第三節　北京市房地產調控政策發展

從2005年開始，北京市逐步加強對于房地產市場的調控力度。從土地改革、金融政策、稅收政策、行政規劃等多個層面，深化宏觀調控政策，以期取得有效的調控效果。本節開始對北京市2005-2012年的房地產調控政策進行梳理。

一、2005-2006年調控政策

2005年3月，央行首次取消個人住房貸款優惠利率，開始對商業銀行的個人住房貸款業務進行調控。在個別房價上漲過快的區域，甚至將最低個人住房貸款首付比例由20%調整至30%。與此同時，房地產稅的深入改革也得到了進一步推進。

2005年3月，國務院出臺“國八條”穩定房價，具體內容包括以下幾個方面：一是高度重視穩定住房價格；二是實施政府負責制穩定房價；三是對住房、用地供應結構進行大幅調整，加大普通商品房和經濟適用房的土地供應量；四是加強對被動性住房，特別是拆遷數量的控制；五是引導合理的居民消費需求形成；六是對我國房地產市場實施全面監控；七是監督各項調控政策實施；八是加強督促穩定房價的各項工作。

2005年5月，七部委繼“國八條”之后進一步加強房地產市場調控，提出了《關于做好穩定住房價格工作的意見》細則，即“新國八條”，新規定明確要求各地重視解決地產投資過度、價格上漲過快等問題。中國銀監會、國稅總局頒布政策，收緊房地產信托業務，明確重申了個人買賣二手房的個稅繳納政策，正式發布《關于實施房地產稅收一體化管理若干具體問題的通知》。

2006年4月，央行全面上調各檔次貸款利率0.27個百分點以進一步抑制房地產投資需求，穩定房地產價格，將銀行5年期以上房貸基準利率上調0.27個百分點至6.39%。

2006年5月，國務院公布了樓市調控政策6條內容，被稱為“國六條”，具體包括如下幾個方面（見表1-1）：

“國六條”的政策目標短期應該是解決房價上漲過快，消除日益上升的社會不穩定情緒；長期應該是我國住房制度改革的一項重要內容，是我國自1998年貨幣化分房改革或自2000年真正實行貨幣化分房這一政策以來，住房制度改革完整體系的重要組成部分，致力于探索一條系統解決住房問題的改革之路。“國六條”之所以區別于以往政策，核心在于其不但考慮到調控的系統性、可操作性，而且兼顧了實施的靈活性。

系統性。首先，從市場和政府兩方面入手。市場調控，增加住房有效供給：調整市場結構，強調中低價位房、中小戶型房，利用限價商品房、限價地的雙限政策實施此政策；封死別墅用地的審批，限制大戶型房的開發量。政府調控主要通過行政手段強化監督和政策的落實，強化土地督察制度，強調政令暢通，加強執行力度。其次，從供給和需求兩方面下手。供給調控：土地供給方面，嚴格土地獲取和開發等的手續和程序；資金供給調控方面，在調高內部各項投資進入門檻的情況下，限制外資、規避外資對國內地產市場的沖擊；銷售調控，打擊開發商囤房、利用銷控手段哄抬房價，構建網上簽約等信息披露機制等。需求調控：二套住房抬高按揭成數，抬高炒房門檻、打擊炒房；對于持有不滿五年的二手房征收營業稅等手段控制炒房現象；控制大拆大建等人為造成的住房需求；加大新股上市力度，吸引投資資金進入股市，分流社會閑散資本。最后，根據實際情況的變化，繼續出臺相應的政策和不斷細化條文。

可操作性。“國六條”政策本身對許多要求已細化到數字層面，這是不多見的。此外，各地紛紛出臺的相關配套細則，也進一步加強了政策的可執行性。

靈活性。除了出臺正式的政策條文，充分利用媒體、輿論的力量，通過輿論導向來發揮調控的影響之外，政策的執行不搞“一刀切”，根據地方情況因地制宜地出臺對應的執行細則，給地方制定因地制宜的細則留下一定的彈性空間。

