公私合作制基本理論

論P(yáng)PP模式的起源、價(jià)值及趨勢

韓侶^[1]

公私合作（public-private-partnerships, PPP）是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，彼此之間形成的一種伙伴式的合作關(guān)系。^[2]公私合作實(shí)質(zhì)上是為了向社會(huì)提供公共服務(wù)，由政府與私人共同投資某一項(xiàng)目，雙方通過契約規(guī)定權(quán)利義務(wù)的一種合作形式。

中共十八屆三中全會(huì)以“經(jīng)濟(jì)和改革”為主題，提出了積極發(fā)展混合所有制。國家鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)。PPP模式是社會(huì)資本參與提供公共服務(wù)的典范，受到越來越多的關(guān)注。目前，公共部門和社會(huì)部門跨組織的合作關(guān)系已經(jīng)得到廣泛認(rèn)可并且越來越活躍，按照相關(guān)國家制定的具體法規(guī)或政策看，PPP模式是上個(gè)世紀(jì)后半期逐漸出現(xiàn)并得到發(fā)展，對公共服務(wù)的提供產(chǎn)生了極大的影響。

一、PPP模式起源及社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景

PPP的起源因國家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)背景不同而具有差異性。PPP起源較早的英國根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在政府的主導(dǎo)下積極推廣PPP模式，美國也因財(cái)政稅收有限，為滿足人們的基本生活需求，鼓勵(lì)社會(huì)部門通過PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。發(fā)展中國家印度引入PPP較晚，但政府對PPP模式相當(dāng)重視，將其應(yīng)用于水、電、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施，以提高國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。PPP在不同國家具有其獨(dú)特的發(fā)展歷程，相對于傳統(tǒng)的政府提供公共服務(wù)方式，展現(xiàn)了巨大優(yōu)勢。

（一）從國有化到私人融資計(jì)劃——起源于經(jīng)濟(jì)危機(jī)中的英國PPP

英國是PPP模式起源較早的國家，最初，英國政府非常支持國有化，由政府控制道路、水電等基本行業(yè)，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，政府能力有限，借助社會(huì)資本，不僅可以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還可以減輕政府壓力，更好地保障人們的基本生活。從撒切爾夫人開始，英國政府都在積極推行PPP模式。

英國的國有經(jīng)濟(jì)起源可以追溯到17世紀(jì)中葉。1657年，英國政府成立郵政總局，并將其作為中央政府的一個(gè)部門，由政府直接經(jīng)營郵政業(yè)務(wù)。^[3]這是英國政府對部分經(jīng)濟(jì)進(jìn)行國有化的開端。

第二次世界大戰(zhàn)期間，英國經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重影響，整個(gè)社會(huì)處于嚴(yán)重的混亂和癱瘓狀態(tài)，政府面臨著恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的艱巨任務(wù)。在這期間，政府為了改善公共基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，艾德禮政府通過了八個(gè)國有化法令，包括銀行、電力、煤炭、國內(nèi)運(yùn)輸、郵電、鋼鐵等。^[4]國有企業(yè)的市場地位導(dǎo)致其市場競爭意識(shí)不強(qiáng)，甚至一些企業(yè)濫用市場主導(dǎo)地位，再加上第二次世界大戰(zhàn)的影響，國有企業(yè)的經(jīng)營狀況受到嚴(yán)重打擊，政府仍然面對極其嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

英國政府開始尋找擺脫困境的方法。長期以來把國有化作為解決國家財(cái)政危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)的手段，但是并沒有顯著成效。1979年撒切爾夫人開始執(zhí)政，當(dāng)時(shí)的英國凱恩斯主義盛行，凱恩斯主義的核心思想是國家采取擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，通過增加需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。凱恩斯主義要求擴(kuò)大政府開支，實(shí)行財(cái)政赤字。撒切爾任首相期間所推行的一系列政策及其產(chǎn)生的后續(xù)影響被歸納為“撒切爾主義”。其中之一就是國家權(quán)力邊界收縮：國有企業(yè)大規(guī)模私有化，政府內(nèi)部引入市場競爭機(jī)制，由市場規(guī)范企業(yè)的行為，強(qiáng)調(diào)成本—收益分析。這些措施都是與英國之前所進(jìn)行的國有化背道而馳的。克蘭菲爾德大學(xué)（Cranfield Uni-versity）榮譽(yù)教授帕克（David Parker）說：私有化并非撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)的保守黨競選宣言的一部分，她最初也對此舉可能帶來的政治成本持謹(jǐn)慎態(tài)度。帕克曾撰寫官方認(rèn)可的兩卷本英國私有化史。他說，撒切爾厭惡“私有化”一詞，她喜歡說“去國有化”。^[5]

撒切爾夫人將這種模式稱為“去國有化”，是因?yàn)樵谒磥恚c社會(huì)合作只是在部分領(lǐng)域改變完全由政府直接經(jīng)營的局面，通過政府與社會(huì)合作共同經(jīng)營提供公共服務(wù)。有很多人批評撒切爾夫人是在賤賣國有資產(chǎn)、剝奪國庫資金、獎(jiǎng)勵(lì)投機(jī)者。但是，撒切爾夫人的私有化行為實(shí)際上還是緩解了英國政府的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。從撒切爾夫人對于“私有化”一詞的厭惡也可以看出，在基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的提供方面，政府部門不是將一些國有資產(chǎn)出售給私人部門，而是通過私人部門巨大的融資能力，保障公共服務(wù)的提供。這與我國正在實(shí)施的PPP模式的理念是一致的。私有化的本質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)變更，在于生產(chǎn)關(guān)系的變化，而PPP模式中有一些類型的產(chǎn)權(quán)仍然歸國家所有，私營部門主要參與運(yùn)營過程。

撒切爾的主張作為英國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，對英國之后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式產(chǎn)生重大影響。撒切爾夫人主張私有化作為振興經(jīng)濟(jì)的根本戰(zhàn)略。20世紀(jì)80年代中期，英國政府開始在國有大型企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過向公眾出售國有股份的方式進(jìn)行私有化，力圖激勵(lì)企業(yè)提高自主經(jīng)營的能力，并按照市場的規(guī)則提升企業(yè)經(jīng)營和服務(wù)的績效。^[6]在看到國有企業(yè)運(yùn)營的弊端后，政府利用社會(huì)資本的優(yōu)勢，大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施。

