一、黨內法規的概念

（一）黨內法規概念的提出

“黨內法規”一詞是由毛澤東首先提出的，是出于加強黨的自身建設和完善黨的領導之需要；或者說，是出于治黨的需要。在1938年10月召開的中共六屆六中全會（擴大）上，毛澤東在報告中指出：鑒于張國燾嚴重地破壞紀律的行為，為使黨內關系走上正軌，除了重申個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央四項最重要的紀律外，“還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”^[1]。此次會議上，劉少奇還專門作了關于《黨規黨法的報告》，再次明確提出了“黨規黨法”的概念。之后，“黨內法規”或“黨法黨規”之類的概念又在多次會議和多部黨的文件中被使用，如1945年5月中共七大會議上，劉少奇所作的《關于修改黨章的報告》、1962年2月鄧小平在中央工作會議的講話、1978年12月黨的十一屆三中全會公報、1982年2月黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》等等，都明確使用過“黨規黨法”的概念。^[2]

2014年黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，正式在法治的意義上明確了黨內法規的地位。決定指出：“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨章是最根本的黨內法規，全黨必須一體嚴格遵行。完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規制度體系。注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。黨的紀律是黨內規矩。黨規黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，堅決同違法亂紀行為做斗爭。對違反黨規黨紀的行為必須嚴肅處理，對苗頭性傾向性問題必須抓早抓小，防止小錯釀成大錯、違紀走向違法。”

（二）黨內法規概念的內涵

對于黨內法規的概念，學術界存在著不同的解說。有學者認為，黨內法規是黨內具有一定級別的組織制定的，為規范黨組織工作、活動和黨員行為，是成文形式的黨內規章制度。^[3]也有學者認為，黨內法規是黨內各類規章制度的總稱。^[4]還有學者認為，“黨內法規”是規范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內各類規章制度的總稱，是黨的建設的重要組成部分。^[5]

我們認為，黨內法規，在我國專指中國共產黨黨內法規，有狹義和廣義之說。狹義上的黨內法規已經在有關黨內法規中被作了明確的界定，即依據《中國共產黨黨內法規制定條例》第2條之規定，黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。而廣義上的黨內法規則是指黨內所有用以規范和保障黨的行為的法律或規范性文件，亦即姜明安教授主張的，黨內法規可以指具有黨內法規制定權的黨組織所有用以規范黨的組織和黨員行為的正式法規性文件和其他規范性文件，而不限于《中國共產黨黨內法規制定條例》所規定的規范之種類。^[6]

顯然，廣義上的黨內法規除了狹義上的黨內法規之外，還包括黨內規范性文件，即中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委在履行職務過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執行中央決策部署、指導推動經濟社會發展、涉及人民群眾切身利益、加強和改進黨的建設等方面的重要文件。^[7]在學術界，人們對于黨內法規的外延是有爭議的，很多人主張直接援引《中國共產黨黨內法規制定條例》第2條之規定，但也有學者提出，應當把在黨內具有重大意義的法定文件中的“決議”“決定”“報告”等納入黨內法規的范圍，即主張采用一個相對廣義的黨內法規的概念。^[8]而從黨內法規使用的現狀來看，實際上是在一個廣義的概念上使用黨內法規的，即對黨內法規的理解和運用并不限于《中國共產黨黨內法規制定條例》第2條之規定。

當然，對于這個問題，理論上還可以作進一步的研究。但本書中所說的黨內法規，主要是狹義的，即嚴格意義上的黨內法規，當然也會涉及黨內規范性文件的問題。

[1] 《毛澤東選集》第2卷人民出版社1991年版第528頁。

[2] 參見吳新葉：《黨內法規的形成與依法執政的實現》，載上海市社會科學界聯合會編：《馬克思主義與中國百年變遷：上海市社會科學界第九屆學術年會文集（2011年度）馬克思主義研究學科卷》，上海人民出版社2011年版，第213頁。

[3] 參見付子堂：《法治體系內的黨內法規探析》，載《中共中央黨校學報》2015年第5期。

[4] 參見潘澤林：《中國共產黨黨內法規及其體系構建問題研究》，載《南昌大學學報（人文社會科學版）》2007年第1期。

[5] 參見操申斌：《“黨內法規”概念證成與辨析》，載《當代世界與社會主義》2008年第3期。

[6] 參見姜明安主編：《黨員干部法治教程》，中國法制出版社2014年版，第220頁。

[7] 參見《中國共產黨黨內法規與規范性文件備案規定》第2條第2款。

[8] 參見韓強·《關于黨內法規的幾個基本問題》，載《中共杭州市委黨校學報》2016年第2期