第三章
環(huán)境監(jiān)察事權(quán)財(cái)權(quán)劃分現(xiàn)狀與問(wèn)題

一、現(xiàn)狀

（一）事權(quán)劃分現(xiàn)狀

1. 我國(guó)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀：“5+1”體系與上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制

我國(guó)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)是各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下的一支專(zhuān)職執(zhí)法隊(duì)伍，依法對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的一切單位或個(gè)人執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī)和管理制度等情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。按照國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)發(fā)[1999]141號(hào)文件規(guī)定：我國(guó)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)分為五級(jí)^[1]（表3-1）。2006年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)保總局（現(xiàn)改名為環(huán)境保護(hù)部）開(kāi)始設(shè)置跨區(qū)域的環(huán)境督察中心，重點(diǎn)整頓跨省區(qū)的環(huán)境問(wèn)題和地方保護(hù)主義，至今已建成華北、華東、華南、東北、西北、西南六個(gè)區(qū)域環(huán)境督察中心。在此組織結(jié)構(gòu)之下，我國(guó)環(huán)境監(jiān)察的運(yùn)行形成了典型的“5+1”式的環(huán)境保護(hù)體制，即五級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和一類(lèi)區(qū)域環(huán)境督察中心。如圖3.1所示。

首先，從我國(guó)環(huán)境監(jiān)察的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)分為國(guó)家級(jí)別的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)、省級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)、市級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和縣級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)。按照2008年年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，國(guó)家級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)有：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心，華北、華東、華南、東北、西北、西南6個(gè)區(qū)域環(huán)境督察中心；省級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)為各級(jí)環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)，全國(guó)有32個(gè)機(jī)構(gòu)（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）；地市級(jí)的環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)全國(guó)有350多個(gè)機(jī)構(gòu)；區(qū)、縣、市（縣級(jí)市）級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)即環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，全國(guó)約2700個(gè)機(jī)構(gòu)。

其次，從運(yùn)行機(jī)制而言，在每一個(gè)級(jí)別上的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)都是在各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，由各級(jí)環(huán)境主管部門(mén)直接進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)隊(duì)伍直接執(zhí)行任務(wù)。在國(guó)家級(jí)別上設(shè)有環(huán)境監(jiān)察局，省級(jí)上設(shè)有環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)，市級(jí)上設(shè)有環(huán)境監(jiān)察支部，縣級(jí)上設(shè)有環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)。在國(guó)家級(jí)的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置上，環(huán)保部會(huì)派出區(qū)域環(huán)保督查中心作為派出機(jī)構(gòu)，輔助進(jìn)行工作。同時(shí)上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，保證了監(jiān)察工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，高效工作。

再次，從我國(guó)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成上看，我國(guó)環(huán)境監(jiān)察人員的隊(duì)伍不斷壯大，人員構(gòu)成結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化。至2008年年底，國(guó)家級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)共有約260人，省級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)720人，地市級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)8，000多人，區(qū)、縣、市級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)則多達(dá)50，000多人。全國(guó)總計(jì)環(huán)境監(jiān)察人員6萬(wàn)多人中大專(zhuān)以上學(xué)歷占60%，在全國(guó)專(zhuān)職執(zhí)法隊(duì)伍中屬于學(xué)歷較高的。但6萬(wàn)人的隊(duì)伍與數(shù)十萬(wàn)個(gè)污染源、數(shù)萬(wàn)個(gè)建設(shè)項(xiàng)目、每年數(shù)百起環(huán)境污染事件的工作量相比就力不從心了。以2008年為例，全國(guó)環(huán)境監(jiān)察人員共對(duì)污染防治設(shè)施檢查300多萬(wàn)次，對(duì)新建和在建項(xiàng)目檢查30萬(wàn)次，對(duì)限期治理項(xiàng)目檢查20萬(wàn)次，對(duì)排污許可證現(xiàn)場(chǎng)檢查20萬(wàn)次；處理污染事故800多起，處理率98%；污染糾紛12萬(wàn)起，處理率94%；處理信訪50多萬(wàn)件，處理率96%。

2. 監(jiān)察機(jī)構(gòu)事權(quán)劃分：六類(lèi)職能三大系統(tǒng)

根據(jù)中央下發(fā)的關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的“三定”方案和中央與各級(jí)地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的實(shí)際工作情況，本書(shū)研究總結(jié)了我國(guó)中央和地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主要職能劃分狀況。

