五、張浦鎮改革創新的啟示

張浦鎮的行政體制改革與流程再造有諸多創新之處，不僅得到了中央編辦和省領導的高度關注和充分肯定（中央編辦領導多次蒞臨張浦鎮考察指導，其經驗做法也多次在全省經濟發達鎮行政體制改革會議上進行交流），而且得到了張浦鎮人民群眾的認可與好評。該項目的創新之處具體表現在：

1. 創新放權方式，破解鄉鎮行政體制改革的深層阻力

一是賦予張浦鎮部分縣級經濟社會管理權限。按照賦予部分縣級經濟社會管理權限的要求，張浦鎮與昆山市政府職能部門面對面協商，結合張浦鎮的需求和實際承接能力，昆山市下放了800項與群眾生產生活密切相關的經濟社會管理權限。這不僅增加了張浦鎮的權力與責任，還完善了其作為經濟發達鎮的基層政府滿足人民群眾日益增長的公共服務需求和推進城鎮化的功能。二是創新放權方式。現行法律法規的授權多止于縣級政府及其部門，如何向鄉鎮放權以完善其作為一級政府的基本功能，是這次改革試點必須突破的瓶頸。昆山市經過認真研究推敲，并與有關部門共同協商，確定張浦鎮作為享有部分縣級經濟社會管理權限的行政體制改革試點鎮，可參照縣級政府在鎮區范圍內履行法律、法規、規章規定的以及省直管縣改革（昆山市是江蘇省省直管縣體制改革試點之一）下放給縣級政府及其部門的行政執法職責。對于由鎮政府履行的法律、法規、規章規定的縣級政府及其部門的經濟社會管理權，由昆山市政府組織清理確認；對于由鎮政府履行的非法律、法規、規章規定的縣級政府及其部門的經濟社會管理權，依據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第61條第7項的規定，由昆山市政府采用交辦的方式直接交由鎮政府行使。這樣，在現有體制框架下為向鄉鎮放權破解了深層障礙。三是明確權力行使主體。明確規定張浦鎮政府是綜合行政執法主體和行政許可、非行政許可審批的主體。改革中新設立的兩個機構——綜合執法局和便民服務中心，分別代表鎮政府開展綜合行政執法和便民服務。經濟社會管理權調整為鎮政府行使后，公民、法人或者其他組織對鎮政府作出的具體行政行為不服的，可以依法向上一級人民政府申請行政復議或向人民法院提起行政訴訟。同時，權力下放還具有“溢出效應”，為縣級部門的大部門制改革提供了操作空間和可能性。張浦鎮的改革，本質上是縣鄉關系的一次重大調整。縣級政府部門的具體管理權限下放后，配套的行政資源也要相應下放，這就勢必對原有的縣級組織結構和資源配置格局產生影響。由于目前只有一個鎮進行試點，對縣級政府部門的影響不大，如果全面推開，就需要重新思考如何搭建縣級政府組織框架，也就為縣級大部門制改革提供了現實可能性。

就全國范圍內而言，已有10多個省（市）開展經濟發達鎮行政體制改革試點，雖然都有給鄉鎮放權擴權的共同舉措，但在內容上，大多沒有明確鄉鎮享有縣級經濟社會管理權限；在方式上，大多數縣（市）采用委托或上級部門延伸服務的放權方式為主；在主體上，仍是以縣級部門作為權力行使主體。這些改革沒有考慮從根本上完善鄉鎮政府功能，只是把縣級部門的觸角向鄉鎮延伸，下放的權力不完整、不規范，縣鎮權責關系沒有實質性調整，難以滿足基層的真正需求。

