公私合作制基本理論

論PPP模式的起源、價值及趨勢

韓侶^[1]

公私合作（public-private-partnerships, PPP）是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目或是為了提供某種公共物品和服務，彼此之間形成的一種伙伴式的合作關系。^[2]公私合作實質上是為了向社會提供公共服務，由政府與私人共同投資某一項目，雙方通過契約規定權利義務的一種合作形式。

中共十八屆三中全會以“經濟和改革”為主題，提出了積極發展混合所有制。國家鼓勵民間資本進入自然壟斷行業。PPP模式是社會資本參與提供公共服務的典范，受到越來越多的關注。目前，公共部門和社會部門跨組織的合作關系已經得到廣泛認可并且越來越活躍，按照相關國家制定的具體法規或政策看，PPP模式是上個世紀后半期逐漸出現并得到發展，對公共服務的提供產生了極大的影響。

一、PPP模式起源及社會經濟背景

PPP的起源因國家社會、經濟背景不同而具有差異性。PPP起源較早的英國根據經濟發展的需要，在政府的主導下積極推廣PPP模式，美國也因財政稅收有限，為滿足人們的基本生活需求，鼓勵社會部門通過PPP模式參與基礎設施建設。發展中國家印度引入PPP較晚，但政府對PPP模式相當重視，將其應用于水、電、道路交通等基礎設施，以提高國家基礎設施建設水平。PPP在不同國家具有其獨特的發展歷程，相對于傳統的政府提供公共服務方式，展現了巨大優勢。

（一）從國有化到私人融資計劃——起源于經濟危機中的英國PPP

英國是PPP模式起源較早的國家，最初，英國政府非常支持國有化，由政府控制道路、水電等基本行業，但是隨著社會的發展，政府能力有限，借助社會資本，不僅可以促進社會經濟發展，還可以減輕政府壓力，更好地保障人們的基本生活。從撒切爾夫人開始，英國政府都在積極推行PPP模式。

英國的國有經濟起源可以追溯到17世紀中葉。1657年，英國政府成立郵政總局，并將其作為中央政府的一個部門，由政府直接經營郵政業務。^[3]這是英國政府對部分經濟進行國有化的開端。

第二次世界大戰期間，英國經濟受到嚴重影響，整個社會處于嚴重的混亂和癱瘓狀態，政府面臨著恢復經濟發展的艱巨任務。在這期間，政府為了改善公共基礎設施，促進經濟發展，艾德禮政府通過了八個國有化法令，包括銀行、電力、煤炭、國內運輸、郵電、鋼鐵等。^[4]國有企業的市場地位導致其市場競爭意識不強，甚至一些企業濫用市場主導地位，再加上第二次世界大戰的影響，國有企業的經營狀況受到嚴重打擊，政府仍然面對極其嚴重的經濟危機。

英國政府開始尋找擺脫困境的方法。長期以來把國有化作為解決國家財政危機、經濟危機的手段，但是并沒有顯著成效。1979年撒切爾夫人開始執政，當時的英國凱恩斯主義盛行，凱恩斯主義的核心思想是國家采取擴張性的經濟政策，通過增加需求促進經濟增長。凱恩斯主義要求擴大政府開支，實行財政赤字。撒切爾任首相期間所推行的一系列政策及其產生的后續影響被歸納為“撒切爾主義”。其中之一就是國家權力邊界收縮：國有企業大規模私有化，政府內部引入市場競爭機制，由市場規范企業的行為，強調成本—收益分析。這些措施都是與英國之前所進行的國有化背道而馳的。克蘭菲爾德大學（Cranfield Uni-versity）榮譽教授帕克（David Parker）說：私有化并非撒切爾夫人領導的保守黨競選宣言的一部分，她最初也對此舉可能帶來的政治成本持謹慎態度。帕克曾撰寫官方認可的兩卷本英國私有化史。他說，撒切爾厭惡“私有化”一詞，她喜歡說“去國有化”。^[5]

撒切爾夫人將這種模式稱為“去國有化”，是因為在她看來，政府與社會合作只是在部分領域改變完全由政府直接經營的局面，通過政府與社會合作共同經營提供公共服務。有很多人批評撒切爾夫人是在賤賣國有資產、剝奪國庫資金、獎勵投機者。但是，撒切爾夫人的私有化行為實際上還是緩解了英國政府的經濟危機。從撒切爾夫人對于“私有化”一詞的厭惡也可以看出，在基礎設施等公共服務的提供方面，政府部門不是將一些國有資產出售給私人部門，而是通過私人部門巨大的融資能力，保障公共服務的提供。這與我國正在實施的PPP模式的理念是一致的。私有化的本質在于產權變更，在于生產關系的變化，而PPP模式中有一些類型的產權仍然歸國家所有，私營部門主要參與運營過程。

撒切爾的主張作為英國經濟的轉折點，對英國之后的經濟發展模式產生重大影響。撒切爾夫人主張私有化作為振興經濟的根本戰略。20世紀80年代中期，英國政府開始在國有大型企業和基礎設施領域通過向公眾出售國有股份的方式進行私有化，力圖激勵企業提高自主經營的能力，并按照市場的規則提升企業經營和服務的績效。^[6]在看到國有企業運營的弊端后，政府利用社會資本的優勢，大力發展基礎設施。