本書(shū)將環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能分為六個(gè)類(lèi)型，分別是制度制定類(lèi)、指導(dǎo)協(xié)調(diào)類(lèi)、組織實(shí)施類(lèi)、直接負(fù)責(zé)類(lèi)、監(jiān)督檢查類(lèi)和其他類(lèi)。其中，中央環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)共21項(xiàng)職能，地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)共22項(xiàng)職能。詳細(xì)情況職能劃分情況如表3-2所示：

從上表所列的中央與地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)劃分可以看出，環(huán)境監(jiān)察工作基本涵蓋了環(huán)境管理工作的方方面面，但環(huán)境監(jiān)察作為環(huán)境行政管理的重要手段，中央和地方的環(huán)境監(jiān)察職能劃分呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

第一，環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境管理和環(huán)境監(jiān)測(cè)三個(gè)職能機(jī)構(gòu)構(gòu)成了環(huán)境行政主管部門(mén)全體。環(huán)境管理重在環(huán)境指導(dǎo)、規(guī)劃和協(xié)調(diào)，環(huán)境監(jiān)察重在監(jiān)督和處罰，環(huán)境監(jiān)測(cè)重在監(jiān)督和服務(wù)，三者形成三個(gè)系統(tǒng)，即環(huán)境管理與決策系統(tǒng)、環(huán)境監(jiān)督執(zhí)行系統(tǒng)和技術(shù)支持保證系統(tǒng)，他們?cè)诒Ｗo(hù)環(huán)境改善環(huán)境質(zhì)量這一統(tǒng)一目標(biāo)指導(dǎo)下，相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行、協(xié)同配合，互為存在調(diào)節(jié)。但在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境行政管理工作中，環(huán)境監(jiān)察工作重處罰而輕監(jiān)督，環(huán)境監(jiān)測(cè)重監(jiān)督而輕服務(wù)的現(xiàn)象還較為嚴(yán)重，并且三大系統(tǒng)間的協(xié)同和配合也缺乏統(tǒng)一的機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)，這是環(huán)境監(jiān)察方面的一大突出問(wèn)題。

第二，中央與地方環(huán)境監(jiān)察工作的具體內(nèi)容可以基本概括為“三查二調(diào)一收費(fèi)”。三查是對(duì)轄區(qū)單位和個(gè)人執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)環(huán)境行政管理制度和規(guī)定的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)海洋環(huán)境和生態(tài)保護(hù)（包括核安全設(shè)施）情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；二調(diào)是調(diào)查環(huán)境污染事故和環(huán)境污染糾紛并參與處理；一收費(fèi)是全面實(shí)施國(guó)家的排污收費(fèi)制度。在具體的實(shí)施中，中央環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)更側(cè)重的是宏觀的指導(dǎo)和監(jiān)督，而地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)則更側(cè)重具體的執(zhí)行和落實(shí)。中央環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)更多的是“負(fù)責(zé)”“組織”“監(jiān)督”“指導(dǎo)”“制定”等宏觀領(lǐng)域并承擔(dān)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)則更側(cè)重政策的具體落實(shí)和執(zhí)行，工作更細(xì)微，涉及的工作面和工作對(duì)象也更廣泛。

第三，從縱向上看，中央環(huán)境監(jiān)察職能更側(cè)重決策、指導(dǎo)、監(jiān)督和組織實(shí)施，而地方環(huán)境監(jiān)察則更強(qiáng)調(diào)貫徹和落實(shí)。中央環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)突出的是統(tǒng)籌全局，把握方向等宏觀職能，而地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)則涉及環(huán)境監(jiān)察的具體方方面面，二者只有實(shí)現(xiàn)良好的協(xié)調(diào)才能更好地完成工作。另外，上述的六項(xiàng)分類(lèi)職能基本上涵蓋了環(huán)境監(jiān)察的全部領(lǐng)域，具體各地的情況可能還會(huì)有一些差異，但中央環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)的特征明顯，地方環(huán)境監(jiān)察在工作內(nèi)容上缺乏自主權(quán)，承擔(dān)執(zhí)行者的角色。

3. 地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的具體事權(quán)劃分：三級(jí)監(jiān)察逐層細(xì)化

