3.2 中國的信貸管制

3.2.1 中國信貸管制的歷程

本書認為，中國現存的信貸管制包括傳統意義上的信貸管制和補充管制。前者指的是直接作用于商業(yè)銀行信貸規(guī)模的四種管制手段，即貸款額度配給制、法定存款準備金率、資本充足率和存貸比。后者指的是監(jiān)管當局一直以來未放松過的對影子銀行的補充監(jiān)管措施。

中國人民銀行在1979年7月11日頒布實施的《信貸差額控制試行辦法》將現行的“統收統支”信貸計劃管理體制改為“統一計劃，分級管理，存貸掛鉤，差額控制”的體制。國務院1981年1月29日頒布實施的《關于切實加強信貸管理 嚴格控制貨幣發(fā)行的決定》，要求“嚴格信貸管理，堅持信貸收支平衡，切實保證貨幣發(fā)行要集中于中央；重申財政資金和信貸資金分口管理的原則，信用集中于銀行的原則；管好用好貸款，實行利率統一管理、區(qū)別對待的政策”。央行在1998年1月1日取消了對國有商業(yè)銀行貸款規(guī)模的限制，調控方式改為通過利率市場間接調控。比較央行指導性參考量，商業(yè)銀行2006年實際新增貸款量超過27%,2007年超過20%。2006年11月起，央行又對大型商業(yè)銀行進行“道義勸告”，勸其減少放款。央行2008年又公開恢復了貸款限額，恰逢全球金融危機，央行又不得不取消貸款限額。但央行又于2009年7月恢復貸款限額。

中國的法定存款準備金制度建立于1984年。實施之初，中國央行采取的是差別存款準備金率。整體來看，中國的法定存款準備金率制度自建立以來，大體存在一個“先降后升”的過程。1985—1999年，存款準備金率處于不斷下降的過程,1999—2002年，該比率保持不變,2003年以來，該比率的趨勢大體處在上升過程中。原因在于,2003年之后，國內需求高漲，經濟保持高速增長，人均收入大幅提高，通脹壓力加大，貨幣供應量增長過快，金融體系流動性過剩。2007年以來，該比率的調整進入高頻時期，截至當年12月份，存準率上調次數已達10次。在2008年調整9次，自2010年1月至2011年6月連續(xù)12次上調0．50%，自此中國存款準備金率達到了歷史最高點21%。2012年調整至20%，至今未變。

巴塞爾協議Ⅲ要求商業(yè)銀行資本充足率不低于8%。2011年5月，中國銀監(jiān)會下發(fā)了《中國銀行業(yè)實施新監(jiān)管標準的指導意見》，其中指出“正常條件下系統重要性銀行和非系統重要性銀行的資本充足率分別不得低于11．5%和10．5%”。

在放開貸款額度和下調存款準備金之后,2010年，銀監(jiān)會使出控制商業(yè)銀行信用擴張的最后一個手段——存貸比指標。銀監(jiān)會下發(fā)的《關于調整部分信貸監(jiān)管政策促進經濟穩(wěn)健發(fā)展的通知》中明確表示，商業(yè)銀行最高的存貸比例為75%。

除了上述監(jiān)管，監(jiān)管當局針對影子銀行的補充管制措施一直從未放松。

銀監(jiān)會于2008年利用非現場監(jiān)管信息系統持續(xù)檢測銀信合作，并先后進行了三次專項調查。銀監(jiān)會2008年12月頒布實施了《銀行與信托公司業(yè)務合作指引》，對銀信合作的風險揭示與控制、受托人職責、參與各方權利與義務、信息披露等做出了明確細致的規(guī)定；銀監(jiān)會還頒布實施了《關于進一步加強信托公司銀信合作理財業(yè)務風險管理的通知》，要求信托公司做好風險排查并制定相應的風險化解應急預案，防范交易對手風險和法律風險，提高風險意識；銀監(jiān)會2009年12月再次發(fā)出《關于進一步規(guī)范銀信合作有關事宜的通知》，強調信托公司在銀信合作中的主導地位，并對政府平臺投資、權益類投資和銀信合作受讓信貸資產提出了明確要求。銀監(jiān)會還修訂實施了《信托公司監(jiān)管評級和分類監(jiān)管指引》和《信托公司凈資本管理辦法》，限制個別公司過度的規(guī)模擴張，引導信托公司開展主動型信托業(yè)務。2011年第四季度起，監(jiān)管當局開始集中清理中國龐大的影子銀行市場，銀信合作、票據信托等業(yè)務逐一被禁止。