撒切爾執政期間對基礎設施引入社會資本的政策，得到了后來的約翰·梅杰、托尼·布萊爾等首相的支持。1992年開始，對于基礎設施引入社會資本正式以PFI（Private Finance Initiative）命名，主要用于公路、水務、國防、教育、衛生等部門以及政府辦公和業務用房等方面。英國私人融資計劃是一項鼓勵公共部門向私人部門購買基本公共服務或產品的政策。^[7]1992年，財政大臣Norman Lamont在財政部的秋季匯報中宣布政府將正式啟動“私人融資計劃”，以鼓勵私人部門參與投資公共服務并提供“高質量和更具成本效益的公共服務”^[8]。PFI的提出是英國政府在當時經濟困窘下借助社會部門來解決社會需求的方式。政府對PFI項目非常重視，設立專門機構來推廣PFI。1993年，在財政部下設立私人融資工作組和私人融資辦公室，用來對PPP融資項目進行指導與規劃。1997年，還在財政部設立專門工作組負責PFI推廣工作。

后來，在托尼·布萊爾的積極倡導下，英國開展了如火如荼的PPP項目建設。政府認為，公私合作模式最能夠實現采購物有所值。政府大力發展PPP模式，到2006年，英國PPP投資占英國公共服務年度總投資的10%到14%。^[9]

英國PPP項目已經發展了幾十年，有著較為成熟的法律規定以及機構設置。英國政府從國有化到私人融資計劃正是英國PPP興起的一個過程。PPP模式是為了解決經濟危機給英國政府帶來的在基礎設施發展上的不足，促進了英國經濟的進一步發展。

（二）財政壓力下的政策工具——起源于減稅需求中的美國PPP

公私合作在美國出現是由于政府資金不足，而在公路領域通過特許經營允許社會部門進行公路建設。美國公私合作的興起是在20世紀70年代末80年代初。經濟學家Katharine Lyall說：“需求是發明的動力”。^[10]美國當時的經濟背景決定了公私合作的興起。公共部門一直面臨著減少項目投資的壓力，這種壓力在石油輸出國組織于1973年將石油價格提高到四倍并且在接下來的八年里將石油的數量提高到三倍后極為明顯。^[11]

公眾要求政府減稅，限制政府預算。加利福尼亞1978年第13項提議是最早要求政府減稅的、限制預算的文件。華盛頓在1979年第62項提議中也表達了相同訴求。^[12]以聯邦資金為支持的城市建設由于經濟僵局變得非常不穩定。許多州處于財政違約的邊緣，出現了公共服務不到位，急需市政工程被推遲的情況。

解決問題的手段有限，吉米·卡特總統在1978年國家城市政策報告中提出要為私人投資城市建設提供新的機會。在具體的建議中，報告呼吁聯邦政府除了對最困難的城市進行資金支持外，減少對城市建設的資金支持，鼓勵地方政府投資，特別強調社會部門投資。要求以公私合作的方式加快發展城市基礎設施建設以及工程復興。^[13]

公私合作被認為是一種新的政策工具，由于政府資金有限，因此鼓勵私營資本投資城市基礎設施建設。卡特的城市政策包括通過修訂聯邦規章為企業以及消費者降低成本，使社會資本投資更容易。

1978年，國家城市政策報告中重申了有關合作責任的重要原則：社會部門參與解決社會福利問題既是一種權利也是一種義務。報告表明，公私合作不僅僅是一個雙方合意的契約，而且是一種可持續關系的開始。這種關系要求合作伙伴之間定期互動并且能夠考慮到公共政策和規章。同時，聯邦政府逐漸改變20世紀60年代“大社會”“大政府”的激進思想，社會部門對州和州政府的政策的影響也越來越大。^[14]

美國公私合作的出現最重要的改變就是使得私人資本進入學校、圖書館、污水處理等公共領域，得到了社會的認可。1981年，里根擔任總統后，建立了有關社會部門的特別小組。特別小組是為了發展有利于解決公眾需求的活動，有兩個主要宗旨：第一是確認現有的成功的或有潛力的私人創新項目，同時給予這些項目全國性關注，從而促進其更廣泛推廣。第二是鼓勵社會部門與政府合作，按照社會需求程度優先安排適當的人力和財力資源。^[15]

隨著公私合作在美國的發展，政府與社會都意識到這種模式的重要性，得到越來越多社會團體的支持。美國國家經濟發展委員會通過頒布名為“公私合作：一個城市團體的機會”的政策聲明來支持公私合作這種模式。委員會主要關注公私合作，并且建議政府機構通過設立企業的途徑來實施公私合作。還呼吁私人部門參加社區服務，又一次提高了私人部門的社會責任。^[16]

美國公私合作的出現有其特殊背景，即在財政緊缺的同時人們對于基礎設施的需求不斷提高的情況下出現的。政府無法通過提高稅收減輕財政負擔，反而要根據人們的需求減輕稅負，在這種情況下，政府通過實施公私合作滿足社會對于基礎設施建設的需求。運用這種模式，政府解決了基礎設施需求，私人部門參與公共服務的提供，也使得私人部門履行了其社會責任。此后，公私合作模式在美國的基礎設施建設等方面發揮了巨大作用，芝加哥天際公路（伊利諾伊州）、JFK機場4號航站樓都是運用PPP模式建立的。

（三）城市建設中的政策指引——起源于政府推動的印度PPP

在印度，伴隨近年來人口的增加、經濟的快速發展以及城市化水平的提高，基礎設施服務提供與需求之間的矛盾日益突出，基礎設施落后這一問題已經成為制約印度未來發展的一大障礙。^[17]印度政府自1947年獨立后，就一直很注重基礎設施建設。印度的“一五規劃”中就提出要加大基礎設施建設投資，不久之前的“十一五”規劃中，政府也對公路、鐵路、港口、機場、能源等領域提出建設目標。經過這些年的發展，印度國內基礎設施建設仍然比較落后，政府對基礎設施建設的關注與日俱增。