我國(guó)地方的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要是指省級(jí)環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)、市級(jí)環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)和縣級(jí)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)。為研究我國(guó)地方三級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能劃分情況，本書(shū)具體研究了四個(gè)省級(jí)環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)，分別是北京市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)、河南省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)、山東省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)和湖南省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)；七個(gè)市級(jí)環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)，分別是北京市東城區(qū)、西城區(qū)環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)，山東省青島市、棗莊市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)，河南省洛陽(yáng)市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)，湖南省長(zhǎng)沙市、湘潭市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)；和九個(gè)縣級(jí)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，分別是北京市密云縣、延慶縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，河南省中牟縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，湖南省湘潭縣、湘鄉(xiāng)市、瀏陽(yáng)市、望城縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，山東省滕州市、青島市黃島區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)。通過(guò)對(duì)比分析以上省市縣三級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能，分析其共性和個(gè)性，進(jìn)一步探索了我國(guó)地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能劃分情況。

（1）四個(gè)省級(jí)環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)的職能劃分情況：強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督

通過(guò)對(duì)比分析四個(gè)省級(jí)環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)的職責(zé)發(fā)現(xiàn)，它們都具備五項(xiàng)常規(guī)性的工作，分別是污染源監(jiān)督檢查、排污收費(fèi)、指導(dǎo)下級(jí)、處理環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境糾紛等五項(xiàng)，而具體在法律體系、組織體系、運(yùn)行機(jī)制和工作對(duì)象等方面，四個(gè)省級(jí)環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)又各有不同。具體情況如下表3-3所示。

（2）七個(gè)市級(jí)環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)的職能劃分情況：強(qiáng)調(diào)一般監(jiān)督與收費(fèi)

通過(guò)對(duì)比分析七個(gè)市級(jí)環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)的職能劃分情況，本書(shū)發(fā)現(xiàn)它們都具備四項(xiàng)共同的職能，分別是轄區(qū)污染源監(jiān)管、排污收費(fèi)、環(huán)境信訪、行政執(zhí)法稽查等職能。而不同的市級(jí)環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)在法律體系、組織體系、運(yùn)行機(jī)制、工作對(duì)象以及資源技術(shù)等方面又各有其特殊性，強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)有所不同，具體情況如下表3-4所示。

（3）九個(gè)縣級(jí)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)的職能劃分情況：任務(wù)多樣化、具體化

通過(guò)對(duì)比分析九個(gè)縣級(jí)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)的職能劃分情況（詳細(xì)見(jiàn)表3-5），本書(shū)發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有以下八項(xiàng)一般職能，分別是：承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境監(jiān)察工作；環(huán)保局和上級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的委托工作；貫徹實(shí)施環(huán)境監(jiān)察工作的政策、法規(guī)和規(guī)章；受理各類(lèi)環(huán)境糾紛，接待人民來(lái)信來(lái)訪；環(huán)境監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)以及工作經(jīng)驗(yàn)的交流和總結(jié)；排污費(fèi)的征收工作；協(xié)助做好人大建議、政協(xié)提案工作；環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急監(jiān)察工作。除了以上八項(xiàng)一般職能外，部分縣級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)還強(qiáng)調(diào)了以下職能，分別是：農(nóng)村自然生態(tài)保護(hù)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)察工作；環(huán)境舉報(bào)熱線和環(huán)保投訴處理工作；企業(yè)在線監(jiān)測(cè)裝置的監(jiān)督檢查工作；放射源及輻射源和固體廢棄物的管理工作；負(fù)責(zé)排污許可證制度；局領(lǐng)導(dǎo)辦公室交代的其他工作等。

（二）財(cái)權(quán)劃分現(xiàn)狀

環(huán)境監(jiān)察的財(cái)權(quán)劃分主要通過(guò)研究和對(duì)比分析全國(guó)中央和地方兩級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)近些年環(huán)境監(jiān)察支出項(xiàng)目情況、專(zhuān)項(xiàng)支出情況、支出來(lái)源、支出結(jié)構(gòu)情況以及環(huán)境監(jiān)察的每項(xiàng)具體領(lǐng)域的支出結(jié)構(gòu)情況，具體包括全國(guó)環(huán)境監(jiān)察支出項(xiàng)目情況、中央環(huán)境監(jiān)察支出總體情況、全國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出情況、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系投資總體構(gòu)成情況、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系分領(lǐng)域投資情況。通過(guò)分析以上具體的環(huán)境監(jiān)察財(cái)權(quán)劃分的五個(gè)方面，以此發(fā)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的財(cái)權(quán)劃分狀況。

