內容提要

本書是國家“環境監管能力建設‘十二五’規劃”項目委托課題“環境監察監測能力建設事權財權劃分研究”的研究成果。環境監察監測能力建設是國家環境監管能力建設的核心任務，雖然政府在該領域的投入逐年增長，并取得了巨大的成果，但在當前，我國環境監察監測的事權財權劃分方面仍然存在一些問題，制約了我國環境監管能力的提高。

在1994年分稅制改革的基礎上，我國事權財權劃分體制逐步確立，該體制確立以后對提高我國政府的宏觀調控能力、協調中央與地方利益關系等方面都起到了巨大的促進作用。但是，在此體制下，也出現了中央與地方、政府與市場間環境監察監測事權財權劃分不明確、不合理的問題。事權財權劃分不合理的問題影響了我國環境監察監測能力建設的進程。在大量實證分析、理論分析和案例分析的基礎上，本研究從分析我國環境監察監測事權財權劃分的現狀入手，探討了當前環境監察監測存在的問題，研究了環境監察監測事權財權劃分的一般原則，并在此基礎上提出了符合我國國情的分領域的中央與地方環境監察監測事權財權劃分方案。

第一章，導言。闡述了本研究的歷史背景、該領域的文獻綜述和研究現狀、研究涉及的基本概念（環境監察、環境監測、環境監察監測能力、事權財權）的界定和全書的結構安排。

第二章，介紹了本研究的理論基礎、分析框架以及采用的研究方法和數據資料。研究的理論基礎有外部性理論、產權理論、公共物品理論、治理理論、財政分權理論。研究的方法采取了定量分析、實地調查、案例分析和文本資料分析相結合的方法。定量分析資料來源于環境保護部、環境監測總站、環境監察局、財政部等多個部門的有關環境監察監測的收支情況數據，重點用于研究中央與地方環境監察監測財權狀況。實地調查選取了山東棗莊市、湖南湘潭市、河南洛陽市、浙江杭州市、河南項城市、廣西興安縣和河南商城縣等地的環境監察、監測機構以及公眾和企業，分別研究基層環境監察監測狀況、企業參與狀況、公眾意見等環境監察監測具體問題。案例分析則具體研究了北京市、河南省、湖南省、山東省四個省級單位，北京東城區、西城區等七個市級單位和北京密云縣、延慶縣等十個縣級環境監察監測機構的機構設置、事權劃分等問題。文本資料分析則通過研究我國事權財權劃分的一般理論，具體總結了環境監察監測事權財權劃分的一般原則。最后，在上述研究的基礎上，提出了我國環境監察監測事權財權劃分的方案。

第三章，分析了我國環境監察的事權財權劃分現狀及問題。本章主要研究了兩個大的問題，即環境監察的事權財權劃分現狀和存在的問題。在環境監察事權財權劃分現狀方面，又分別從兩個領域進行了研究，即環境監察的事權劃分現狀與環境監察的財權劃分現狀。在此基礎上，又研究了環境監察事權劃分存在的問題和財權劃分存在的問題。

環境監察的事權劃分現狀分別研究了三個問題，即環境監察機構設置、環境監察事權劃分、地方環境監察具體事權劃分。具體表現為：（1）機構設置的“5+1”體系和上下聯動的運行機制。即在環境監察機構設置上，我國已經形成了國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級共五級環境監察體系，在跨區域地方又設置了六個區域環境督察中心，且各級體系之間形成了上下聯動的運行機制。（2）橫向事權劃分方面形成了相互協調的六大職能類別和三大支持系統。在環境監察事權劃分上，中央與地方環境監察分別具有六大類職能，即：制度制定類、指導協調類、組織實施類、直接負責類、監督檢查類和其他類；環境監察形成了三大系統，即：環境管理與決策系統、環境監督執行系統、技術支持保證系統。（3）縱向地方事權劃分的層級化。在地方環境監察具體事權劃分上，省級環境監察機構主要有五項一般性職能，即：污染源監督檢查、排污收費、指導下級、處理環境問題和環境糾紛；市級環境監察機構主要有四項一般性職能，即：轄區污染源監管、排污收費、環境信訪、行政執法稽查；縣級環境監察機構主要有八項一般職能，即：本轄區環境監察；環保局和上級環境監察機構的委托工作；貫徹實施環境監察工作的政策、法規和規章；受理各類環境糾紛，接待人民來信來訪；環境監察人員的業務技術培訓以及工作經驗的交流和總結；排污費的征收工作；協助做好人大建議、政協提案工作；環境突發事件的應急監察工作。不同地方雖有所差異，但總體上體現了層級化特征。