作為發展中國家，印度的經濟發展受制于落后的基礎設施。印度破舊的道路，影響了貨物的運輸，不發達的電力行業影響了經濟生產。印度曾宣稱要打造“印度制造”這樣的生產大國形象，但是受交通運輸等因素影響，這一夢想暫時無法達成。印度落后的基礎設施使得印度城市化發展止步不前。城市的住房、水、電、能源和衛生等基礎設施功能很差，政府缺乏合理的規劃，無法滿足市民基本生活需求。

印度新一任莫迪政府在接管印度經濟時，面對經濟困境，在首份財政預算案中，財政部長阿倫·賈特里宣稱：“很明顯，如果我們堅持漸進式的改變，我們將走投無路，我們必須考慮跨越式前進。”^[18]印度政府認為，只有改變，社會才會前進。在這份財政報告中，主要強調政府將加大基礎設施建設投入，這一內容也是貫徹了之前印度公布的第十二個五年規劃（2012-2017）中的要求與目標。在規劃中，政府對電力、公路、鐵路、機場、港口等基礎設施項目的建設都提出了詳細的方案。但是，不管是在印度“十二五”規劃還是2015年首份財政預算中，政府都強調要引入社會資本。印度政府鼓勵采取PPP模式進行基礎設施建設，鼓勵社會資本參與基礎設施建設。為此，政府還采取了很多措施，包括將海外投資者為基礎設施項目融資所獲得利息稅從20%降至5%，外國公共機構投資者投資尤其是以基礎設施為目標的企業債券的限額從之前的50億美元上調至250億美元。^[19]

印度PPP模式是通過政策指引由政府主導的，印度政府財政赤字嚴重，政府為了改變落后的基礎設施建設，促進經濟發展，滿足人們的基本需求，鼓勵私人資本與政府進行合作。目前，整個印度推出了很多PPP項目，政府也出臺了一系列政策。印度政府選擇了PPP模式，對這一模式充滿信心，印度現任政府認為，通過PPP模式改進基礎設施建設，拉動經濟增長，會促進印度經濟的騰飛。

二、PPP模式運用及其架構

政府引入社會資本參與基礎設施的類型有很多，社會資本可以進行融資（finance）、設計（design）、建設（build）、運行（operate）、出租（lease）、維持（main-tain）、管理（manage）、發展（develop）、轉移（transfer）甚至最終擁有（own）設施或服務等行為，基于這些權利和義務的混合，可以產生一系列附屬于PPP項目的合同類型。^[20]這些類型可以由政府根據不同需求來選擇，主要包括BOT（build-operate-transfer，建設—運營—移交），TOT（transfer-operate-transfer，移交—經營—移交），PFI（private-financial-initiative，私人主動融資）等類型。

（一）BOT

BOT是指由社會資本或項目公司承擔興建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。^[21]

BOT融資模式出現于20世紀70年代末80年代初。目前，國際上公認的第一個BOT項目是80年代初期土耳其為建設火力發電廠而提出的。隨后，土耳其又利用這一融資方式建設機場和博斯普魯斯第二大橋。^[22]隨著BOT模式被各個國家采用，也衍生出新類型：BOOT（build-own-operate-transfer，建設—擁有—經營—轉讓），BT（build-transfer，建設—轉讓），BTO（build-transfer-operate，建設—轉讓—經營），BOO（build-own-operate，建設—擁有—經營），BOOST（build-own-operate-subsidy-transfer，建設—擁有—經營—補貼—轉讓），BLT（build-lease-transfer，建設—租賃—轉讓）等形式。政府和社會部門根據PPP項目內容的不同，協商選擇適合的模式。

（二）TOT

TOT（移交—運營—移交），是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。^[23]

TOT可具體分為移交經營權的TOT和移交所有權的TOT兩種，前者本質上是租賃關系，后者本質上則是買賣關系。由于公用基礎設施移交給私人部門后一般需要進行一定程度的更新、擴建才能經營，因此TOT可分別用LUOT（lease-upgrade-operate-transfer，租賃—升級—運營—移交）和PUOT（pur-chase-upgrade-operate-transfer，購買—升級—運營—移交）表示。^[24]TOT項目一般不涉及項目的建設，但是在該模式中項目發起人會設立特殊目的載體或特殊目的公司（SPV, special purpose vehicle），發起人把移交項目的經營權或所有權轉讓給SPV，以確保有專門機構對項目的管理、轉讓、建造等享有權利，并在項目實施中進行協調和管理，這一步驟也即建立所謂的項目法人責任制，保證融資資金的有效利用。^[25]

（三）PFI

PFI是指“私人主動融資”，即在公用事業中引入社會資本，最大限度地利用企業的技術、經營等能力，低成本、高質量地提高公共產品（服務）的模式。^[26]PFI最早產生于英國，由于英國政府財政赤字，因此鼓勵社會資本參與基礎設施建設，從而改變了基礎設施等公共服務的建設與運營都是由政府進行的觀念，將建設與運營分開，由政府向社會部門購買公共服務或者對社會部門進行補貼。

為了優化現有PFI模式存在的種種問題，英國財政部于2012年12月推出了二代PFI—PF2（Private Finance 2），并公布了新的標準化合同指引——Standardization of PF2 Contracts（Draft）。日本對于PFI模式的發展也有重大意義，日本政府一直致力于運用PFI模式進行基礎設施建設，是亞洲最先以法律形式推行PFI的國家。1998年5月，自民黨在國會上提出《PFI推進基本法案》，該法草案經過不斷修訂，最后形成PFI推進法，于1999年9月由日本國會正式頒布實施。^[27]

（四）特許經營

“特許經營”是一種市政公用產品或服務的市場化的供給模式，具體是指由政府部門授予企業在一定時間和一定范圍內對某項市政公用產品或服務進行經營的獨家權利，即特許經營權。^[28]