撒切爾執(zhí)政期間對基礎(chǔ)設(shè)施引入社會(huì)資本的政策，得到了后來的約翰·梅杰、托尼·布萊爾等首相的支持。1992年開始，對于基礎(chǔ)設(shè)施引入社會(huì)資本正式以PFI（Private Finance Initiative）命名，主要用于公路、水務(wù)、國防、教育、衛(wèi)生等部門以及政府辦公和業(yè)務(wù)用房等方面。英國私人融資計(jì)劃是一項(xiàng)鼓勵(lì)公共部門向私人部門購買基本公共服務(wù)或產(chǎn)品的政策。^[7]1992年，財(cái)政大臣Norman Lamont在財(cái)政部的秋季匯報(bào)中宣布政府將正式啟動(dòng)“私人融資計(jì)劃”，以鼓勵(lì)私人部門參與投資公共服務(wù)并提供“高質(zhì)量和更具成本效益的公共服務(wù)”^[8]。PFI的提出是英國政府在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)困窘下借助社會(huì)部門來解決社會(huì)需求的方式。政府對PFI項(xiàng)目非常重視，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來推廣PFI。1993年，在財(cái)政部下設(shè)立私人融資工作組和私人融資辦公室，用來對PPP融資項(xiàng)目進(jìn)行指導(dǎo)與規(guī)劃。1997年，還在財(cái)政部設(shè)立專門工作組負(fù)責(zé)PFI推廣工作。

后來，在托尼·布萊爾的積極倡導(dǎo)下，英國開展了如火如荼的PPP項(xiàng)目建設(shè)。政府認(rèn)為，公私合作模式最能夠?qū)崿F(xiàn)采購物有所值。政府大力發(fā)展PPP模式，到2006年，英國PPP投資占英國公共服務(wù)年度總投資的10%到14%。^[9]

英國PPP項(xiàng)目已經(jīng)發(fā)展了幾十年，有著較為成熟的法律規(guī)定以及機(jī)構(gòu)設(shè)置。英國政府從國有化到私人融資計(jì)劃正是英國PPP興起的一個(gè)過程。PPP模式是為了解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)給英國政府帶來的在基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展上的不足，促進(jìn)了英國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）財(cái)政壓力下的政策工具——起源于減稅需求中的美國PPP

公私合作在美國出現(xiàn)是由于政府資金不足，而在公路領(lǐng)域通過特許經(jīng)營允許社會(huì)部門進(jìn)行公路建設(shè)。美國公私合作的興起是在20世紀(jì)70年代末80年代初。經(jīng)濟(jì)學(xué)家Katharine Lyall說：“需求是發(fā)明的動(dòng)力”。^[10]美國當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)背景決定了公私合作的興起。公共部門一直面臨著減少項(xiàng)目投資的壓力，這種壓力在石油輸出國組織于1973年將石油價(jià)格提高到四倍并且在接下來的八年里將石油的數(shù)量提高到三倍后極為明顯。^[11]

公眾要求政府減稅，限制政府預(yù)算。加利福尼亞1978年第13項(xiàng)提議是最早要求政府減稅的、限制預(yù)算的文件。華盛頓在1979年第62項(xiàng)提議中也表達(dá)了相同訴求。^[12]以聯(lián)邦資金為支持的城市建設(shè)由于經(jīng)濟(jì)僵局變得非常不穩(wěn)定。許多州處于財(cái)政違約的邊緣，出現(xiàn)了公共服務(wù)不到位，急需市政工程被推遲的情況。

解決問題的手段有限，吉米·卡特總統(tǒng)在1978年國家城市政策報(bào)告中提出要為私人投資城市建設(shè)提供新的機(jī)會(huì)。在具體的建議中，報(bào)告呼吁聯(lián)邦政府除了對最困難的城市進(jìn)行資金支持外，減少對城市建設(shè)的資金支持，鼓勵(lì)地方政府投資，特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)部門投資。要求以公私合作的方式加快發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及工程復(fù)興。^[13]

公私合作被認(rèn)為是一種新的政策工具，由于政府資金有限，因此鼓勵(lì)私營資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。卡特的城市政策包括通過修訂聯(lián)邦規(guī)章為企業(yè)以及消費(fèi)者降低成本，使社會(huì)資本投資更容易。

1978年，國家城市政策報(bào)告中重申了有關(guān)合作責(zé)任的重要原則：社會(huì)部門參與解決社會(huì)福利問題既是一種權(quán)利也是一種義務(wù)。報(bào)告表明，公私合作不僅僅是一個(gè)雙方合意的契約，而且是一種可持續(xù)關(guān)系的開始。這種關(guān)系要求合作伙伴之間定期互動(dòng)并且能夠考慮到公共政策和規(guī)章。同時(shí)，聯(lián)邦政府逐漸改變20世紀(jì)60年代“大社會(huì)”“大政府”的激進(jìn)思想，社會(huì)部門對州和州政府的政策的影響也越來越大。^[14]

美國公私合作的出現(xiàn)最重要的改變就是使得私人資本進(jìn)入學(xué)校、圖書館、污水處理等公共領(lǐng)域，得到了社會(huì)的認(rèn)可。1981年，里根擔(dān)任總統(tǒng)后，建立了有關(guān)社會(huì)部門的特別小組。特別小組是為了發(fā)展有利于解決公眾需求的活動(dòng)，有兩個(gè)主要宗旨：第一是確認(rèn)現(xiàn)有的成功的或有潛力的私人創(chuàng)新項(xiàng)目，同時(shí)給予這些項(xiàng)目全國性關(guān)注，從而促進(jìn)其更廣泛推廣。第二是鼓勵(lì)社會(huì)部門與政府合作，按照社會(huì)需求程度優(yōu)先安排適當(dāng)?shù)娜肆拓?cái)力資源。^[15]

隨著公私合作在美國的發(fā)展，政府與社會(huì)都意識(shí)到這種模式的重要性，得到越來越多社會(huì)團(tuán)體的支持。美國國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)通過頒布名為“公私合作：一個(gè)城市團(tuán)體的機(jī)會(huì)”的政策聲明來支持公私合作這種模式。委員會(huì)主要關(guān)注公私合作，并且建議政府機(jī)構(gòu)通過設(shè)立企業(yè)的途徑來實(shí)施公私合作。還呼吁私人部門參加社區(qū)服務(wù)，又一次提高了私人部門的社會(huì)責(zé)任。^[16]

美國公私合作的出現(xiàn)有其特殊背景，即在財(cái)政緊缺的同時(shí)人們對于基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷提高的情況下出現(xiàn)的。政府無法通過提高稅收減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，反而要根據(jù)人們的需求減輕稅負(fù)，在這種情況下，政府通過實(shí)施公私合作滿足社會(huì)對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。運(yùn)用這種模式，政府解決了基礎(chǔ)設(shè)施需求，私人部門參與公共服務(wù)的提供，也使得私人部門履行了其社會(huì)責(zé)任。此后，公私合作模式在美國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮了巨大作用，芝加哥天際公路（伊利諾伊州）、JFK機(jī)場4號航站樓都是運(yùn)用PPP模式建立的。

（三）城市建設(shè)中的政策指引——起源于政府推動(dòng)的印度PPP

在印度，伴隨近年來人口的增加、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城市化水平的提高，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)提供與需求之間的矛盾日益突出，基礎(chǔ)設(shè)施落后這一問題已經(jīng)成為制約印度未來發(fā)展的一大障礙。^[17]印度政府自1947年獨(dú)立后，就一直很注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。印度的“一五規(guī)劃”中就提出要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，不久之前的“十一五”規(guī)劃中，政府也對公路、鐵路、港口、機(jī)場、能源等領(lǐng)域提出建設(shè)目標(biāo)。經(jīng)過這些年的發(fā)展，印度國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然比較落后，政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)注與日俱增。