1. 全國(guó)支出項(xiàng)目情況：中央主導(dǎo)，地方負(fù)責(zé)

2006年3月，國(guó)家財(cái)政預(yù)算首次設(shè)立“211環(huán)境保護(hù)”科目。“211環(huán)境保護(hù)”科目屬于支出功能分類(lèi)科目中的第11類(lèi)科目，包括環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)支出、環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察支出、污染治理支出、自然生態(tài)保護(hù)支出、天然林保護(hù)工程支出、退耕還林支出、風(fēng)沙荒漠治理支出、退牧還草支出、已墾草原退耕還草支出等10款50項(xiàng)。其中第二類(lèi)環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察支出項(xiàng)目又詳細(xì)列了環(huán)境監(jiān)測(cè)與信息、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審查與監(jiān)督、核與輻射安全監(jiān)管、其他環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察支出等5個(gè)方面。這種詳細(xì)的分類(lèi)支出方法有利于保證全國(guó)環(huán)境監(jiān)察工作的基本支出。

2008年4月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合審批并印發(fā)了《國(guó)家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)“十一五”規(guī)劃的通知》（發(fā)改投資[2008]639號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）。《規(guī)劃》以建設(shè)先進(jìn)的環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系為重點(diǎn)，統(tǒng)籌環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)察、核與輻射、環(huán)境科研、環(huán)境信息與統(tǒng)計(jì)、環(huán)境宣教等各個(gè)領(lǐng)域。《規(guī)劃》總投資149.59億元，其中中央投資78.47億元（包括中央預(yù)算內(nèi)投資301351萬(wàn)元，中央財(cái)政486847萬(wàn)元），地方投入27.49億元，企業(yè)自籌39.6億元，贈(zèng)款4.03億元。其中，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)75.87億元，占總投資的50.72%。充分顯示出中央對(duì)環(huán)境監(jiān)察工作的重視和投入力度。

截至2010年底，中央投資共下達(dá)1139910萬(wàn)元，其中中央財(cái)政下達(dá)870159萬(wàn)元，用于環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的資金達(dá)12.87億元，用于國(guó)控重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控能力建設(shè)的資金達(dá)7.45億元，用于核安全監(jiān)管技術(shù)支持系統(tǒng)資金達(dá)1.07億元。

從總體的支出責(zé)任來(lái)看，支出責(zé)任主要集中在地方，而中央只承擔(dān)部分支出責(zé)任。在“十一五”期間，國(guó)家環(huán)境監(jiān)察能力建設(shè)的具體目標(biāo)包括人才與隊(duì)伍、裝備、重點(diǎn)污染源遠(yuǎn)程監(jiān)控能力^[2]三部分，各個(gè)任務(wù)分為國(guó)家層面和地方層面，以重點(diǎn)污染源遠(yuǎn)程監(jiān)控中心為例，國(guó)家層面的支出管理責(zé)任是國(guó)家環(huán)保總局環(huán)境監(jiān)察局及5個(gè)督查中心設(shè)立污染源自動(dòng)監(jiān)控中心，而地方的支出管理責(zé)任包括構(gòu)筑32個(gè)省級(jí)和345個(gè)地級(jí)市污染源自動(dòng)監(jiān)控中心。而正在實(shí)施的五個(gè)環(huán)境監(jiān)察能力建設(shè)項(xiàng)目中，除了國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)能力建設(shè)項(xiàng)目直屬于國(guó)家的支出責(zé)任，其他四個(gè)項(xiàng)目均主要處于地方或企業(yè)的支出管理范圍之內(nèi)。

2. 中央支出總體情況：持續(xù)增長(zhǎng)，總量不足

近些年，隨著環(huán)境問(wèn)題的日益突出，環(huán)境監(jiān)察工作任務(wù)也日益繁重，環(huán)境監(jiān)察能力建設(shè)早已被提上政府能力建設(shè)的重要方面。與此相符，中央政府環(huán)境監(jiān)察支出也日益增長(zhǎng)（見(jiàn)圖3.2）。