環境監察的財權劃分現狀分別研究了五個領域，即：全國環境監察支出項目情況、中央環境監察支出總體情況、全國環境執法監察支出情況、環境執法監督體系投資總體構成情況、環境執法監督體系分領域投資情況。重點研究了環境監察支出項目情況、專項支出情況、支出來源、支出結構情況以及環境監察的每項具體領域的支出結構情況。研究發現財權劃分呈現以下五個特點：（1）全國環境監察支出項目中央主導、地方負責；（2）中央環境監察支出持續增長，總量不足；（3）環境執法監察支出依賴財政，來源單一；（4）環境執法監督體系建設分層投資，各有側重；（5）執法監督體系的分領域投資共同負擔，逐級遞減。

環境監察事權劃分存在的問題主要有四個：（1）職能交叉和職責劃分不明；（2）機構職能定位抽象化；（3）縱向分離、地方分割、法律地位不明確；（4）執法能力不適應環境執法監督需要。財權劃分存在的問題主要有三個：（1）財權與事權不匹配，地方環境監察機構財權受制于地方財政；（2）財權劃分自上而下，逐級減少，呈現明顯的等級序列；（3）中央與地方環境監察財政投入的效率及執行效果差距較大。

第四章，分析了我國環境監測的事權財權劃分現狀及問題。本章主要研究了兩個大的問題：環境監測的事權財權劃分現狀與存在的問題。在環境監測事權財權劃分現狀方面，又分別從兩個領域進行了研究，即環境監測的事權劃分現狀和財權劃分現狀。在此基礎上，又研究了環境監測事權劃分存在的問題和財權劃分存在的問題。

環境監測的事權劃分現狀分別研究了三個問題，即環境監測機構設置、環境監測事權劃分、地方環境監測具體事權劃分。（1）在環境監測機構設置上，我國已經形成了三大監測網絡與四個層級，三大監測網指國家環境監測網、各部門環境監測網、各行政區域環境監測網；四個層級指國家級，省、直轄市、自治區級，省轄市級（地市級），縣、旗、區級。（2）在環境監測事權劃分上，中央與地方環境監測有三級事權，即八項一級事權，十二項二級事權和三十三項三級事權。其中二十項歸屬地方事權，四項歸屬中央事權，三項為中央與地方共擔事權，六項事權主體不詳。（3）在地方環境監測具體事權劃分上，省級環境監測機構主要有八項一般性職能，市級環境監測機構主要有八項一般性職能，縣級環境監測機構主要有六項一般性職能。

環境監測的財權劃分現狀分別研究了十三個領域，即：空氣質量監測、酸沉降監測、沙塵暴監測、地表水監測、近海域監測、污染源監督性監測、國家環境質量監督性監測、環境應急監測、核與輻射環境監測、國家生態環境監測、減排重金屬監測、基礎性專項監測、國家環境監測網質量保證與運行管理。重點研究了環境監測支出項目情況、專項支出情況、支出來源、支出結構情況以及環境監測的每項具體領域的支出結構情況。研究發現，環境監測財權劃分呈現以下六種類型：（1）中央主導，地方補充；（2）地方主導，中央補充；（3）共同承擔，中央為主；（4）共同承擔，地方為主；（5）中央承擔；（6）地方承擔。

環境監測事權劃分存在的問題主要有五個：（1）整體組織結構設計不合理，機構冗余，造成了不必要的資源浪費；（2）地方環境監測力量薄弱，不能有效滿足地方環境監測的需要；（3）各個層次上的環境監測機構職能互有重疊，造成一些環境監管領域的失察；（4）基層環境監測機構與環境監測人員缺乏競爭，不利于推進基層環境監測機構工作的開展和實施；（5）所轄區域管理和垂直管理之間的矛盾。

環境監測財權劃分存在的問題主要有五個：（1）基于屬地原則的事權劃分與跨區域、跨部門的國家監測事務存在沖突；（2）中央與地方共擔項目中事權劃分不明，地方財政支出統籌受限；（3）中央與地方、地方之間事權劃分不明確，事權“上下不清”、長期下移且交叉過多；（4）地方環境監測資金缺乏，不能有效滿足地方環境監測的需要。