《市政公用事業特許經營管理辦法》第2條規定：“本辦法所稱市政公用事業特許經營，是指政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度。”特許經營是將政府應當提供的基礎設施等公共服務轉由社會部門提供，雙方通過特許經營協議進行合作。

這些類型各有利弊：BOT的主要優勢是融資方式下債權人無追索或有限追索權，但是其融資風險高，主要運用于大型基礎設施，要求具有可預見的現金流，像英國的海底隧道項目、我國的北京鳥巢體育館等項目都是采用此種方式。TOT項目主要通過轉讓已有項目的經營權或產權進行融資，優勢是不涉及建設過程并且融資風險低，但是經常涉及國有資產的轉移，需要對國有資產進行評估，如果評估結果過低，將會導致國有資產流失，損害公共利益；如果評估價值過高，就會打擊社會資本的積極性。PFI模式是英國撒切爾政府主要提倡的，主要是借助私人資本的高效率緩解英國基礎設施的需求。特許經營主要是政府對于重要的基礎設施領域授予社會部門特別的經營權。特許經營權的項目多數與公共利益有關。PPP模式下有一系列不同合同類型，在進行基礎設施建設時，選取合適的類型，有助于政府推進基礎設施建設。

三、PPP產生的價值與效應

隨著社會的發展，政府普遍面臨財政赤字，采取PPP模式可以減輕政府債務負擔，使得政府以較少的資金投資更多的基礎設施建設。這樣，政府相對可用資金增加，可以解決更多社會問題。PPP項目建設創造了眾多工作崗位，可以解決就業問題，提高社會就業率，拉動經濟增長。國家引入社會資本參加基礎設施建設，還可以調節市場經濟，為社會資本提供新的投資渠道。最重要的是引入社會資本參與基礎設施建設是具有高效率的，政府在基礎設施建設方面低效、高成本，利用社會資本的技能、知識、專業、創新、效率、資金、管理等優勢，可以實現雙方合作共贏，為社會提供高水平的基礎設施服務。

公私合作模式是為了解決20世紀70年代經濟危機情況下持續增加的公共債務而改變政府采購模式發展起來的。^[29]PPP主要是解決了政府在基礎設施建設上的資金不足問題，隨著PPP運用范圍越來越廣，PPP在社會發展中的作用越來越大。

（一）有限政府——“小政府，大作為”

現代國家治理體系視角下，轉變政府職能的關鍵就在于處理政府與市場以及政府與社會的關系。轉變政府職能，必須以從“全能政府”到“有限政府”的觀念轉換和制度設計轉換為目標，扭轉政府直接控制生產、交換、分配的每一個環節，幾乎壟斷了資源配置收入分配方面所有職能的狀況。^[30]政府應該“有所為，有所不為”。在政府進行職能轉變后，引入社會資本，與社會資本相互合作，可以減輕政府的行政負擔，精簡政府機構的設置，降低行政管理的成本，減輕政府的財政壓力。

PPP具有許多優勢，可以減輕行政管理負擔，避免低效官僚主義，政府可借助社會資本的靈活性，提高執政效率，促進資本市場發展。市場經濟要求政府的干預必須在一定界限內，對于市場可以調節的或者市場調節效率更高的，就應當交由市場進行資源配置，而政府可以關注和解決更多的社會熱點問題。

英國引入PPP與撒切爾夫人推行的小政府有關，撒切爾夫人奉行經濟自由主義，認為市場調節更有效率，在其執政期間積極轉變政府職能，政府管事，但不是什么都管，力求建設一個小而強大的政府。將社會資本引入基礎設施建設可以減輕政府財政壓力，受制于稅收壓力的政府必須提供更廣泛、更高質量的公共服務，引入社會資本后，政府才可以將更多財政投資于健康、教育等社會問題。英國引入PPP的首要原因就是政府缺少資金。^[31]政府面對公共需求與財政的雙重壓力，只有引入社會資本，才能更好地為公眾服務。

（二）效率優先——從國家壟斷到自由市場

基礎設施領域一直以來是由國家建設并提供的，水、電、公路等基礎設施建設都是國家壟斷行業。政府采用PPP模式開放這些市場，引導社會資本進入，促進資本市場發展。PPP項目在英國、美國等國家得到發展，其中一個重要原因就是經濟危機。二戰之后，發達國家一直奉行的高福利社會給政府財政帶來極大壓力。在美國，政府不僅要減稅，還要提高人民的福利水平。長期處于財政赤字的美國政府，要滿足其公共服務的職能。公眾對公共服務的要求逐漸提高，僅靠政府財政支持已經不足以滿足社會基本需求。為了解決經濟危機，促進市場經濟發展，與社會資本在基礎設施領域進行合作后，政府對于基礎設施只需要進行總體上的監督。

各國政府采取PPP模式有不同理由，經常被提到的一個理由就是效率。眾所周知，相對于政府部門，社會部門可以更有效地提供某些服務或運營某些基礎設施。激烈的競爭和自由市場鼓勵社會部門提供高質量的服務，努力降低成本并且不斷進行技術創新。社會部門的高效率會引導政府部門提高效率、注重質量。政府可以通過特許協議等形式要求私人部門在維持、運行項目過程中必須達到一定標準或者對項目等作出一定改進、承擔指定項目的擴建等內容。政府也可以要求社會部門實行技術升級，如采用電子收費形式等。

引入社會資本不僅僅為社會資本提供更多的投資機會，更有利于市場經濟的發展。基礎設施領域一直是被國家壟斷的，引入社會資本，用市場來調節，提高了資本運作的效率，避免了政府的低效與高成本。在經濟危機中，將資本投入基礎設施還可以解決就業問題，基礎設施的建設可以提供大量勞動崗位，提高社會就業率。國家引入社會資本進行基礎設施建設可以推動經濟結構調整和發展方式轉變。