由圖5可見(jiàn)，整個(gè)“十一五”期間，中央政府不斷加大在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域的投入，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)察支出的快速增長(zhǎng)。從2006至2009年，中央環(huán)境監(jiān)察支出都保持在50%以上的高速增長(zhǎng)，“十一五”末期的2010年也實(shí)現(xiàn)了中央環(huán)境監(jiān)察支出20%的增長(zhǎng)。這種增長(zhǎng)也是順應(yīng)環(huán)境監(jiān)察職能日益突出和重要的發(fā)展形勢(shì)的。但是，從支出總額上看，環(huán)境監(jiān)察支出總額相對(duì)于我國(guó)繁重的環(huán)境監(jiān)察任務(wù)還是明顯不足的。

從中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況來(lái)看，“十一五”期間中央財(cái)政每年都設(shè)置了中央環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金（見(jiàn)圖3.3），用于加強(qiáng)地方環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)以及地方環(huán)境治理的具體項(xiàng)目。連續(xù)五年中央環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金總額都在10億以上，尤其2009年更是高達(dá)19億多的資金投入到環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)中，巨額的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在一定程度上改善了我國(guó)部分地方和部分領(lǐng)域的環(huán)境狀況，也提高了部分地方政府的環(huán)境監(jiān)察能力。但由于我國(guó)幅員遼闊，環(huán)境問(wèn)題突出，這些資金在解決全國(guó)性的重大環(huán)境問(wèn)題、提高全國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力方面還顯得捉襟見(jiàn)肘。

3. 全國(guó)執(zhí)法監(jiān)察支出情況：依賴(lài)財(cái)政，來(lái)源單一

通過(guò)研究2006年和2007年的全國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出的結(jié)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察在財(cái)權(quán)劃分方面具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是全國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出主要依靠財(cái)政撥款，專(zhuān)項(xiàng)支出和其他支出較少；二是全國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠財(cái)政預(yù)算收入，排污費(fèi)收入和其他收入較少。

（1）全國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出結(jié)構(gòu)

根據(jù)財(cái)政部“211環(huán)境保護(hù)”預(yù)算支出科目中全國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出的數(shù)據(jù)，也可清晰地發(fā)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境監(jiān)察工作長(zhǎng)期依附于財(cái)政、環(huán)境監(jiān)察受制于地方財(cái)政的現(xiàn)象（見(jiàn)圖3.4和圖3.5）。

從2006和2007年全國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出的結(jié)構(gòu)來(lái)看，近90%的支出都源自國(guó)家財(cái)政撥款，專(zhuān)項(xiàng)支出也沒(méi)有超過(guò)5%。從整體上看，支出結(jié)構(gòu)較為單一，長(zhǎng)期靠財(cái)政撥款支出雖然可以保證環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察工作的有效推行，但是對(duì)于一些財(cái)政收入來(lái)源有限的地區(qū)，財(cái)力不足也會(huì)成為執(zhí)法監(jiān)察工作面臨的嚴(yán)重問(wèn)題。從全國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出的具體項(xiàng)目上看，2006年財(cái)政撥款支出主要在基本支出和項(xiàng)目支出兩個(gè)方面，而基本支出的81222萬(wàn)元中有54196萬(wàn)元用于人員經(jīng)費(fèi)，占比達(dá)67%；項(xiàng)目支出的26745萬(wàn)元中僅有4635萬(wàn)元用于基本建設(shè)，占比僅17%；其他支出包括基本支出和項(xiàng)目支出，人員經(jīng)費(fèi)支出3116萬(wàn)元，占基本支出的51%，基本建設(shè)支出494萬(wàn)元，占項(xiàng)目支出的23%。2007年的支出結(jié)構(gòu)與2006年相似，也變化不大。由此可見(jiàn)，全國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出主要集中在了人員經(jīng)費(fèi)等最基本的支出方面，而作為環(huán)境監(jiān)察能力建設(shè)的基本建設(shè)支出卻較少，這反映了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法支出結(jié)構(gòu)的不合理。

（2）全國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出來(lái)源分析

根據(jù)財(cái)政部“211環(huán)境保護(hù)”預(yù)算支出科目中有關(guān)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察經(jīng)費(fèi)來(lái)源的數(shù)據(jù)（見(jiàn)圖3.6和圖3.7），本書(shū)研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察工作支出主要依賴(lài)國(guó)家財(cái)政預(yù)算撥款，而作為環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察重要工作內(nèi)容的“排污費(fèi)征收”所獲收入只有很少用于環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察，體現(xiàn)了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察工作的事權(quán)財(cái)權(quán)相分離的問(wèn)題。