第五章，提出了中央與地方環境監察監測的事權財權劃分原則。在對國內外關于事權財權劃分的理論和經驗進行總結分析的基礎上，結合中國國情和環境監察監測經驗，建立了事權財權劃分的原則體系。在“財權事權匹配”的總原則下，又提出了兩個事權財權混合劃分原則（法制化原則、環境外溢性范圍和行政管轄范圍相一致原則）、三個事權劃分分原則（機構獨立性原則、事權明晰化原則、公共物品效益最大化原則）以及四個財權劃分分原則（財權適度原則、污染者付費原則、使用者付費（UPP）和受益者分擔原則、地方收入多樣化和環境監測市場開放化原則）。

第六章，提出了中央與地方環境監察監測的事權財權劃分建議及方案。依據環境監察監測事權財權劃分現狀及問題和事權財權劃分原則體系，分別提出了中央和地方環境監察事權財權劃分建議及方案與中央和地方環境監測事權財權劃分建議及方案。

環境監察方面，中央與地方環境監察事權劃分的兩個思路是：合理界定各級環境監察機構的職責；明確并合理劃分中央環境監察和地方環境監察的事權范圍。并且根據中央與地方環境監察工作各自的特點，以及各項事權對所屬層級的重要程度、可操作性、相對成本大小等因素，提出了中央與地方環境監察事權劃分的分層建議，將中央與地方環境監察事權、地方三級環境監察事權劃分為三級，并對每一級的具體事權按其重要程度進行了排序。環境監察財權劃分的兩個思路是：橫向高度集權；縱向高度分權。中央與地方環境監察事權、財權具體調整有三大方案：（1）事權不變，調整財權；（2）財權不變，調整事權；（3）事權財權同步調整。并且，依據這三大方案，在具體操作層次上提出了十一項調整建議，這十一項建議基于三個標準，即：（1）地區性服務的事權歸屬地方；（2）具有外部效應的事權歸屬中央；（3）全國性公共產品的事權歸屬中央。在企業和公眾參與方面，建議建立和完善企業環境監察員制度和公眾環境訴訟與決策參與制度。

環境監測方面，中央與地方環境監測事權劃分的兩個思路是：（1）根據各項環境監測具體項目的特點，合理界定各級機構的職責；（2）事權財權匹配的原則。環境監測財權劃分的基本思路是：（1）明確各項事權的財權主體，使財權與事權相對應；（2）縱向合理分權。根據這個思路確定了環境監測的事權財權劃分總方案。在事權劃分方面，（1）對四項事權主體不詳的三級事權確定了相應的事權主體；（2）將四項地方三級事權調整為中央與地方共同承擔的事權；（3）中央事權、中央與地方共擔的事權未作出較大調整。在財權劃分方面，（1）將五項原為中央財權的三級事權調整為中央與地方按比例支出；（2）為十六項財權主體不詳的三級事權確定財權主體。

在地方環境監測事權劃分方面，根據三級環境監測機構事權現狀、事權重要性、相對執行成本以及可實現程度等，對省、市、縣三級的職能進行具體的分級細化，并依據其重要程度，對各級環境監測機構的職能進行了梳理，將三級地方環境監測機構的職能劃分為三類，并根據其重要程度在每一類職能內進行排序。得出了省級環境監測中心站的職能分層建議10條；市級環境監測站的職能分層建議10條；縣級環境監測站的職能分層建議7條。最后分別提出了省、市、縣三級環境監測機構事權財權劃分的具體建議。

在環境監測的企業和公眾參與方面，建議環境監測的市場化，鼓勵企業投資與信息利用和建立完善公眾環境信息舉報制度。環境監測的市場化方面，強調了以下幾點：（1）環境監測的最終責任方應為當地環境管理部門；（2）監測機構要對監測數據和結果承擔直接后果，政府要重點監管其監測數據的真實性與可靠性；（3）環境監測的市場化應著重引入市場競爭機制；（4）環境監測工作應鼓勵企業的投資和參與；（5）通過信息共享和獨立第三方機制，加強對環境監測信息的利用。環境監測的公眾參與方面，應重點做好以下幾點：（1）環境監測部門應加強對公眾環境監測方法與知識的宣傳和培訓；（2）鼓勵公眾通過最簡單的監測方法監測常規監測項目，及時發現環境問題；（3）建立公眾環境信息舉報制度和現場聯合監察制度；（4）環境監測部門應完善相關保密制度和執行機制；（5）環境監測部門自身也要接受公眾的監督，不斷健全和完善信息公開工作。