（三）以人為本——滿足基本生活需求

PPP模式得到推廣的兩個重要條件就是政府資金有限和公共基礎設施落后。這是因為經濟基礎和公共服務提供之間有著歷史的必然的聯系。美國國家運輸政策和稅收研究委員會2007年報告稱，為了升級和維護現有的地面基礎設施，使其處于良好狀態，在接下來的50年內，美國每一年都必須投資22500億美元。落后的基礎設施維修狀況及費用會對公共安全和社會經濟等產生影響。加之市政債券市場不景氣、政府不愿意提高稅收等原因，用于修護基礎設施的費用極度短缺。PPP模式允許政府利用私人部門的資金優勢滿足社會基礎設施建設的需求。^[32]

PPP項目主要應用于基礎設施建設，這是因為基礎設施建設周期長、投資大，成本回收較慢，隨著社會的發展，政府對基礎設施的投資已經不能滿足基本需求，人們的教育、出行、住宅、娛樂生活等都需要國家投資來改善。政府需要改變現有的基礎設施投資模式，引入社會資本，從而更好地為人民服務。

基礎設施建設的時間跨度大、周期長的特征也可以更好地發揮社會資本的優越性。很多政府基礎設施項目在立項初期規劃得很好，但是因為周期長，在建設過程中，政府既作為實施者又作為監督者，經常發生政府后期不注重項目質量，應付了事的情形。而引入社會資本的情況下，由于社會資本具有營利性，對于投資的項目，會進行謹慎的研究與規劃，關注質量與成本，從而使得整個周期中項目質量得到保障。由社會資本參與基礎設施建設、公共服務提供，政府可以通過向其購買服務等形式來滿足其職能需求。在市場經濟條件下，社會資本之間進行充分競爭，市場的調節使得政府可以以較低價格購買更高質量的公共服務。由市場進行資源配置，社會資本可以更好地了解、挖掘人們的需求，根據需求差異，投資不同領域，不僅及時、高效地滿足了人們的需求，還最大限度降低了資源浪費。

（四）物有所值——以公共利益為核心

凱爾在1998年說過：“公私合作可以提供一把廣泛的保護傘，從社會部門帶來潛在的投資和經濟價值時也可以遮蔽和保護公共利益。”^[33]盡管社會資本與公共部門相比要承擔更多不利的利率以及稅收負擔，但是社會部門仍然擁有更高的效率。公私合作是公共部門借助社會部門的優勢，利用物有所值原則進行風險分配，而不是簡單地為了減輕政府財政負擔。公共部門在與社會部門合作時可以更多地注重公共管理，而社會部門則可以更多地注重項目的效率與執行。引入社會資本進行公私合作具有極大優勢，社會資本投資方會更注重項目的生命周期，關注鼓勵創新來降低成本、提高投資回報率，在公共產品的分配上也具有更高的效率。^[34]

在目前投資環境不景氣的情況下，采用PPP可以降低政府投資基礎設施的成本，提高政府投資回報率。英國國家審計署（2003）認為，從廣義上講，PFI（private finance initiative）合同為社會部門提供了物有所值的投資；紹烏爾（1998）發現最開始的12家采用公私合作的醫院的平均投資回報率達到了58%。公私合作的優點在交通運輸等基礎設施方面也是很明顯的。蒂明斯和懷頓（1998）表明，最初的英國四條采用PFI模式修建的道路相比傳統的采購方式節約了大約13%。^[35]波利特（2002）表明，由于預測到了公私合作模式的優越性，包括澳大利亞、新西蘭、美國等國家都采取了PPP模式進行基礎設施建設。

PPP模式必須遵循物有所值原則。物有所值（value for money, VFM），是指一個組織運用其可利用的資源所能獲得的長期最大利益。^[36]物有所值原則是國際上普遍采用的評價傳統上由政府提供的公共產品由政府與社會部門合作來提供是否更有效，是在PPP項目運行中必須要嚴格遵守的。通過評估可以預見，相對于傳統提供方式，PPP模式可以使得政府產生低投入、高回報的效用。

四、PPP發展趨勢及展望

PPP模式在國際上已經被很多國家采用，英國通過PPP模式解決了經濟危機中政府的財政壓力并且滿足了人們對基礎設施的基本需求。美國也借助社會資本在稅收降低、財政收入減少的情況下提高了公共服務的質量。印度、中國等發展中國家目前正在積極推進PPP模式，并出臺了一系列政策支持PPP的推廣。PPP已經在全球范圍內受到了重視，PPP的經濟效益已經逐漸出現，國際上也已經出現適合發展PPP的大環境。同時PPP可以應用的領域也會逐漸擴大，PPP模式不是僅僅局限于某一行業，實際上，正在被私有化的服務行業或工業規模是巨大的，包括交通運輸、衛生保健、教育、監獄、福利、工作培訓、日常護理、電信、公園維護、防御培訓等。PPP只是一個總稱，包括廣泛的政府和社會部門之間關于向社會提供公共基礎服務的協議。^[37]PPP模式內容龐大，政府與社會資本的合作會更加廣泛。

