黨紀責任，而僅追究了國家法律責任。

需要特別指出的是，作為一種軟法，黨內法規盡管與國家法一樣都是我國社會主義法治體系的組成部分，是我國社會主義法治體系不可或缺的構成要件，但其實質性不同決定了其彼此不宜相互替代，即：不宜將黨內法規轉化為國家法，使之失去自身特殊的獨立存在形態而成為國家法的組成部分：也不宜將國家法的內容過多地融入黨內法規中，否則會降低黨內法規對于黨員的要求。學術界有人主張將黨內法規上升為國家法律，^[21]這實際上只看到了黨內法規作為一種法的法律性，而混淆了黨內法規作為一種軟法與國家法的不同。

（三）黨內法規具有法律與政策二重性

從黨的角度來說，黨內法規是一種法，對所有黨員和黨組織具有法律約束力。從社會治理的角度來說，黨內法規是一種軟法，是獨立于國家法體系之外的另外一種社會治理規則體系，是對國家法的補充，并與國家法一起共同支撐起我國的法治體系。而從國家的角度來說，黨內法規不僅是一種法，更是一種政策。

黨內法規既有法律的一些明顯特征，又有政策的一些特征，是具有法律與政策二重屬性的規范性文件。黨內法規是一種事實上的行為規范，在某些領域也發揮著類似于法律的作用，具有鮮明的法律性。另一方面，與其他國家的任何執政黨一樣，黨制定政策的根本目的是為了長期執政，現實目的是滿足人民群眾的需要，贏得大多數的支持以保持政權穩定，而包括黨內法規在內的黨的政策也體現政黨政策的一般特征。正如有學者所指出的：基于它的法律特征，在廣義的“法”與其他社會現象的對立中，黨內法規可以納入“法”的范疇，是事實上的行為規范，在某些重要領域發揮著骨干作用；基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對立中，黨內法規應當屬于政策的范疇，反映新鮮經驗且須具有較高的前瞻性。^[22]

[1] 《中華人民共和國憲法》第5條第3一5款。

[2] 參見石文龍 ：《 依法執政與“黨法”》，載《太平洋學報》2011年第2期。

[3] 參見王振民：《黨內法規制度體系建設的基本理論問題》，《中國高校社會科學》2013年第2期。

[4] 參見付子堂 ：《 法治體系內的黨內法規探析 》， 載 《 中共中央黨校學報 》2015 年第 5 期。

[5] 參見潘澤林 ：《 中國共產黨黨內法規及其體系構建問題研究 》， 載 《 南昌大學學報（人文社會科學版）》2007年第1期。

[6] 參見葛洪義主編 ：《 法理學 》， 中國人民公安大學出版社 2007 年版，第35頁。

[7] 參見張文顯主編 ：《 馬克思主義法理學——理論、方法與前沿》，高等教育出版社2003年版，第149頁。

[8] 李軍 ：《 黨內法規關系論說 》， 載 《 中共杭州市委黨校學報 》2016 年第 2 期。

[9] 張文顯主編 ：《 馬克思主義法理學——理論、方法和前沿》，高等教育出版社2003年版，第136頁。

[10] 參見李麗輝 ：《 試論軟法的理論生成及其應用 》， 載 《 國外社會科學 》2010 年第 2 期。

[11] See Francis Snyder，Soft Law and Institutional Practice in the European Community， The Construction of Europe，Kluwer Academic Publishers，1994，p．198．

[12] 參見彭健 ：《 論中國政黨制度的民主形態與法治化 》， 載 《 團結 》2009 年第 6 期。

[13] 從法理上來說，法律規則具有自己特定的邏輯結構，即在邏輯意義上，法律規則是由相對比較固定的要素和成分依照一定的邏輯關系共同組成的。盡管目前中外法學家在這一問題上至今尚未取得一致意見，但法學界的通說認為，法律規則通常由假定條件、行為模式和法律后果三個部分構成。

[14] 例如，規定“根據《中國共產黨章程》、黨內有關規定和國家有關法律法規，制定本規定/條例”之類的法律依據條款、規定施行的日期等等。

[15] 許小蓮 ：《“ 黨內法規”法律地位之考證》，載《求實》2010年第7期。

[16] 參見田成有 ：《 中國法治進程中的軟法問題及軟法現象分析 》， 載 《 昆明理工大學學 報 ? 社科（法學）版》2007年第3期。

[17] 參見包萬超 ：《 經驗世界里的軟法與學者的立場——讀羅豪才教授?軟法亦法?》，載《法制日報》2010年2月10日，第12版。

[18] 參見王立峰 ：《 黨規與國法一致性的證成邏輯——以中國特色社會主義法治為視域》，載《南京社會科學》2015年第12期。

[19] 參見姜明安 ：《 論中國共產黨黨內法規的性質與作用 》， 載 《 北京大學學報（哲學社會科學版）》2012年第3期。

[20] 屠凱 ：《 黨內法規的二重屬性：法律與政策》，載《中共浙江省委黨校學報》2015年第5期。

[21] 參見劉松山 ：《 建議將黨規黨法上升為國家法律 》， 載 《 探索與爭鳴 》2006 年第 6 期。

[22] 參見屠凱：《黨內法規的二重屬性：法律與政策》，載《中共浙江省委黨校學報》2015年第5期。