作為發(fā)展中國家，印度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制于落后的基礎(chǔ)設(shè)施。印度破舊的道路，影響了貨物的運(yùn)輸，不發(fā)達(dá)的電力行業(yè)影響了經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。印度曾宣稱要打造“印度制造”這樣的生產(chǎn)大國形象，但是受交通運(yùn)輸?shù)纫蛩赜绊懀@一夢想暫時(shí)無法達(dá)成。印度落后的基礎(chǔ)設(shè)施使得印度城市化發(fā)展止步不前。城市的住房、水、電、能源和衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施功能很差，政府缺乏合理的規(guī)劃，無法滿足市民基本生活需求。

印度新一任莫迪政府在接管印度經(jīng)濟(jì)時(shí)，面對經(jīng)濟(jì)困境，在首份財(cái)政預(yù)算案中，財(cái)政部長阿倫·賈特里宣稱：“很明顯，如果我們堅(jiān)持漸進(jìn)式的改變，我們將走投無路，我們必須考慮跨越式前進(jìn)。”^[18]印度政府認(rèn)為，只有改變，社會(huì)才會(huì)前進(jìn)。在這份財(cái)政報(bào)告中，主要強(qiáng)調(diào)政府將加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，這一內(nèi)容也是貫徹了之前印度公布的第十二個(gè)五年規(guī)劃（2012-2017）中的要求與目標(biāo)。在規(guī)劃中，政府對電力、公路、鐵路、機(jī)場、港口等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)都提出了詳細(xì)的方案。但是，不管是在印度“十二五”規(guī)劃還是2015年首份財(cái)政預(yù)算中，政府都強(qiáng)調(diào)要引入社會(huì)資本。印度政府鼓勵(lì)采取PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為此，政府還采取了很多措施，包括將海外投資者為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資所獲得利息稅從20%降至5%，外國公共機(jī)構(gòu)投資者投資尤其是以基礎(chǔ)設(shè)施為目標(biāo)的企業(yè)債券的限額從之前的50億美元上調(diào)至250億美元。^[19]

印度PPP模式是通過政策指引由政府主導(dǎo)的，印度政府財(cái)政赤字嚴(yán)重，政府為了改變落后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足人們的基本需求，鼓勵(lì)私人資本與政府進(jìn)行合作。目前，整個(gè)印度推出了很多PPP項(xiàng)目，政府也出臺(tái)了一系列政策。印度政府選擇了PPP模式，對這一模式充滿信心，印度現(xiàn)任政府認(rèn)為，通過PPP模式改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，會(huì)促進(jìn)印度經(jīng)濟(jì)的騰飛。

二、PPP模式運(yùn)用及其架構(gòu)

政府引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的類型有很多，社會(huì)資本可以進(jìn)行融資（finance）、設(shè)計(jì)（design）、建設(shè)（build）、運(yùn)行（operate）、出租（lease）、維持（main-tain）、管理（manage）、發(fā)展（develop）、轉(zhuǎn)移（transfer）甚至最終擁有（own）設(shè)施或服務(wù)等行為，基于這些權(quán)利和義務(wù)的混合，可以產(chǎn)生一系列附屬于PPP項(xiàng)目的合同類型。^[20]這些類型可以由政府根據(jù)不同需求來選擇，主要包括BOT（build-operate-transfer，建設(shè)—運(yùn)營—移交），TOT（transfer-operate-transfer，移交—經(jīng)營—移交），PFI（private-financial-initiative，私人主動(dòng)融資）等類型。

（一）BOT

BOT是指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)興建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。^[21]

BOT融資模式出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代末80年代初。目前，國際上公認(rèn)的第一個(gè)BOT項(xiàng)目是80年代初期土耳其為建設(shè)火力發(fā)電廠而提出的。隨后，土耳其又利用這一融資方式建設(shè)機(jī)場和博斯普魯斯第二大橋。^[22]隨著BOT模式被各個(gè)國家采用，也衍生出新類型：BOOT（build-own-operate-transfer，建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓），BT（build-transfer，建設(shè)—轉(zhuǎn)讓），BTO（build-transfer-operate，建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營），BOO（build-own-operate，建設(shè)—擁有—經(jīng)營），BOOST（build-own-operate-subsidy-transfer，建設(shè)—擁有—經(jīng)營—補(bǔ)貼—轉(zhuǎn)讓），BLT（build-lease-transfer，建設(shè)—租賃—轉(zhuǎn)讓）等形式。政府和社會(huì)部門根據(jù)PPP項(xiàng)目內(nèi)容的不同，協(xié)商選擇適合的模式。

（二）TOT

TOT（移交—運(yùn)營—移交），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。^[23]

TOT可具體分為移交經(jīng)營權(quán)的TOT和移交所有權(quán)的TOT兩種，前者本質(zhì)上是租賃關(guān)系，后者本質(zhì)上則是買賣關(guān)系。由于公用基礎(chǔ)設(shè)施移交給私人部門后一般需要進(jìn)行一定程度的更新、擴(kuò)建才能經(jīng)營，因此TOT可分別用LUOT（lease-upgrade-operate-transfer，租賃—升級—運(yùn)營—移交）和PUOT（pur-chase-upgrade-operate-transfer，購買—升級—運(yùn)營—移交）表示。^[24]TOT項(xiàng)目一般不涉及項(xiàng)目的建設(shè)，但是在該模式中項(xiàng)目發(fā)起人會(huì)設(shè)立特殊目的載體或特殊目的公司（SPV, special purpose vehicle），發(fā)起人把移交項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給SPV，以確保有專門機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的管理、轉(zhuǎn)讓、建造等享有權(quán)利，并在項(xiàng)目實(shí)施中進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理，這一步驟也即建立所謂的項(xiàng)目法人責(zé)任制，保證融資資金的有效利用。^[25]

（三）PFI

PFI是指“私人主動(dòng)融資”，即在公用事業(yè)中引入社會(huì)資本，最大限度地利用企業(yè)的技術(shù)、經(jīng)營等能力，低成本、高質(zhì)量地提高公共產(chǎn)品（服務(wù)）的模式。^[26]PFI最早產(chǎn)生于英國，由于英國政府財(cái)政赤字，因此鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而改變了基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的建設(shè)與運(yùn)營都是由政府進(jìn)行的觀念，將建設(shè)與運(yùn)營分開，由政府向社會(huì)部門購買公共服務(wù)或者對社會(huì)部門進(jìn)行補(bǔ)貼。

為了優(yōu)化現(xiàn)有PFI模式存在的種種問題，英國財(cái)政部于2012年12月推出了二代PFI—PF2（Private Finance 2），并公布了新的標(biāo)準(zhǔn)化合同指引——Standardization of PF2 Contracts（Draft）。日本對于PFI模式的發(fā)展也有重大意義，日本政府一直致力于運(yùn)用PFI模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是亞洲最先以法律形式推行PFI的國家。1998年5月，自民黨在國會(huì)上提出《PFI推進(jìn)基本法案》，該法草案經(jīng)過不斷修訂，最后形成PFI推進(jìn)法，于1999年9月由日本國會(huì)正式頒布實(shí)施。^[27]