從2006年和2007年環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察經(jīng)費(fèi)來(lái)源的具體項(xiàng)目看，2007年各省環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察總經(jīng)費(fèi)為181607萬(wàn)元，其中來(lái)自財(cái)政預(yù)算的經(jīng)費(fèi)為146080萬(wàn)元，而財(cái)政預(yù)算的這部分經(jīng)費(fèi)有31996萬(wàn)元來(lái)自中央財(cái)政撥款，占比22%；2006年各省環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察總經(jīng)費(fèi)為122103萬(wàn)元，其中來(lái)自財(cái)政預(yù)算的經(jīng)費(fèi)為96947萬(wàn)元，而財(cái)政預(yù)算的這部分經(jīng)費(fèi)有2958萬(wàn)元來(lái)自中央財(cái)政撥款，占比僅3%。由此可見(jiàn)，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自地方財(cái)政撥款，中央財(cái)政對(duì)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的支出稍顯不足，不利于地方環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察工作的順利開(kāi)展。這也和我們的調(diào)查情況相吻合，課題組在山東棗莊和湖北湘潭等地方環(huán)保機(jī)構(gòu)調(diào)查中，有關(guān)人員也多次反映“辦公經(jīng)費(fèi)不足”和“拿著市財(cái)政的錢(qián)來(lái)完成省局交代的事”等現(xiàn)象。

4. 執(zhí)法監(jiān)督體系投資總體構(gòu)成情況：分層建設(shè)，各有側(cè)重

根據(jù)國(guó)家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)“十一五”規(guī)劃，國(guó)家已經(jīng)高度重視中央和地方的環(huán)境監(jiān)察能力建設(shè)，該規(guī)劃的第二項(xiàng)是“環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系”建設(shè)，分別包括標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控、核與輻射安全監(jiān)管、固體廢物監(jiān)管、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管五個(gè)方面。其中重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控又包括重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控平臺(tái)和重點(diǎn)污染源在線監(jiān)測(cè)兩個(gè)方面，核與輻射安全監(jiān)管包括核安全監(jiān)管技術(shù)支持系統(tǒng)、全國(guó)放射性廢物庫(kù)建設(shè)、全國(guó)核與輻射安全監(jiān)管信息系統(tǒng)三個(gè)方面，固體廢物監(jiān)管則包括國(guó)家級(jí)省級(jí)固體廢物管理中心建設(shè)和鉻渣污染綜合整治能力建設(shè)兩方面。下面從其建設(shè)的規(guī)劃投資和支出等方面，分析環(huán)境監(jiān)察能力建設(shè)中的中央政府、地方政府以及企業(yè)對(duì)其投資情況，以進(jìn)一步明晰當(dāng)前中央與地方環(huán)境監(jiān)察能力建設(shè)的財(cái)權(quán)劃分狀況。

（1）環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系總體規(guī)劃及完成情況

從國(guó)家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)“十一五”規(guī)劃對(duì)該項(xiàng)目的規(guī)劃投資構(gòu)成來(lái)看（見(jiàn)圖3.8），企業(yè)自籌比例高達(dá)53%，地方投資僅占比12%。這種投資狀況一方面給企業(yè)造成巨大的成本壓力，同時(shí)企業(yè)自籌資金建設(shè)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的積極性不高，也會(huì)不利于該項(xiàng)建設(shè)的效果。

從國(guó)家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)“十一五”規(guī)劃中期評(píng)估的投資完成情況來(lái)看（見(jiàn)圖3.9），中央投資和企業(yè)自籌的比例始終較高，而地方投資完成額僅占比21%。而環(huán)境執(zhí)法體系建設(shè)作為地方環(huán)境監(jiān)察能力建設(shè)的重要方面，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的主體也一直以地方環(huán)境監(jiān)察組織為主，承擔(dān)了環(huán)境執(zhí)法的主要事權(quán)。所以，在此情況下，承擔(dān)環(huán)境執(zhí)法的主體是地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，而地方政府對(duì)此領(lǐng)域的投資比例明顯不足，事權(quán)財(cái)權(quán)嚴(yán)重不匹配。