2. 真正實行基層綜合行政執法

張浦鎮在本轄區內組建綜合執法局，真正實現了鄉鎮層級的綜合執法，徹底改變了以往“多頭執法”“執法不下鄉”、鄉鎮“看得見管不著”的現狀。在實際工作中，鎮綜合執法局一個機構代表鎮政府，統一行使縣級政府及其部門下放的、除限制人身自由之外的行政處罰權，以及與行政處罰權相關的行政強制措施權、監督檢查權，避免了過去重復執法、推諉扯皮等弊端，規范了執法行為，大大提高了執法效率。首批下放的行政執法權涉及教育、人社、住建、城管、農業、環保、衛生等16個縣級部門的665項行政處罰權，以及與之相關的行政強制措施權和監督檢查權。同時，鎮屬其他職能機構行使政策指導、統籌規劃、監督問責等職能，必要時協助綜合執法局開展行政執法工作。

目前浙江、山東、廣東等省鄉鎮履行縣級以上政府及其部門下放的行政執法權限，主要通過兩種方式。一種是采取“分局”模式。鎮政府辦事機構掛縣政府部門“分局”牌子，由縣政府職能部門委托分局行使部分行政執法權。分局以縣政府職能部門名義行使職權，行政主體仍是縣政府職能部門。例如，浙江義烏市的佛堂鎮，由義烏市綜合行政執法局佛堂大隊集中行使19個部門的2163項行政執法權。這一模式的好處是規避了鄉鎮政府不是執法主體的法律障礙，弊端是權力下放具有臨時性、非正式性，縣級部門很容易重新收回權力，縣鎮行政責任難以有效界定。另一種比較徹底的辦法是修訂相關法律法規，直接明確鄉鎮政府的執法主體資格，或者制定省政府規章或地方法規，授予鄉鎮政府執法權限。例如，廣東省為推動縣鎮事權改革，專門出臺了政府規章。這一模式的缺陷是規章或法規出臺周期長，且內容無法涉及具體權限，影響實際操作。

3. 功能重構，形成了“前臺”+“后臺”的基層治理新模式

張浦鎮的改革，切實轉變了政府職能，按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，重新搭建基層政府組織架構，將職能重點聚焦于社會管理和公共服務上，成立鎮綜合執法局和便民服務中心，集中行使與基層群眾、企業和其他社會組織密切相關的外部行政執行職能。同時，把鎮屬其他職能機構作為行使政策支持、政令傳遞、業務指導、監督問責等職能的“后臺”支撐體系，形成了“前臺+后臺”的基層治理新模式，推動了基層政府履職行權流程的重新規劃與再造。

這一改革顛覆了傳統上一件事情完全由一個部門負責的“既是裁判員又是運動員”的管理模式，將各部門有關執行的職能分離出去，其中行政許可、非行政許可審批等職能全部交由鎮便民服務中心行使，行政執法職能全部交由鎮綜合執法局行使，這兩個“窗口”直接面對基層群眾、企業和其他社會組織，分別開展綜合行政執法和集中行政許可、非行政許可審批，承載基層政府外部行政的主要執行權，是鎮政府運作的“前臺”。其余6個職能機構，整合了鎮政府原行政機構和事業單位的內部行政職能，主要履行的政策支持、政令傳遞、業務指導、監督問責等職能，主要行使基層政府的決策權和監督權，作為鎮政府運行的“后臺”。這種“前臺”+“后臺”的治理模式既落實了服務政府和法治政府的基層載體，又貫穿并實踐了“將方便留給公眾、將復雜內部消化”的以人為本的執政理念，是經濟發達鎮行政體制改革中的亮點。目前全國范圍內其他同類改革沒有涉及對鄉鎮政府職能分工與履行格局的重大調整。

4. 集中行政許可、非行政許可審批，探索建立了基層公共服務新體制

因應基層廣大群眾的呼聲，率先在鄉鎮層級實行集中行政許可、非行政許可審批，不僅方便了公民、法人和其他社會組織辦事問政，還通過改革真正為老百姓帶來了看得見摸得著的利益與實惠。具體體現在：