（四）特許經(jīng)營

“特許經(jīng)營”是一種市政公用產(chǎn)品或服務(wù)的市場化的供給模式，具體是指由政府部門授予企業(yè)在一定時(shí)間和一定范圍內(nèi)對某項(xiàng)市政公用產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營的獨(dú)家權(quán)利，即特許經(jīng)營權(quán)。^[28]

《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。”特許經(jīng)營是將政府應(yīng)當(dāng)提供的基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)轉(zhuǎn)由社會(huì)部門提供，雙方通過特許經(jīng)營協(xié)議進(jìn)行合作。

這些類型各有利弊：BOT的主要優(yōu)勢是融資方式下債權(quán)人無追索或有限追索權(quán)，但是其融資風(fēng)險(xiǎn)高，主要運(yùn)用于大型基礎(chǔ)設(shè)施，要求具有可預(yù)見的現(xiàn)金流，像英國的海底隧道項(xiàng)目、我國的北京鳥巢體育館等項(xiàng)目都是采用此種方式。TOT項(xiàng)目主要通過轉(zhuǎn)讓已有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)或產(chǎn)權(quán)進(jìn)行融資，優(yōu)勢是不涉及建設(shè)過程并且融資風(fēng)險(xiǎn)低，但是經(jīng)常涉及國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，需要對國有資產(chǎn)進(jìn)行評估，如果評估結(jié)果過低，將會(huì)導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，損害公共利益；如果評估價(jià)值過高，就會(huì)打擊社會(huì)資本的積極性。PFI模式是英國撒切爾政府主要提倡的，主要是借助私人資本的高效率緩解英國基礎(chǔ)設(shè)施的需求。特許經(jīng)營主要是政府對于重要的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域授予社會(huì)部門特別的經(jīng)營權(quán)。特許經(jīng)營權(quán)的項(xiàng)目多數(shù)與公共利益有關(guān)。PPP模式下有一系列不同合同類型，在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，選取合適的類型，有助于政府推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三、PPP產(chǎn)生的價(jià)值與效應(yīng)

隨著社會(huì)的發(fā)展，政府普遍面臨財(cái)政赤字，采取PPP模式可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，使得政府以較少的資金投資更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣，政府相對可用資金增加，可以解決更多社會(huì)問題。PPP項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造了眾多工作崗位，可以解決就業(yè)問題，提高社會(huì)就業(yè)率，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。國家引入社會(huì)資本參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還可以調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)，為社會(huì)資本提供新的投資渠道。最重要的是引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是具有高效率的，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面低效、高成本，利用社會(huì)資本的技能、知識(shí)、專業(yè)、創(chuàng)新、效率、資金、管理等優(yōu)勢，可以實(shí)現(xiàn)雙方合作共贏，為社會(huì)提供高水平的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。

公私合作模式是為了解決20世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)情況下持續(xù)增加的公共債務(wù)而改變政府采購模式發(fā)展起來的。^[29]PPP主要是解決了政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的資金不足問題，隨著PPP運(yùn)用范圍越來越廣，PPP在社會(huì)發(fā)展中的作用越來越大。

（一）有限政府——“小政府，大作為”

現(xiàn)代國家治理體系視角下，轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵就在于處理政府與市場以及政府與社會(huì)的關(guān)系。轉(zhuǎn)變政府職能，必須以從“全能政府”到“有限政府”的觀念轉(zhuǎn)換和制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)換為目標(biāo)，扭轉(zhuǎn)政府直接控制生產(chǎn)、交換、分配的每一個(gè)環(huán)節(jié)，幾乎壟斷了資源配置收入分配方面所有職能的狀況。^[30]政府應(yīng)該“有所為，有所不為”。在政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變后，引入社會(huì)資本，與社會(huì)資本相互合作，可以減輕政府的行政負(fù)擔(dān)，精簡政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置，降低行政管理的成本，減輕政府的財(cái)政壓力。

PPP具有許多優(yōu)勢，可以減輕行政管理負(fù)擔(dān)，避免低效官僚主義，政府可借助社會(huì)資本的靈活性，提高執(zhí)政效率，促進(jìn)資本市場發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)要求政府的干預(yù)必須在一定界限內(nèi)，對于市場可以調(diào)節(jié)的或者市場調(diào)節(jié)效率更高的，就應(yīng)當(dāng)交由市場進(jìn)行資源配置，而政府可以關(guān)注和解決更多的社會(huì)熱點(diǎn)問題。

英國引入PPP與撒切爾夫人推行的小政府有關(guān)，撒切爾夫人奉行經(jīng)濟(jì)自由主義，認(rèn)為市場調(diào)節(jié)更有效率，在其執(zhí)政期間積極轉(zhuǎn)變政府職能，政府管事，但不是什么都管，力求建設(shè)一個(gè)小而強(qiáng)大的政府。將社會(huì)資本引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以減輕政府財(cái)政壓力，受制于稅收壓力的政府必須提供更廣泛、更高質(zhì)量的公共服務(wù)，引入社會(huì)資本后，政府才可以將更多財(cái)政投資于健康、教育等社會(huì)問題。英國引入PPP的首要原因就是政府缺少資金。^[31]政府面對公共需求與財(cái)政的雙重壓力，只有引入社會(huì)資本，才能更好地為公眾服務(wù)。

（二）效率優(yōu)先——從國家壟斷到自由市場

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域一直以來是由國家建設(shè)并提供的，水、電、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是國家壟斷行業(yè)。政府采用PPP模式開放這些市場，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入，促進(jìn)資本市場發(fā)展。PPP項(xiàng)目在英國、美國等國家得到發(fā)展，其中一個(gè)重要原因就是經(jīng)濟(jì)危機(jī)。二戰(zhàn)之后，發(fā)達(dá)國家一直奉行的高福利社會(huì)給政府財(cái)政帶來極大壓力。在美國，政府不僅要減稅，還要提高人民的福利水平。長期處于財(cái)政赤字的美國政府，要滿足其公共服務(wù)的職能。公眾對公共服務(wù)的要求逐漸提高，僅靠政府財(cái)政支持已經(jīng)不足以滿足社會(huì)基本需求。為了解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行合作后，政府對于基礎(chǔ)設(shè)施只需要進(jìn)行總體上的監(jiān)督。

各國政府采取PPP模式有不同理由，經(jīng)常被提到的一個(gè)理由就是效率。眾所周知，相對于政府部門，社會(huì)部門可以更有效地提供某些服務(wù)或運(yùn)營某些基礎(chǔ)設(shè)施。激烈的競爭和自由市場鼓勵(lì)社會(huì)部門提供高質(zhì)量的服務(wù)，努力降低成本并且不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。社會(huì)部門的高效率會(huì)引導(dǎo)政府部門提高效率、注重質(zhì)量。政府可以通過特許協(xié)議等形式要求私人部門在維持、運(yùn)行項(xiàng)目過程中必須達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)或者對項(xiàng)目等作出一定改進(jìn)、承擔(dān)指定項(xiàng)目的擴(kuò)建等內(nèi)容。政府也可以要求社會(huì)部門實(shí)行技術(shù)升級，如采用電子收費(fèi)形式等。