雖然“國六條”考慮比較周全，但我國當前的中央與地方分權制使得地方政府在執行方面缺乏足夠的積極性。由于土地出讓金是地方政府的“第二財政”，這樣地方政府更有動力去推高房價，從而在政績、地方建設上更多地“出彩”。加之我國金融體制自身的缺陷，銀行往往被地方政府裹挾，使得“國六條”的執行不但大打折扣，而且放大了地方政府對房地產市場的影響力度。最后“國六條”政策中制定的一個重要假設前提是“中小戶型住房有市場需求”，考慮我國當前十分巨大的財富占有差距，那么極有可能出現“中小戶型住房大量供應，大量積壓空置”的局面。如此，現在“國六條”在執行中出現這樣那樣的問題，效果未達到理想預期，也就不足為奇了。

綜上所述，“國六條”的出臺表明我國在住房制度改革方面已經從過去那種“頭痛醫頭腳痛醫腳”階段，過渡到了全面而系統解決問題的階段。因此“國六條”對于整個房地產市場并不是一劑治標的猛藥，而是一劑治本的長效藥。這樣期望“國六條”在短期內將過快增長的房價打壓下來顯然不是很現實，其最大的功效在于探索一條平衡國民經濟和房地產市場之間和諧發展的改革之路。從“國六條”政策執行以來三個多月“國民經濟景氣指數”基本還處于上升通道，6月為102.93點，比5月上升1.06點，7月比6月上升1.54點，8月比7月下降0.20點（與上年同期相比上升1.55點）。為了使“國六條”真正能夠得以落實至少還需要配合下列四個方面的改革。

一是必須抓緊深化金融體制改革，使金融體系能夠真正獨立于政府之外按市場規則行事，防范政府與銀行綁定后所形成的投資放大效應，規避外資導入性的金融風險，防范泡沫經濟；二是繼續深化財稅制度、政治體制改革，構建地方和中央協調一致的制度體系，以期改變目前地方政府對房地產市場介入過深的形勢，最大限度地提升地方政府對國家政策的執行力度；三是要引導和轉變國民傳統的房地產投資的觀念，將購房與居住統一起來，杜絕炒房現象，同時拓寬投資渠道，分流社會閑散資本和外來游資；四是積極推進國內產業升級和結構調整，推進創新型國家的建設進程，從而對第三產業的發展形成真正強有力的基礎支撐。

2006年5月，國務院出臺《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》，即九部委“十五條”，進一步細化了“國六條”規定，提出90平方米、雙70%的標準。

此后，國稅總局進一步地明確了“國六條”中二手房營業稅新政策的具體執行。建設部等多部委下發171號文件《關于規范房地產市場外資準入和管理的意見》，進一步規范房地產交易秩序，加強對外商投資和境外購房的管理。

二、2007-2008年調控政策

在2005-2006年頻繁的政策調整之下，北京市房地產市場過快上漲勢頭得到了一定程度上的緩解。從總體上來看，北京市房地產價格處于漲幅較大的狀態，房地產市場發展水平與整體經濟發展水平仍不相稱。在此階段，調控政策更為密集，調控力度也與之前相比有所加強，一定程度上遏制了我國房地產市場過熱的問題。直至2008年美國次貸危機的爆發，為了防止經濟形勢進一步惡化，政府相關部門推出了一系列救市舉措。

2007年1月，國稅總局出臺《關于房地產開發企業土地增值稅清算管理有關問題的通知》，進一步明確了土地增值稅清算式繳納的適用范圍，提升了房地產開發成本。

2007年1月，國土資源部下發《關于調整報國務院批準城市建設用地審批方式有關問題的通知》，對我國城市建設用地審批方式做出了重要的調整，提高了建設用地審批“門檻”，強化土地調控與管理。