（一）正在被泛化的PPP概念及用途

PPP概念有廣義和狹義之分，廣義的PPP包括BOT、PFI等各種模式。狹義的PPP僅是指公私合作。目前，PPP的概念正在被泛化，公共部門與社會部門的合作基本上都可以納入PPP模式的范圍內。PPP模式的主要作用領域是公共領域，因為公共產品的非競爭性和非排他性，要求由政府提供公共產品。政府提供公共產品的主要范圍包括國防、外交、路燈、供水、供電等，這些基礎設施關系著國家安全以及人們的基本生活需求。如果完全由私人來提供，就有可能效率低下或者產生“搭便車”的現象。PPP具體適用于哪些領域，不同國家有不同的規定，主要集中在自然資源開發、基礎設施建設和公共服務領域，具體包括以下幾類：自然資源開采，如采礦、油、氣及其加工處理或輸送儲存設施等；電廠、供暖或廢水、廢物處理廠；通信；公路、隧道或橋梁；鐵路、地鐵；機場、港口；學校、醫院、文化體育、警崗、監獄等。^[38]

英國較為成功地將PPP模式運用于學校、醫院、監獄和防御設施、道路等領域；美國運用于交通、技術、水務、監獄、醫療、福利、城市重建等領域；印度“十二五”規劃中也將PPP模式應用于公路、港口機場等。美國政府問責局（U.S.Government Accountability Office）已經確認了許多PPP項目的形式，包括BOO（build-own-operate），即社會部門為了公共使用或者為了公共利益建立和經營一項基礎設施，但是不將設施的所有權轉移給政府部門的一種形式，DBO（design-build-operate），即政府與社會部門簽訂合同，由社會部門設計、建設、運營一項基礎設施，雖然基礎設施是以政府的名義運營、維護、管理，但是實際上是由社會部門完成的。^[39]

PPP模式現在被較多發展中國家應用于城鎮化。城鎮化是現代化的必由之路，工業革命以來的經濟社會發展史表明一國要成功實現現代化，在工業化發展的同時必須注重城鎮化發展。^[40]在城鎮化發展過程中，要注重基礎設施建設，基礎設施建設是人民生活的基本保障。政府要優先發展公共交通，增加基本公共服務供給，建設安全、高效、便利的生活服務和市政公用社會網絡體系，努力提高農村居民生活水平，讓其共享現代化成果。

印度第二個五年規劃中要求引入社會資本進行基礎設施建設。印度對基礎設施的投資資金有2/3來自社會資本。印度借助社會資本與政府合作發展電力、公路、鐵路等基礎設施。在發展中國家引入PPP項目主要是為了加大基礎設施建設，發展中國家一般都是走在城市化道路上，國家基礎設施雖然得到一定改善，但主要局限在城市地區，城市與農村基礎設施水平相差較大，政府財政收入有限，對于農村基礎設施投入比例比城市小。因此，在農村進行基礎設施建設過程中，引入社會資本，可以加快農村基礎設施建設，提高農村人民的基本福利。公共服務具有普遍性，PPP可以普遍提高國家的基礎設施建設，加強城鎮化建設，縮小城市與農村的差距。

（二）以制度理性引領PPP可持續發展

我國目前PPP項目的管理部門與法律規制都不是很完善。財政部和發改委都對這一項目發布了相關指導性規定。由于兩個部門都進行管理，如果兩個部門的規定發生沖突，就會影響PPP項目的運作。

許多國家的公私合作經驗表明，無論在哪里，都需要通過規章制度保障公共利益和私人利益的平衡。規章制度應該被用來保護公共福利，保證公平競爭以及促進市場自律，而不應該采取不必要和不切實際的控制遏制市場。^[41]隨著社會部門通過合作提供越來越多的社會服務，政府的相關規章制度應該減少，這似乎符合邏輯。不過實際上，這種合作關系導致相反的情況，在許多案子中，公私合作需要有效的政府規章，這種合作是基于穩定的、可信的、可預測的法律。法律內容涉及財產權、合同、爭議和責任等方面。一個清楚的立法框架明確了公共部門和社會部門的角色、兩者之間的關系以及合作的領域，這對實質合作關系的建立是至關重要的。^[42]

從我國目前的PPP項目運行的實際情況來看，管理部門過多，每個部門都出臺一些政策文件，導致PPP項目顯得很繁榮，但是實際上卻失去正確的指導方向。目前，我國PPP還未出臺較高層次的立法，只有一些部門出臺了一些指導性文件。PPP項目缺少相關法律的指引，操作起來就會遇到很多困難。在PPP運作過程中應該努力做到有法可依，不能漫無目的、隨心所欲，對于項目的立項、審批、監督、執行等過程都應當作出具體規定。應該努力完善PPP立法，保障項目的穩定與可持續性。

以制度理性引領PPP可持續發展，不僅要注重制度的建設，政府在進行PPP項目時，還要不能只顧眼前利益，而應關注可持續發展。PPP項目應當是滿足可持續發展要求的，PPP合同要求社會部門在項目中投入時間和資本，考慮實現利益最大化和減少項目的負外部性。政府在進行PPP項目時，應該總攬全局，對于項目的規劃要符合經濟性，在項目進行過程中要注重保護生態環境。可持續發展是復雜的和多方面的，涵蓋廣泛的主體，包括棲息地保護、能源消耗、利益相關者的滿意度、財務結果等。^[43]政府在項目規劃中，要合理分配社會資本在運作過程中的使用，不能前期過度寬松，使得項目到后期因為資金問題而終止。在采取PPP模式進行基礎設施建設時，要特別注重城市規劃和環境保護。基礎設施的布局可以決定一個城市未來的發展，既要保證人們可以普遍享受到公共服務，也要考慮到城市的發展，對未來作出預估，使得基礎設施可以滿足城市的可持續發展。