引入社會(huì)資本不僅僅為社會(huì)資本提供更多的投資機(jī)會(huì)，更有利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域一直是被國家壟斷的，引入社會(huì)資本，用市場來調(diào)節(jié)，提高了資本運(yùn)作的效率，避免了政府的低效與高成本。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，將資本投入基礎(chǔ)設(shè)施還可以解決就業(yè)問題，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可以提供大量勞動(dòng)崗位，提高社會(huì)就業(yè)率。國家引入社會(huì)資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（三）以人為本——滿足基本生活需求

PPP模式得到推廣的兩個(gè)重要條件就是政府資金有限和公共基礎(chǔ)設(shè)施落后。這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和公共服務(wù)提供之間有著歷史的必然的聯(lián)系。美國國家運(yùn)輸政策和稅收研究委員會(huì)2007年報(bào)告稱，為了升級和維護(hù)現(xiàn)有的地面基礎(chǔ)設(shè)施，使其處于良好狀態(tài)，在接下來的50年內(nèi)，美國每一年都必須投資22500億美元。落后的基礎(chǔ)設(shè)施維修狀況及費(fèi)用會(huì)對公共安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)生影響。加之市政債券市場不景氣、政府不愿意提高稅收等原因，用于修護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用極度短缺。PPP模式允許政府利用私人部門的資金優(yōu)勢滿足社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。^[32]

PPP項(xiàng)目主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、投資大，成本回收較慢，隨著社會(huì)的發(fā)展，政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投資已經(jīng)不能滿足基本需求，人們的教育、出行、住宅、娛樂生活等都需要國家投資來改善。政府需要改變現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施投資模式，引入社會(huì)資本，從而更好地為人民服務(wù)。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的時(shí)間跨度大、周期長的特征也可以更好地發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)越性。很多政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在立項(xiàng)初期規(guī)劃得很好，但是因?yàn)橹芷陂L，在建設(shè)過程中，政府既作為實(shí)施者又作為監(jiān)督者，經(jīng)常發(fā)生政府后期不注重項(xiàng)目質(zhì)量，應(yīng)付了事的情形。而引入社會(huì)資本的情況下，由于社會(huì)資本具有營利性，對于投資的項(xiàng)目，會(huì)進(jìn)行謹(jǐn)慎的研究與規(guī)劃，關(guān)注質(zhì)量與成本，從而使得整個(gè)周期中項(xiàng)目質(zhì)量得到保障。由社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供，政府可以通過向其購買服務(wù)等形式來滿足其職能需求。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)資本之間進(jìn)行充分競爭，市場的調(diào)節(jié)使得政府可以以較低價(jià)格購買更高質(zhì)量的公共服務(wù)。由市場進(jìn)行資源配置，社會(huì)資本可以更好地了解、挖掘人們的需求，根據(jù)需求差異，投資不同領(lǐng)域，不僅及時(shí)、高效地滿足了人們的需求，還最大限度降低了資源浪費(fèi)。

（四）物有所值——以公共利益為核心

凱爾在1998年說過：“公私合作可以提供一把廣泛的保護(hù)傘，從社會(huì)部門帶來潛在的投資和經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)也可以遮蔽和保護(hù)公共利益。”^[33]盡管社會(huì)資本與公共部門相比要承擔(dān)更多不利的利率以及稅收負(fù)擔(dān)，但是社會(huì)部門仍然擁有更高的效率。公私合作是公共部門借助社會(huì)部門的優(yōu)勢，利用物有所值原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配，而不是簡單地為了減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。公共部門在與社會(huì)部門合作時(shí)可以更多地注重公共管理，而社會(huì)部門則可以更多地注重項(xiàng)目的效率與執(zhí)行。引入社會(huì)資本進(jìn)行公私合作具有極大優(yōu)勢，社會(huì)資本投資方會(huì)更注重項(xiàng)目的生命周期，關(guān)注鼓勵(lì)創(chuàng)新來降低成本、提高投資回報(bào)率，在公共產(chǎn)品的分配上也具有更高的效率。^[34]

在目前投資環(huán)境不景氣的情況下，采用PPP可以降低政府投資基礎(chǔ)設(shè)施的成本，提高政府投資回報(bào)率。英國國家審計(jì)署（2003）認(rèn)為，從廣義上講，PFI（private finance initiative）合同為社會(huì)部門提供了物有所值的投資；紹烏爾（1998）發(fā)現(xiàn)最開始的12家采用公私合作的醫(yī)院的平均投資回報(bào)率達(dá)到了58%。公私合作的優(yōu)點(diǎn)在交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施方面也是很明顯的。蒂明斯和懷頓（1998）表明，最初的英國四條采用PFI模式修建的道路相比傳統(tǒng)的采購方式節(jié)約了大約13%。^[35]波利特（2002）表明，由于預(yù)測到了公私合作模式的優(yōu)越性，包括澳大利亞、新西蘭、美國等國家都采取了PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

PPP模式必須遵循物有所值原則。物有所值（value for money, VFM），是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用的資源所能獲得的長期最大利益。^[36]物有所值原則是國際上普遍采用的評價(jià)傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品由政府與社會(huì)部門合作來提供是否更有效，是在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中必須要嚴(yán)格遵守的。通過評估可以預(yù)見，相對于傳統(tǒng)提供方式，PPP模式可以使得政府產(chǎn)生低投入、高回報(bào)的效用。

四、PPP發(fā)展趨勢及展望

PPP模式在國際上已經(jīng)被很多國家采用，英國通過PPP模式解決了經(jīng)濟(jì)危機(jī)中政府的財(cái)政壓力并且滿足了人們對基礎(chǔ)設(shè)施的基本需求。美國也借助社會(huì)資本在稅收降低、財(cái)政收入減少的情況下提高了公共服務(wù)的質(zhì)量。印度、中國等發(fā)展中國家目前正在積極推進(jìn)PPP模式，并出臺(tái)了一系列政策支持PPP的推廣。PPP已經(jīng)在全球范圍內(nèi)受到了重視，PPP的經(jīng)濟(jì)效益已經(jīng)逐漸出現(xiàn)，國際上也已經(jīng)出現(xiàn)適合發(fā)展PPP的大環(huán)境。同時(shí)PPP可以應(yīng)用的領(lǐng)域也會(huì)逐漸擴(kuò)大，PPP模式不是僅僅局限于某一行業(yè)，實(shí)際上，正在被私有化的服務(wù)行業(yè)或工業(yè)規(guī)模是巨大的，包括交通運(yùn)輸、衛(wèi)生保健、教育、監(jiān)獄、福利、工作培訓(xùn)、日常護(hù)理、電信、公園維護(hù)、防御培訓(xùn)等。PPP只是一個(gè)總稱，包括廣泛的政府和社會(huì)部門之間關(guān)于向社會(huì)提供公共基礎(chǔ)服務(wù)的協(xié)議。^[37]PPP模式內(nèi)容龐大，政府與社會(huì)資本的合作會(huì)更加廣泛。