2007年7月，國稅總局頒布《關于取消部分地方稅行政審批項目的通知》，取消了地方對房地產土地使用稅減免的行政審批權。

由于2007年7月房地產價格上浮高達7.5%，再創年內漲幅新高。除市場需求、土地供應等因素之外，廉租房、經濟適用房的比例較低也是房價上升的重要原因。因此，2007年8月，國務院頒布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，拉開強化住房保障體系建設的大幕。

2007年，我國商務部進一步頒布政策，嚴格限制外商投資房地產，中國人民銀行則多次上調存款準備金率、存貸款利率以及公積金存貸款利率。

2008年1月，國務院頒布《關于促進節約集約用地的通知》，要求努力提升建設、住宅用地利用率，優化住宅結構，保證70%以上住宅用地用于建設廉租房、經濟適用房以及9種小戶型商品房。

2008年8月，國家頒布《關于金融促進節約集約用地的通知》，旨在進一步落實國務院1月7日頒布的《關于促進節約集約用地的通知》，延續適度緊縮的貨幣政策，充分發揮金融貨幣政策對節約集約用地的促進作用。

總體來說，房地產市場調控目標遵從年初中央經濟工作會議確定的“兩防”目標，即防止經濟增長過熱和通貨膨脹，整體上實施穩健的財政政策與適度從緊的貨幣政策。通過限制開發、按揭貸款等措施來進行市場調控，加大監管力度，提升廉租房供應質量。截至2008年5月，銀行信貸明顯收緊，央行連續7次上調存款準備金率。而隨著美國次貸危機惡化，為實現保持經濟增長、擴大內需、調整經濟結構的發展目標，從2008年9月起，央行連續四次下調存款準備金率。采取適度寬松的貨幣政策為北京市房地產市場帶來了轉機。

2007-2008年，除上述政策之外，北京市政府也在基于市場的變化不斷進行著調控。具體內容如下：

次貸危機帶來經濟形勢低迷，受其影響，北京市建委、發改委、財政局等11個部門聯手于2008年11月推出《關于促進北京市房地產市場穩定發展的若干意見》等救市政策，救市措施主要包括下調住房交易稅、擴大住房消費信貸（特別是公積金貸款）支持力度、調整住房優惠價格標準、提升市場活躍度、鼓勵居民合理住房消費。與此同時，多部門發布《北京市享受優惠政策住房平均交易價格的通知》配套上述救市政策的實施。本次新政核心為對普通商品住房標準進行了調整，受惠范圍大幅增加。調整后，可享受優惠政策的住房包括三環內215萬元/套、三到四環175萬元/套、四到五環165萬元/套、五環外100萬元/套等。此后出臺的《關于促進北京市房地產市場穩定發展的若干意見》（以下簡稱《意見》）旨在穩定北京房價、促成商品房成交，同時表明了北京市政府希望經歷了深幅調整的首都房地產市場能夠盡快穩定下來。同時，《意見》中規定加速推進保障性住房和限價房建設，落實年度建設任務，并提出新一年開工850萬平方米政策性住房的建設目標，關于擴大保障性住房供應量的計劃需要較大的資金支持，短期內較難實現。

三、2009-2012年調控政策評述

經過2007-2008年我國房地產由過熱調控到金融危機之后的逐漸復蘇的大幅波動之后，我國房地產市場迎來了相對平穩的發展時期。2009年年初，調控政策依舊延續了2008年年末的寬松的貨幣、財政、稅收政策，在較強的經濟刺激計劃和較為寬松的貨幣政策背景之下，房地產市場行情迅速上揚。房地產成交量逐漸走高，為了遏制房價的過快增長，我國政府有關部門出臺了一系列的調控政策。