（2）環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系投資主要方向

從環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)的資金投向看（見(jiàn)圖3.10），中央財(cái)政資金重點(diǎn)建設(shè)了五個(gè)領(lǐng)域，分別是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控、核與輻射安全監(jiān)管、固體廢物監(jiān)管、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管。從資金的分配比例來(lái)看，其主要資金投入都用在了重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面，其中重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控主要是指國(guó)控重點(diǎn)污染企業(yè)的監(jiān)管。根據(jù)2010年國(guó)家重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)（見(jiàn)圖3.11），監(jiān)控主要涉及三大領(lǐng)域，分別是廢水排放企業(yè)、廢氣排放企業(yè)和污水處理廠。其中廢水排放國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)共4397家，廢氣排放重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)3466家，污水處理廠重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)1775家，國(guó)控重點(diǎn)污染源企業(yè)一共9638家，“十一五”規(guī)劃總投資507803萬(wàn)，平均每家企業(yè)規(guī)劃總投資52.69萬(wàn)，平均年投資10.54萬(wàn)。而從國(guó)控重點(diǎn)污染源的分布數(shù)量來(lái)看，江蘇省以838家國(guó)控重點(diǎn)污染企業(yè)的數(shù)量高居第一位，其次分別是山東774家，河北744家，浙江566家，河南563家。北京、天津、上海、海南等省市都未達(dá)100家。這種鮮明的對(duì)比，在一定程度上也顯示出經(jīng)濟(jì)以及工業(yè)發(fā)展水平與重點(diǎn)污染源分布有一定關(guān)系，所以在確定國(guó)控重點(diǎn)污染企業(yè)時(shí)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，中央適度投資，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市應(yīng)以地方投資為主。

5. 執(zhí)法監(jiān)督體系分領(lǐng)域投資情況：共同負(fù)擔(dān)，逐級(jí)遞減

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)包括標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控、核與輻射安全監(jiān)管、固體廢物監(jiān)管、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管五個(gè)具體領(lǐng)域，通過(guò)研究該五個(gè)領(lǐng)域的具體財(cái)務(wù)收支結(jié)構(gòu)及狀況，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的分領(lǐng)域財(cái)權(quán)情況。

（1）環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)情況

從環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的投資構(gòu)成上看（見(jiàn)圖3.12），全國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)依賴(lài)于中央，地方政府投資相對(duì)不足。中央規(guī)劃投資額是地方規(guī)劃投資額的兩倍多，中央投資完成額也是地方投資完成額的近兩倍。而環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的對(duì)象主要是全國(guó)各省、市、縣的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)在設(shè)備采購(gòu)、辦公條件改善和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等方面，這些機(jī)構(gòu)作為地方政府部門(mén)的重要組成部分，地方的相對(duì)投資明顯不足。

從各級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的投資和建設(shè)成果來(lái)看（見(jiàn)圖3.13），省級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)投資額最少，僅0.63億，區(qū)縣級(jí)投資額高達(dá)3.92億，而從我國(guó)各級(jí)政府財(cái)權(quán)配置來(lái)看，省級(jí)政府財(cái)權(quán)最大，區(qū)縣級(jí)政府財(cái)權(quán)最小，這種現(xiàn)象正說(shuō)明了地方政府財(cái)權(quán)收支的倒置。按照國(guó)家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)“十一五”規(guī)劃目標(biāo)，省級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要全部達(dá)到一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、地市級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)要90%達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)縣級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)要70%達(dá)到三級(jí)，從“十一五”中期評(píng)估報(bào)告看，三級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)均未達(dá)到50%，尤其是區(qū)縣級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，雖已投資很多，但僅達(dá)標(biāo)29.10%，距離目標(biāo)還有較大差距，受制于區(qū)縣財(cái)政支出能力有限，其環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還面臨著巨大的財(cái)政支出壓力。從總體上看，各級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的任務(wù)也還需要大量的財(cái)政投入，這些資金的來(lái)源還需要多方籌集。