（一）正在被泛化的PPP概念及用途

PPP概念有廣義和狹義之分，廣義的PPP包括BOT、PFI等各種模式。狹義的PPP僅是指公私合作。目前，PPP的概念正在被泛化，公共部門與社會(huì)部門的合作基本上都可以納入PPP模式的范圍內(nèi)。PPP模式的主要作用領(lǐng)域是公共領(lǐng)域，因?yàn)楣伯a(chǎn)品的非競爭性和非排他性，要求由政府提供公共產(chǎn)品。政府提供公共產(chǎn)品的主要范圍包括國防、外交、路燈、供水、供電等，這些基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系著國家安全以及人們的基本生活需求。如果完全由私人來提供，就有可能效率低下或者產(chǎn)生“搭便車”的現(xiàn)象。PPP具體適用于哪些領(lǐng)域，不同國家有不同的規(guī)定，主要集中在自然資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，具體包括以下幾類：自然資源開采，如采礦、油、氣及其加工處理或輸送儲(chǔ)存設(shè)施等；電廠、供暖或廢水、廢物處理廠；通信；公路、隧道或橋梁；鐵路、地鐵；機(jī)場、港口；學(xué)校、醫(yī)院、文化體育、警崗、監(jiān)獄等。^[38]

英國較為成功地將PPP模式運(yùn)用于學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄和防御設(shè)施、道路等領(lǐng)域；美國運(yùn)用于交通、技術(shù)、水務(wù)、監(jiān)獄、醫(yī)療、福利、城市重建等領(lǐng)域；印度“十二五”規(guī)劃中也將PPP模式應(yīng)用于公路、港口機(jī)場等。美國政府問責(zé)局（U.S.Government Accountability Office）已經(jīng)確認(rèn)了許多PPP項(xiàng)目的形式，包括BOO（build-own-operate），即社會(huì)部門為了公共使用或者為了公共利益建立和經(jīng)營一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，但是不將設(shè)施的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給政府部門的一種形式，DBO（design-build-operate），即政府與社會(huì)部門簽訂合同，由社會(huì)部門設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，雖然基礎(chǔ)設(shè)施是以政府的名義運(yùn)營、維護(hù)、管理，但是實(shí)際上是由社會(huì)部門完成的。^[39]

PPP模式現(xiàn)在被較多發(fā)展中國家應(yīng)用于城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，工業(yè)革命以來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展史表明一國要成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，在工業(yè)化發(fā)展的同時(shí)必須注重城鎮(zhèn)化發(fā)展。^[40]在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，要注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是人民生活的基本保障。政府要優(yōu)先發(fā)展公共交通，增加基本公共服務(wù)供給，建設(shè)安全、高效、便利的生活服務(wù)和市政公用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系，努力提高農(nóng)村居民生活水平，讓其共享現(xiàn)代化成果。

印度第二個(gè)五年規(guī)劃中要求引入社會(huì)資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。印度對基礎(chǔ)設(shè)施的投資資金有2/3來自社會(huì)資本。印度借助社會(huì)資本與政府合作發(fā)展電力、公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施。在發(fā)展中國家引入PPP項(xiàng)目主要是為了加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展中國家一般都是走在城市化道路上，國家基礎(chǔ)設(shè)施雖然得到一定改善，但主要局限在城市地區(qū)，城市與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平相差較大，政府財(cái)政收入有限，對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入比例比城市小。因此，在農(nóng)村進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，引入社會(huì)資本，可以加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村人民的基本福利。公共服務(wù)具有普遍性，PPP可以普遍提高國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，縮小城市與農(nóng)村的差距。

（二）以制度理性引領(lǐng)PPP可持續(xù)發(fā)展

我國目前PPP項(xiàng)目的管理部門與法律規(guī)制都不是很完善。財(cái)政部和發(fā)改委都對這一項(xiàng)目發(fā)布了相關(guān)指導(dǎo)性規(guī)定。由于兩個(gè)部門都進(jìn)行管理，如果兩個(gè)部門的規(guī)定發(fā)生沖突，就會(huì)影響PPP項(xiàng)目的運(yùn)作。

許多國家的公私合作經(jīng)驗(yàn)表明，無論在哪里，都需要通過規(guī)章制度保障公共利益和私人利益的平衡。規(guī)章制度應(yīng)該被用來保護(hù)公共福利，保證公平競爭以及促進(jìn)市場自律，而不應(yīng)該采取不必要和不切實(shí)際的控制遏制市場。^[41]隨著社會(huì)部門通過合作提供越來越多的社會(huì)服務(wù)，政府的相關(guān)規(guī)章制度應(yīng)該減少，這似乎符合邏輯。不過實(shí)際上，這種合作關(guān)系導(dǎo)致相反的情況，在許多案子中，公私合作需要有效的政府規(guī)章，這種合作是基于穩(wěn)定的、可信的、可預(yù)測的法律。法律內(nèi)容涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)、合同、爭議和責(zé)任等方面。一個(gè)清楚的立法框架明確了公共部門和社會(huì)部門的角色、兩者之間的關(guān)系以及合作的領(lǐng)域，這對實(shí)質(zhì)合作關(guān)系的建立是至關(guān)重要的。^[42]

從我國目前的PPP項(xiàng)目運(yùn)行的實(shí)際情況來看，管理部門過多，每個(gè)部門都出臺(tái)一些政策文件，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目顯得很繁榮，但是實(shí)際上卻失去正確的指導(dǎo)方向。目前，我國PPP還未出臺(tái)較高層次的立法，只有一些部門出臺(tái)了一些指導(dǎo)性文件。PPP項(xiàng)目缺少相關(guān)法律的指引，操作起來就會(huì)遇到很多困難。在PPP運(yùn)作過程中應(yīng)該努力做到有法可依，不能漫無目的、隨心所欲，對于項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、監(jiān)督、執(zhí)行等過程都應(yīng)當(dāng)作出具體規(guī)定。應(yīng)該努力完善PPP立法，保障項(xiàng)目的穩(wěn)定與可持續(xù)性。