2009年上半年調控政策依舊延續著2008年年末的寬松態勢，四大國有銀行紛紛給出房貸優惠利率政策。2009年5月，國務院下調了商品房項目資金比例，為13年來首次。將其中的普通商品房項目投資資金比例由最低35%降低至最低20%。同時，為了進一步規范房地產市場的秩序，我國政府有關部門對房地產增值稅、房地產按揭貸款、用地審批等相關政策進行了進一步完善。具體包括：2009年5月，國稅總局制定《土地增值稅清算管理規程》，進一步規定了房地產開發經營中有關稅收法律、行政法規；2009年6月，中國銀監會下發《關于進一步加強按揭貸款風險管理的通知》，進一步明確二套房貸相關政策；2009年9月1日發布的《關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》則明確提出了地方政府要加強建設用地批后監管，預防批地、用地亂象，嚴厲打擊囤地行為。

此外，住建部等部門于2009年6月2日頒布了《2009-2011年廉租住房保障規劃》，推進保障房、經濟適用房建設，解決剛性需求購房者的供求不匹配問題，規劃中計劃2009年新增177萬套廉租住房供應，新增83萬戶租賃補貼發放；計劃2010年廉租住房新增180萬套，租賃補貼新增65萬戶；2011年將這兩項數據分別計劃至161萬套和43萬戶，并于2009年10月16日聯合發出《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，實現了“公積金”和“保障房”的對接。

在上述寬松政策的滋養下，2009年10月中旬以來國內一線城市房地產成交量逐漸走高，為抑制房價快速上揚問題，自2009年年末，我國政府相關部門出臺了一系列的調控政策對此進行控制。

金融政策方面：2009年上旬全國金融機構提供個人住房貸款新增4661.76億元，同比增長150%以上，個人住房按揭貸款以及房地產銷售面積也快速上漲。為了防止房地產市場過熱，中國銀監會加強監管二套住房的信貸發放。隨后頒布“國四條”，對房地產信貸進行收緊，對房地產投機進行了嚴格限制。2010年4月11日，中國銀監會要求各金融機構加強風險意識，抑制投機性購房貸款發放，通過大幅提高首付款比例及利率水平，加大差別化信貸政策執行力度。同年8月，北京市政府再一次進行政策調控，此次政策調控后，北京將預售資金監管措施遵循天津模式，眾多房地產企業增加商業地產投資；為穩定市場，央行于2010年10月開始連續3個月上調存款準備金率。避免信貸規模過快增長，而關于公積金貸款，也取消了首套7折的利率，將其上調到8.5折。2010年11月，住建部、財政部、中國人民銀行和中國銀監會等四部委3日宣布再次叫停三套房的公積金貸款發放，將二套房的個人公積金貸款首付提高到50%。2012年4月，中國銀監會要求重點防范房地產貸款風險。

房屋交易及保障房政策方面：2010年4月，國務院常務會議規定，二套住房貸款家庭的首付比例必須高于50%，貸款利率高于基準利率的110%。首套住房面積超過90平方米以上家庭，貸款的首付款比例高于30%。2011年1月，新“國八條”將二套房的首付比例和貸款利率雙雙提高，首付比例為60%，貸款利率為基準利率的110%。而商業貸款的首套房首付比例調整為30%并停發三套及以上的住房商業貸款。2012年，工、農、中、建四大行在內部座談會上研究討論全面落實中央關于差別化房貸的政策要求，保障居民家庭的首套自有住房貸款需求，保證在基準利率的基礎水平上，按照風險定價原則，確定首套住房的貸款利率水平，首付比例則執行規定的30%首付要求。

土地政策方面：2009年12月，國土資源部等五部委聯合出臺《進一步加強土地出讓收支管理的通知》，進一步加強了對房地產開發商的限制，明確要求開發商除特殊項目可兩年外，在分期繳納全部土地出讓價款的原則上，拿地期限不能長于一年，且特殊項目的首次繳款比例應占全額的一半以上。2010年3月，國土資源部又出臺《關于加強房地產用地供應和監管有關問題的通知》，規定19條新政調控土地供應，要求開發商競買保證金要達到20%以上、房屋開發商需在1個月內付清一半的購地款、嚴禁開發商囤地等。2010年9月，國土資源部又聯合住建部下發《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》，對落實“國10號文”的工作任務、積極推進房地產市場發展作出安排。