一是集中辦理。組建實體化的鎮便民服務中心，統一受理、集中辦理包括派駐機構在內的行政許可、非行政許可審批及公共服務事項。鎮便民服務中心代表鎮政府，承接縣以上職能部門下放給鎮政府行使的行政許可、非行政許可審批等權限，依法接受相關部門的指導和監督，真正做到了三個100%（即行政許可與審批事項100%進駐，100%授權，100%公開服務）。據統計，目前鎮相關職能機構和8個派駐張浦鎮的機構共335項行政許可、非行政許可審批及公共服務事項已進駐鎮便民服務中心。中心設83個服務“窗口”，配備92名工作人員，日均辦件量達3000件，以便民服務中心為平臺的“一門式”受理并限時辦結的集中行政許可、非行政許可審批的體制基本建立。

二是“一站式”組團服務。便民服務中心按照“精簡集中、扁平高效”的要求，著力做好“前置瘦身、過程合力、結果提速”的大文章，全面整合縣級17個部門下放的305項行政許可、行政審批權限涉及的“事、職、人”，實行“審管分離”。通過組團審批、網上審批等方式，改變了傳統層級眾多、職能分散、多頭審批的模式，突出服務的專業化、人性化、精細化，實現“一門式受理”“一站式”服務，打造了“效率之窗”“服務之家”的品牌。這種“一站式”組團服務，把存在于不同機構之間行政許可、非行政許可審批等由“體外循環”變為統一于便民服務中心的“體內循環”，同時在內部再造流程、精簡環節、縮短時限，各類行政許可、行政審批提速50%以上，實現了305個項目平均承諾時間2.8個工作日（其中可在鎮級一次性辦理的審批事項有145項，當日可辦結的有77項），有效提升了政府公共服務水平和效率。

三是人員統一管理。鎮便民服務中心不僅代表鎮政府集中行使張浦鎮承接的行政許可、非行政許可審批及公共服務事項，它還是一個實體機構，其工作人員與原單位脫鉤，不存在隸屬關系，統一劃歸便民服務中心管理。這種方式不僅有利于分工合作，規范管理，而且大大提升了辦事效率，獲得了群眾的普遍好評。

盡管目前全國范圍內同類改革中很多鄉鎮也成立便民服務中心，但只是一個集中辦公的場所，不是一個實體運行的機構。這些便民服務中心作出的行政許可、非行政許可審批決定仍是以縣級政府職能部門名義，中心本身沒有任何權限；作為集中辦公的場所，中心無法將各部門職能整合，壓縮辦事流程；中心的工作人員由其他部門派駐，辦事環節和程序并未有效縮減，形式大于內容。

5. 創新機構編制和人力資源配置方式，提升行政生產力

在機構設置上，統籌黨委、人大、政府和群團組織等行政機構和事業單位，整合資源，綜合設置8個機構。為確保改革平穩過渡，張浦鎮所屬事業單位機構編制予以保留，但不配備相關人員，不實際運轉，其職責與相關的辦、局、中心整合歸并。在編制管理上，不增加編制總量，將行政編制與事業編制統籌使用，提高執政資源配置效率。在隊伍建設上，根據工作需要和個人能力素質，通過競聘上崗、選調、掛職等形式，統一調配鎮所有工作人員，保留人員編制性質，實行統一使用、分類管理。這些創新做法充分利用現有人員編制資源，打破了身份限制，盡最大可能優化了人力資源配置，把有限的人員編制資源向服務群眾和“窗口”傾斜。

現在全國范圍內同類改革中還沒有其他實現張浦鎮這樣真正意義上的大部門制，沒有整合行政、事業機構，機構總數仍然較多；同類改革沒有打破行政事業機構的界限，在鄉鎮機構設置和人員配置上仍是實行行政、事業兩條線，沒有完全整合基層政府資源；為了承接縣級政府下放的職能，同類改革一般會通過增編、調劑等方式，加大人才資源保障，但張浦鎮的改革沒有增加編制，完全通過創新機構編制和人力資源配置方式，使現有機構編制和人力資源效用最大化。