以制度理性引領(lǐng)PPP可持續(xù)發(fā)展，不僅要注重制度的建設(shè)，政府在進(jìn)行PPP項(xiàng)目時(shí)，還要不能只顧眼前利益，而應(yīng)關(guān)注可持續(xù)發(fā)展。PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是滿足可持續(xù)發(fā)展要求的，PPP合同要求社會(huì)部門在項(xiàng)目中投入時(shí)間和資本，考慮實(shí)現(xiàn)利益最大化和減少項(xiàng)目的負(fù)外部性。政府在進(jìn)行PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)該總攬全局，對于項(xiàng)目的規(guī)劃要符合經(jīng)濟(jì)性，在項(xiàng)目進(jìn)行過程中要注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境。可持續(xù)發(fā)展是復(fù)雜的和多方面的，涵蓋廣泛的主體，包括棲息地保護(hù)、能源消耗、利益相關(guān)者的滿意度、財(cái)務(wù)結(jié)果等。^[43]政府在項(xiàng)目規(guī)劃中，要合理分配社會(huì)資本在運(yùn)作過程中的使用，不能前期過度寬松，使得項(xiàng)目到后期因?yàn)橘Y金問題而終止。在采取PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，要特別注重城市規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)。基礎(chǔ)設(shè)施的布局可以決定一個(gè)城市未來的發(fā)展，既要保證人們可以普遍享受到公共服務(wù)，也要考慮到城市的發(fā)展，對未來作出預(yù)估，使得基礎(chǔ)設(shè)施可以滿足城市的可持續(xù)發(fā)展。

政府在提供基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)也要考慮科技的發(fā)展，盡量采用先進(jìn)科技。基礎(chǔ)設(shè)施的使用非一朝一夕，如果采用落后的科學(xué)技術(shù)，那么基礎(chǔ)設(shè)施的作用就無法滿足人們的需求，隨著科技的發(fā)展，這些基礎(chǔ)設(shè)施很可能被淘汰。在項(xiàng)目進(jìn)行過程中，政府也要督促社會(huì)部門在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中注重環(huán)保，盡可能降低對環(huán)境的影響。PPP項(xiàng)目周期很長，政府不能局限于短暫的經(jīng)濟(jì)增長而不顧長遠(yuǎn)的公共利益，政府與社會(huì)部門應(yīng)當(dāng)始終貫穿可持續(xù)發(fā)展的理念。

（三）中國的路徑選擇與優(yōu)化

中國在采用PPP模式時(shí)，要注意路徑選擇與優(yōu)化。我國采取PPP模式是由基本國情決定的。我國政府財(cái)政壓力較大，政府負(fù)債嚴(yán)重時(shí)，我國的基礎(chǔ)設(shè)施由政府投資已經(jīng)無法滿足人們的基本需求。在采取PPP模式時(shí)，可以借鑒英國等國家的經(jīng)驗(yàn)，如怎樣對PPP模式進(jìn)行評估，怎樣對公私合作項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，在公私合作過程中怎樣分配權(quán)力義務(wù)。

我國是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直由政府主導(dǎo)，政府由上而下進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，很多決定需要層層報(bào)批，手續(xù)繁多，效率低下。引入社會(huì)資本后，社會(huì)資本高效率要求政府有一套高效的決策機(jī)制。遇到問題，雙方必須協(xié)商，共同解決。因此，在我國采取PPP模式時(shí)，建議將決策者、實(shí)施者、監(jiān)督者等進(jìn)行分開，設(shè)立專門的PPP機(jī)構(gòu)，從而提高我國PPP模式的效率，更符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。

我國政府目前推出了許多PPP項(xiàng)目，但是沒有注重項(xiàng)目的質(zhì)量。PPP項(xiàng)目適合那些政府資源受到限制而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相當(dāng)不足的國家，如果政府財(cái)政充足，就沒有必要進(jìn)行本身存在私有化風(fēng)險(xiǎn)的PPP項(xiàng)目。^[44]我們不能只求立項(xiàng)，對于基礎(chǔ)設(shè)施不加區(qū)分就引入社會(huì)資本。要理性看待PPP模式，雖然引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是政府仍然要履行其基本職能，在PPP項(xiàng)目中，政府應(yīng)當(dāng)是主導(dǎo)，公共服務(wù)或產(chǎn)品的提供最終仍然由政府確定，對產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)，政府也應(yīng)當(dāng)以公共利益為首位，不能任由社會(huì)資本提供方確定。

政府對PPP政策不能朝令夕改，在PPP項(xiàng)目中要加強(qiáng)政府信用。社會(huì)部門在進(jìn)行公私合作時(shí)，會(huì)擔(dān)心政府是否會(huì)濫用行政權(quán)力侵害其利益。政府應(yīng)當(dāng)通過立法將相關(guān)PPP政策進(jìn)行確認(rèn)，減輕社會(huì)資本的擔(dān)憂。對于制定的政策，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守，不能擅自改變。提高政府的信用，會(huì)吸引更多社會(huì)資本參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府的可選擇范圍也變大，從而降低政府的投資成本，提高社會(huì)效益。政府如果朝令夕改，社會(huì)資本會(huì)持觀望態(tài)度，不敢參與公私合作。政府的信用是國家信用的核心，是創(chuàng)建國家信用環(huán)境的前提。^[45]良好的社會(huì)環(huán)境，穩(wěn)定的法律，誠信的政府，可以促進(jìn)資本市場的發(fā)展，使得私人資本投資更有保障。

五、總結(jié)

PPP模式可以很好地改革政府執(zhí)政方式，政府不需要龐大的機(jī)構(gòu)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以借助社會(huì)資本的人力、物力資源提供公共服務(wù)，但是政府的主導(dǎo)作用使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整個(gè)過程仍然是以公共利益為中心。PPP模式滿足了當(dāng)今社會(huì)對政府的基本要求：政府應(yīng)當(dāng)有所為，有所不為。基礎(chǔ)設(shè)施中引入社會(huì)資本更具有高效率，社會(huì)資本具有較強(qiáng)的資金優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢以及競爭優(yōu)勢，而政府應(yīng)該利用自己的組織協(xié)調(diào)能力，在PPP模式中與社會(huì)資本配合。PPP模式的本質(zhì)在于公共部門與私營部門間實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，使公共部門的社會(huì)權(quán)威、信譽(yù)與社會(huì)部門的資金、技術(shù)縝密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的帕累托最優(yōu)。^[46]

在中國，政府和社會(huì)正在如火如荼地進(jìn)行各種PPP項(xiàng)目，立法方面也正在跟進(jìn)，可以預(yù)見，不久的將來公私合作模式將會(huì)提高公共服務(wù)的質(zhì)量，改善人們的生活。政府與社會(huì)資本合作共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以相互取長補(bǔ)短，利用對方的優(yōu)勢，更好地促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。PPP模式應(yīng)當(dāng)被推廣并且被更多國家采用。

PPP的起源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是為了解決人們不斷提高的基礎(chǔ)設(shè)施需求水平與政府財(cái)政不足之間的矛盾而得到發(fā)展的。PPP模式產(chǎn)生的社會(huì)原因有多種，包括加強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)、解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)、提高投資效率等。PPP模式被越來越多國家采用，其種類也在逐漸增多，范圍變廣，作用也在增強(qiáng)。不過，在采用PPP模式時(shí)，有一些問題需要注意，特別是我國目前正在全國范圍內(nèi)推廣PPP模式，不能急于求成，可以借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)。PPP模式的巨大優(yōu)勢可以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高，具有重大作用。

[1] 韓侶：華東政法大學(xué)2014級經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生。

[2] 參見陳婉玲：《公私合作制的源流、價(jià)值與政府責(zé)任》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期。

[3] 參見冷兆松、盧照海：《國有企業(yè)改革的國際比較》，中國對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易出版社1998年版。

[4] 參見冷兆松、盧照海：《國有企業(yè)改革的國際比較》，中國對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易出版社1998年版。

[5] 參見《撒切爾夫人的私有化政策影響深遠(yuǎn)》，http：//www.tingvoa.com/html/20130417/115597_2.html，2015年6月22日訪問。

[6] 參見肖林、馬海倩：《特許經(jīng)營管理》，上海人民出版社2013年版，第221頁。

[7] See Jane Broadbent, Richard Laughlin, Accounting Choices：Technical and Political Trade—offs and the UK’s Private Finance Initiative, Accounting, Auditing & Accountability Journal，2002，Vol.15，Iss.5，pp.622-654.