（2）重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控建設(shè)情況

從“十一五”國(guó)控重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)的規(guī)劃和完成情況來(lái)看（見(jiàn)圖3.14），中央規(guī)劃投資7.62億元，占整個(gè)投資規(guī)劃的15%；地方規(guī)劃投資3.56億元，占整個(gè)投資規(guī)劃的7%；而企業(yè)規(guī)劃投資達(dá)39.6億元，占比高達(dá)78%。根據(jù)該規(guī)劃的“十一五”中期評(píng)估完成情況，只有中央政府和地方政府已超額完成投資，而企業(yè)規(guī)劃投資僅完成56%，距離規(guī)劃目標(biāo)還有較大距離。這主要與企業(yè)在污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)中的支出責(zé)任過(guò)大有關(guān)，同時(shí)中央政府和地方政府的投入不足，也在一定程度上降低了國(guó)控重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)的效果。而國(guó)控重點(diǎn)污染源監(jiān)控工作本屬于中央環(huán)境監(jiān)察的一項(xiàng)重要職能，建設(shè)國(guó)控重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)的主要目的也在于提高中央環(huán)境監(jiān)察的效率，節(jié)約環(huán)境監(jiān)察成本，提高監(jiān)管能力，該項(xiàng)目建設(shè)的第一責(zé)任主體應(yīng)屬中央環(huán)境監(jiān)察部門(mén)，而支出責(zé)任主體卻為企業(yè)。這也反映了中央環(huán)境監(jiān)察部門(mén)與企業(yè)在環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域的事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)象。

（3）核與輻射安全監(jiān)管建設(shè)情況

核與輻射安全不僅是國(guó)家公共安全領(lǐng)域的一個(gè)重要問(wèn)題，也是環(huán)境監(jiān)察的重點(diǎn)方向，尤其是日本大地震后造成的核泄漏事件，更加重了公眾對(duì)核與輻射安全的強(qiáng)烈需求。環(huán)保部也早已成立國(guó)家核安全局作為核與輻射安全的專(zhuān)門(mén)管理部門(mén)。從“十一五”規(guī)劃及中期評(píng)估完成情況來(lái)看（見(jiàn)圖3.15），還存在一些問(wèn)題。一方面，從總投資額來(lái)看，該項(xiàng)目總投資不足5億元，相對(duì)于我國(guó)快速發(fā)展的核電事業(yè)和當(dāng)前世界核安全的局勢(shì)仍顯不足。另一方面，核與輻射安全監(jiān)管技術(shù)要求高，總體監(jiān)管成本也較高，企業(yè)自身監(jiān)管能力薄弱，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)其投資力度。

（4）固體廢物監(jiān)管建設(shè)情況

固體廢物監(jiān)管建設(shè)具體包括國(guó)家級(jí)省級(jí)固體廢物管理中心建設(shè)和鉻渣污染綜合整治能力建設(shè)兩個(gè)方面，按照國(guó)家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)“十一五”規(guī)劃項(xiàng)目完成情況分析，整個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃總投資17，722萬(wàn)元，其中中央預(yù)算內(nèi)投資9，600萬(wàn)元，地方投入8，122萬(wàn)元，分別占比54.17%和45.83%，由此可見(jiàn)，固體廢物監(jiān)管建設(shè)基本上是由中央和地方共同負(fù)擔(dān)，中央負(fù)擔(dān)更多。

其中國(guó)家級(jí)省級(jí)固體廢物管理中心建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資8，100萬(wàn)元，地方投入8，122萬(wàn)元，中央和地方各占比約50%，目前中央已完成投資4，000萬(wàn)，地方投資完成情況未知。該項(xiàng)投資主要用于辦公條件和設(shè)備的改進(jìn)、相關(guān)儀器設(shè)備采購(gòu)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，目前已基本完成1個(gè)國(guó)家級(jí)、31個(gè)省級(jí)固體廢物管理中心的硬件設(shè)施建設(shè)。

在鉻渣污染綜合整治能力建設(shè)方面，全部由中央預(yù)算內(nèi)投資，規(guī)劃投資額1，500萬(wàn)元，已完成投資1，174萬(wàn)元，投資完成率78.27%，反映了中央在專(zhuān)項(xiàng)整治投入方面的高效率。該項(xiàng)建設(shè)主要在監(jiān)管監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備、技術(shù)隊(duì)伍培訓(xùn)和處置技術(shù)支撐體系建設(shè)等方面。

（5）國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管建設(shè)情況

國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管建設(shè)全部由中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金完成，預(yù)算總投資額為25，000萬(wàn)元，目前已完成投資15，000萬(wàn)元，投資完成額60%，該項(xiàng)投資主要用于采購(gòu)野外巡護(hù)設(shè)備等，目前已經(jīng)加強(qiáng)了155個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)能力。

[1] 國(guó)家環(huán)保總局.環(huán)境監(jiān)察[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2002：18.

[2] 鄒首民，王金南，洪亞雄.國(guó)家“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃研究報(bào)告[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社.2006：482.