3.2.2 中國信貸管制的原因

第一，對于傳統意義上的四種管制手段，政府實施的初衷是為了控制銀行放貸規(guī)模，達到抑制企業(yè)過度融資的目的。至于為什么要控制銀行放貸規(guī)模，這就要從中國特有的銀行體系說起。

中國的銀行系統與世界其他國家不盡相同，其中最明顯的差別就在于中國的銀行與政府的關系。五大國有控股銀行是中國商業(yè)銀行體系中的主體，雖然幾大商業(yè)銀行已經上市，但是國有控股的局面還未改變，銀行與政府的關系復雜交錯。商業(yè)銀行國有控股就容易造成商業(yè)銀行的風險管理機制不夠完善，因為它們知道一旦有了風險，政府也會幫助它們渡過風險。當市場上的貸款需求高漲時，商業(yè)銀行作為營利性企業(yè)必然傾向于盡量多地發(fā)放貸款以收取息差，當企業(yè)無法還款而給商業(yè)銀行造成風險時，政府作為商業(yè)銀行的股東也會承擔風險。這就造成這樣一種情況：經營情況向好時，商業(yè)銀行自負盈虧，而經營出現狀況時，政府會跟著商業(yè)銀行一起承擔損失。商業(yè)銀行的非自負盈虧使得它們的貸款風險約束機制不夠完善，政府出于對商業(yè)銀行風險的控制，于是開始對商業(yè)銀行進行信貸管制。對于貸款額度配給制，在過去，銀行信貸是企業(yè)融資的最主要手段，因此想要控制企業(yè)融資必先控制銀行的信貸規(guī)模。對于存款準備金制度，監(jiān)管當局本意是減少銀行系統的可放款額度，間接抑制企業(yè)過度融資。對于資本充足率，監(jiān)管當局是為了商業(yè)銀行增強風險管理，令其安全、穩(wěn)健運行而實施的，以此控制商業(yè)銀行的放貸量。

第二，對于近年來的補充管制措施，則是商業(yè)銀行為了規(guī)避傳統管制而創(chuàng)造的影子銀行。不過，中國的影子銀行與國外資產證券化影子銀行的本質不同，中國的影子銀行實際上只是一種融資渠道。從本質上來說，是商業(yè)銀行利用金融創(chuàng)新來規(guī)避利率管制，以求能與非銀行金融機構競爭以保持銀行存款的一種手段。中國影子銀行是中國商業(yè)銀行自己創(chuàng)造的，而創(chuàng)造的重要誘因就是監(jiān)管當局對中國金融市場的利率管制和過度監(jiān)管——金融抑制環(huán)境下居民存在旺盛的投資需求（由于存款利率管制，居民的資金寧愿投資也不愿意存在銀行）；房地產企業(yè)、地方融資平臺以及中小企業(yè)旺盛的融資需求；商業(yè)銀行為了規(guī)避存貸比、資本充足率等監(jiān)管的行為。與商業(yè)銀行自身的貸款不同，通過影子銀行渠道發(fā)放的貸款不占商業(yè)銀行的存貸比，也不占商業(yè)銀行的貸款額度，更不會影響商業(yè)銀行的資本充足率；商業(yè)銀行在整個過程中只作為中介而非風險承擔者，業(yè)務完成后還可以收取一部分中介費用。因此，商業(yè)銀行出于利益驅使，有充足的理由去開辟影子銀行渠道，降低自身表內風險，賺取更多收入。表面來看，影子銀行業(yè)務屬于表外業(yè)務，是無風險的。然而，商業(yè)銀行在從事影子銀行業(yè)務時，恰恰承擔了對于商業(yè)銀行來說最大的風險——信譽風險。因此，影子銀行實則是一種逃避監(jiān)管且風險巨大的業(yè)務，上文提到過，政府是商業(yè)銀行的股東，政府為了加強風險控制，就不得不再對影子銀行進行補充監(jiān)管。

總之，信貸監(jiān)管中的傳統監(jiān)管是政府為直接控制商業(yè)銀行貸款而采取的主動型措施，對影子銀行的補充監(jiān)管則是傳統監(jiān)管過于嚴格的產物，是一種被動型監(jiān)管。監(jiān)管當局的這兩輪管制給商業(yè)銀行帶來了很大的影響。傳統管制造成了商業(yè)銀行體系人民幣貸款在社會融資總量中占比下降，即商業(yè)銀行的第一次被迫型脫媒。而為了規(guī)避傳統管制，商業(yè)銀行自尋出路，大力發(fā)展銀信合作又造成了商業(yè)銀行自身的第二次主動型脫媒。