[8] 姚馳：《英國PFI/PPP法律制度研究及借鑒》，中國政法大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文。

[9] See Esther Cheung Albert P.C.Chan Stephen Kajewski, Reasons for Implementing Public Pri-vate Partnership Projects, Journal of Property Investment & Finance，2009，Vol.27，Iss.1，pp.81-95.

[10] Katharine Lyall, Public-Private Partnerships in the Carter Years, in Public Private Partnerships：Improving Urban Life, Perry Davis, ed.，Montpelier, VT：Capital City Press，1986，p.4.

[11] See Paul Rivlin, World Oil and Energy Trends：Strategic Implications for the Middle East, Jaffee Center for Strategic Studies, www, tau.ac.il, accessed June 2008.

[12] See Cory Sinclair, The Role of Public-Private Partnerships in the Development of Cultural Facili-ties, UMI Microform 3360946.

[13] See Katharine Lyall, Public-Private Partnerships in the Carter Years, in Public Private Partner-ships：Improving Urban Life, Perry Davis, ed.，Montpelier, VT：Capital City Press，1986，p.5.

[14] See William Colman, State and Local Government and Public-Private Partnerships, New York：Greenwood Press，1989，p.62.

[15] See Renee A.Berger, Private-Sector Initiatives in the Reagan Administration, in Public-Private Partnerships：Improving Urban Life, Perry Davis, ed.，Montpelier, VT：Capital City Press，1986，p.18.

[16] See Cory Sinclair, The Role of Public-Private Partnerships in the Development of Cultural Facili-ties, UMI Microform 3360946.

[17] 參見張立、王學(xué)人：《印度基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的問題、措施與成效》，載《南亞研究季刊》2010年第4期。

[18] 觀察者：《印度公布113億美元基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資預(yù)算》，http：//news.21-sun.com/detail/2015/03/2015030215284142.shtml，2015年6月25日訪問。

[19] 參見商務(wù)部合作司：《印度十二五基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》，http：//www.cqgo.org.cn/UIlayer/web/ShowArticle.aspx?ArticleID=953，2015年6月25日訪問。

[20] See Public-Private Partnerships, American Journal of Comparative Law, Vol.58.Issue-Supple-ment，2010，p.560.

[21] 參見中華人民共和國財(cái)政部：《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》，http：//ln.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/201412/t20141226_1172977.html，2015年6月25日訪問。

[22] 參見崔蔭：《國際融資實(shí)務(wù)》，中國金融出版社2006年版。

[23] 參見中華人民共和國財(cái)政部：《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》，http：//ln.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/201412/t20141226_1172977.html，2015年6月27日訪問。

[24] 參見王灝：《城市軌道交通投融資問題研究：政府民間合作（PPP）模式的創(chuàng)新與實(shí)踐》，中國金融出版社2006年版，第58頁。

[25] 參見劉亞臣、常春光：《工程項(xiàng)目融資》，大連理工大學(xué)出版社2004年版，第126頁。

[26] 參見陳金亮：《PFI-公用事業(yè)的建設(shè)和運(yùn)營模式》，載《經(jīng)濟(jì)管理》2008年第1期。

[27] 參見胡振、劉華、牛德華：《日本PFI事業(yè)發(fā)展及政府管制問題研究》，載《建筑經(jīng)濟(jì)》2007年第6期。

[28] 參見大岳咨詢有限公司編：《公用事業(yè)——特許經(jīng)營與產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作》，機(jī)械工業(yè)出版社2004年版。

[29] See Ciaran Connolly, Tony Wall, The Global Financial Crisis and UK PPPs, International Jour-nal of Public Sector Management，2011，Vol.24，Iss.6，pp.533-542.

[30] 參見楊建順：《論政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)及其制度支撐》，載《中國法學(xué)》2006年第6期。

[31] See Esther Cheung Albert P.C.，Chan Stephen Kajewski, Reasons for Implementing Public Pri-vate Partnership Projects, Journal of Property Investment & Finance，2009，Vol.27，Iss.1，pp.81-95.

[32] See 2014 Colum.Bus.L.Rev.4202014.

[33] Nutavoot Pongsiri, Regulation and Public-private Partnerships, International Journal of Public Sector Management，2002，Vol.15，Iss.6，pp.487-495.

[34] See 2009 Eur.Pub.Private Partnership L.Rev.712009.

[35] See Robert Eadie Phillip Millar Rory Grant, PFI/PPP, Private Sector Perspectives of UK Trans-port And healthcare, Built Environment Project and Asset Management，2013，Vol.3，Iss.1，pp.89-104.

[36] 參見中華人民共和國財(cái)政部：《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》，http：//ln.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/201412/t20141226_1172977.html，2015年6月27日訪問。

[37] See Protecting the Public in Public Private Partnerships：Strategies for Ensuring Adaptability in Concession Contracts，2014 Colum.Bus.L.Rev.4202014.

[38] 參見肖林、馬海倩：《特許經(jīng)營管理——城市基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)資本化》，上海人民出版社2013年版，第5頁。

[39] See 2014 Colum.Bus.L.Rev.420 2014.

[40] 參見《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。

[41] Cf.Nutavoot Pongsiri, Regulation and Public-Private Partnerships, International Journal of Public Sector Management，2002，Vol.15，Iss.6，pp.487-495.

[42] See Nutavoot Pongsiri, Regulation and Public-private Partnerships, International Journal of Pub-lic Sector Management，2002，Vol.15，Iss.6，pp.487-495.

[43] See Lei Zhou, Ramin Keivani, Esra Kurul, Sustainability Performance Measurement Framework for PFI Projects in the UK, Journal of Financial Management of Property and Construction，2013，Vol.18，Iss.3，pp.232-250.

[44] See Chandan Sharma, Determinants of PPP in Infrastructure in Developing Economies, Trans-forming Government：People, Process and Policy，2012，Vol.6，Iss.2，pp.149-166.

[45] 參見范伯乃、張鳴：《政府信用的影響因素與管理機(jī)制研究》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2009年第2期。

[46] 參見馬君：《PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用前景》，載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2011年第3期。