政府在提供基礎設施時也要考慮科技的發展，盡量采用先進科技。基礎設施的使用非一朝一夕，如果采用落后的科學技術，那么基礎設施的作用就無法滿足人們的需求，隨著科技的發展，這些基礎設施很可能被淘汰。在項目進行過程中，政府也要督促社會部門在進行基礎設施建設過程中注重環保，盡可能降低對環境的影響。PPP項目周期很長，政府不能局限于短暫的經濟增長而不顧長遠的公共利益，政府與社會部門應當始終貫穿可持續發展的理念。

（三）中國的路徑選擇與優化

中國在采用PPP模式時，要注意路徑選擇與優化。我國采取PPP模式是由基本國情決定的。我國政府財政壓力較大，政府負債嚴重時，我國的基礎設施由政府投資已經無法滿足人們的基本需求。在采取PPP模式時，可以借鑒英國等國家的經驗，如怎樣對PPP模式進行評估，怎樣對公私合作項目進行監督，在公私合作過程中怎樣分配權力義務。

我國是由計劃經濟向市場經濟發展的，基礎設施建設一直由政府主導，政府由上而下進行基礎設施建設規劃，很多決定需要層層報批，手續繁多，效率低下。引入社會資本后，社會資本高效率要求政府有一套高效的決策機制。遇到問題，雙方必須協商，共同解決。因此，在我國采取PPP模式時，建議將決策者、實施者、監督者等進行分開，設立專門的PPP機構，從而提高我國PPP模式的效率，更符合市場經濟的要求。

我國政府目前推出了許多PPP項目，但是沒有注重項目的質量。PPP項目適合那些政府資源受到限制而基礎設施建設相當不足的國家，如果政府財政充足，就沒有必要進行本身存在私有化風險的PPP項目。^[44]我們不能只求立項，對于基礎設施不加區分就引入社會資本。要理性看待PPP模式，雖然引入社會資本參與基礎設施建設，但是政府仍然要履行其基本職能，在PPP項目中，政府應當是主導，公共服務或產品的提供最終仍然由政府確定，對產品或服務的定價，政府也應當以公共利益為首位，不能任由社會資本提供方確定。

政府對PPP政策不能朝令夕改，在PPP項目中要加強政府信用。社會部門在進行公私合作時，會擔心政府是否會濫用行政權力侵害其利益。政府應當通過立法將相關PPP政策進行確認，減輕社會資本的擔憂。對于制定的政策，政府應當嚴格遵守，不能擅自改變。提高政府的信用，會吸引更多社會資本參加基礎設施建設。政府的可選擇范圍也變大，從而降低政府的投資成本，提高社會效益。政府如果朝令夕改，社會資本會持觀望態度，不敢參與公私合作。政府的信用是國家信用的核心，是創建國家信用環境的前提。^[45]良好的社會環境，穩定的法律，誠信的政府，可以促進資本市場的發展，使得私人資本投資更有保障。

五、總結

PPP模式可以很好地改革政府執政方式，政府不需要龐大的機構進行基礎設施建設，可以借助社會資本的人力、物力資源提供公共服務，但是政府的主導作用使得基礎設施建設的整個過程仍然是以公共利益為中心。PPP模式滿足了當今社會對政府的基本要求：政府應當有所為，有所不為。基礎設施中引入社會資本更具有高效率，社會資本具有較強的資金優勢和技術優勢以及競爭優勢，而政府應該利用自己的組織協調能力，在PPP模式中與社會資本配合。PPP模式的本質在于公共部門與私營部門間實現優勢互補，使公共部門的社會權威、信譽與社會部門的資金、技術縝密結合，實現基礎設施建設的帕累托最優。^[46]

在中國，政府和社會正在如火如荼地進行各種PPP項目，立法方面也正在跟進，可以預見，不久的將來公私合作模式將會提高公共服務的質量，改善人們的生活。政府與社會資本合作共同參與基礎設施建設，可以相互取長補短，利用對方的優勢，更好地促進社會發展。PPP模式應當被推廣并且被更多國家采用。

PPP的起源是社會經濟發展的需要，是為了解決人們不斷提高的基礎設施需求水平與政府財政不足之間的矛盾而得到發展的。PPP模式產生的社會原因有多種，包括加強城鎮化建設、解決經濟危機、提高投資效率等。PPP模式被越來越多國家采用，其種類也在逐漸增多，范圍變廣，作用也在增強。不過，在采用PPP模式時，有一些問題需要注意，特別是我國目前正在全國范圍內推廣PPP模式，不能急于求成，可以借鑒其他國家的經驗。PPP模式的巨大優勢可以促進社會經濟的發展，基礎設施水平的提高，具有重大作用。

[1] 韓侶：華東政法大學2014級經濟法學碩士研究生。

[2] 參見陳婉玲：《公私合作制的源流、價值與政府責任》，載《上海財經大學學報》2014年第5期。

[3] 參見冷兆松、盧照海：《國有企業改革的國際比較》，中國對外經濟貿易出版社1998年版。

[4] 參見冷兆松、盧照海：《國有企業改革的國際比較》，中國對外經濟貿易出版社1998年版。

[5] 參見《撒切爾夫人的私有化政策影響深遠》，http：//www.tingvoa.com/html/20130417/115597_2.html，2015年6月22日訪問。

[6] 參見肖林、馬海倩：《特許經營管理》，上海人民出版社2013年版，第221頁。

[7] See Jane Broadbent, Richard Laughlin, Accounting Choices：Technical and Political Trade—offs and the UK’s Private Finance Initiative, Accounting, Auditing & Accountability Journal，2002，Vol.15，Iss.5，pp.622-654.

[8] 姚馳：《英國PFI/PPP法律制度研究及借鑒》，中國政法大學2010年碩士學位論文。

[9] See Esther Cheung Albert P.C.Chan Stephen Kajewski, Reasons for Implementing Public Pri-vate Partnership Projects, Journal of Property Investment & Finance，2009，Vol.27，Iss.1，pp.81-95.

[10] Katharine Lyall, Public-Private Partnerships in the Carter Years, in Public Private Partnerships：Improving Urban Life, Perry Davis, ed.，Montpelier, VT：Capital City Press，1986，p.4.

[11] See Paul Rivlin, World Oil and Energy Trends：Strategic Implications for the Middle East, Jaffee Center for Strategic Studies, www, tau.ac.il, accessed June 2008.

[12] See Cory Sinclair, The Role of Public-Private Partnerships in the Development of Cultural Facili-ties, UMI Microform 3360946.

[13] See Katharine Lyall, Public-Private Partnerships in the Carter Years, in Public Private Partner-ships：Improving Urban Life, Perry Davis, ed.，Montpelier, VT：Capital City Press，1986，p.5.

[14] See William Colman, State and Local Government and Public-Private Partnerships, New York：Greenwood Press，1989，p.62.

[15] See Renee A.Berger, Private-Sector Initiatives in the Reagan Administration, in Public-Private Partnerships：Improving Urban Life, Perry Davis, ed.，Montpelier, VT：Capital City Press，1986，p.18.

[16] See Cory Sinclair, The Role of Public-Private Partnerships in the Development of Cultural Facili-ties, UMI Microform 3360946.

[17] 參見張立、王學人：《印度基礎設施發展的問題、措施與成效》，載《南亞研究季刊》2010年第4期。

[18] 觀察者：《印度公布113億美元基礎設施建設投資預算》，http：//news.21-sun.com/detail/2015/03/2015030215284142.shtml，2015年6月25日訪問。

[19] 參見商務部合作司：《印度十二五基礎設施發展規劃》，http：//www.cqgo.org.cn/UIlayer/web/ShowArticle.aspx?ArticleID=953，2015年6月25日訪問。

[20] See Public-Private Partnerships, American Journal of Comparative Law, Vol.58.Issue-Supple-ment，2010，p.560.

[21] 參見中華人民共和國財政部：《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，http：//ln.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/201412/t20141226_1172977.html，2015年6月25日訪問。

[22] 參見崔蔭：《國際融資實務》，中國金融出版社2006年版。

[23] 參見中華人民共和國財政部：《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，http：//ln.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/201412/t20141226_1172977.html，2015年6月27日訪問。

[24] 參見王灝：《城市軌道交通投融資問題研究：政府民間合作（PPP）模式的創新與實踐》，中國金融出版社2006年版，第58頁。

[25] 參見劉亞臣、常春光：《工程項目融資》，大連理工大學出版社2004年版，第126頁。

[26] 參見陳金亮：《PFI-公用事業的建設和運營模式》，載《經濟管理》2008年第1期。

[27] 參見胡振、劉華、牛德華：《日本PFI事業發展及政府管制問題研究》，載《建筑經濟》2007年第6期。

[28] 參見大岳咨詢有限公司編：《公用事業——特許經營與產業化運作》，機械工業出版社2004年版。

[29] See Ciaran Connolly, Tony Wall, The Global Financial Crisis and UK PPPs, International Jour-nal of Public Sector Management，2011，Vol.24，Iss.6，pp.533-542.

[30] 參見楊建順：《論政府職能轉變的目標及其制度支撐》，載《中國法學》2006年第6期。

[31] See Esther Cheung Albert P.C.，Chan Stephen Kajewski, Reasons for Implementing Public Pri-vate Partnership Projects, Journal of Property Investment & Finance，2009，Vol.27，Iss.1，pp.81-95.

[32] See 2014 Colum.Bus.L.Rev.4202014.

[33] Nutavoot Pongsiri, Regulation and Public-private Partnerships, International Journal of Public Sector Management，2002，Vol.15，Iss.6，pp.487-495.

[34] See 2009 Eur.Pub.Private Partnership L.Rev.712009.

[35] See Robert Eadie Phillip Millar Rory Grant, PFI/PPP, Private Sector Perspectives of UK Trans-port And healthcare, Built Environment Project and Asset Management，2013，Vol.3，Iss.1，pp.89-104.

[36] 參見中華人民共和國財政部：《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，http：//ln.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/201412/t20141226_1172977.html，2015年6月27日訪問。

[37] See Protecting the Public in Public Private Partnerships：Strategies for Ensuring Adaptability in Concession Contracts，2014 Colum.Bus.L.Rev.4202014.

[38] 參見肖林、馬海倩：《特許經營管理——城市基礎設施存量資產資本化》，上海人民出版社2013年版，第5頁。

[39] See 2014 Colum.Bus.L.Rev.420 2014.

[40] 參見《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》。

[41] Cf.Nutavoot Pongsiri, Regulation and Public-Private Partnerships, International Journal of Public Sector Management，2002，Vol.15，Iss.6，pp.487-495.

[42] See Nutavoot Pongsiri, Regulation and Public-private Partnerships, International Journal of Pub-lic Sector Management，2002，Vol.15，Iss.6，pp.487-495.

[43] See Lei Zhou, Ramin Keivani, Esra Kurul, Sustainability Performance Measurement Framework for PFI Projects in the UK, Journal of Financial Management of Property and Construction，2013，Vol.18，Iss.3，pp.232-250.

[44] See Chandan Sharma, Determinants of PPP in Infrastructure in Developing Economies, Trans-forming Government：People, Process and Policy，2012，Vol.6，Iss.2，pp.149-166.

[45] 參見范伯乃、張鳴：《政府信用的影響因素與管理機制研究》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2009年第2期。

[46] 參見馬君：《PPP模式在我國基礎設施建設中的應用前景》，載《寧夏社會科學》2011年第3期。