二、張浦鎮行政改革的主要做法

根據打造既不等同于縣、也有別于傳統農業型鄉鎮的新型基層政府的思路，在江蘇省編辦指導下，昆山市和張浦鎮通過下放權力、整合結構、重組資源、再造流程、配套改革等舉措，探索建立全新的經濟發達鎮行政體制和運行機制，加強基層政權建設，積極回應基層民眾日益增長的公共服務新需求，加快城鎮化和城鄉發展一體化。

一是權力下放，重構基層政府的功能。根據“能放則放、應放盡放”的原則和賦予張浦鎮部分縣級經濟社會管理權限的要求，針對基層需求與承接能力，昆山市第一批下放給張浦鎮665項行政處罰權以及與之相關的行政強制措施權和監督檢查權，135項行政許可、非行政許可審批和公共服務事項。同時，按照事權與財力相匹配的原則，擴大張浦鎮財政自主權。實行“核定基數、收支掛鉤、超收分成、專項補助”的財政管理體制，以2011年為基數，2012年的增收分成中，縣級留成部分全額返還，以后每年遞減10%。此外，給予張浦鎮土地出讓金縣級留成部分全額返還的土地結算優惠政策。所有下放的具體管理權限，均以政府文件的形式下達，避免了權力“收”“放”的隨意性。權力下放的改革舉措，增強了張浦鎮在產業發展、城建城管、項目投資、環境保護、社會管理、民生事業等方面的行政權力與能力，有效地解決了基層政府“權小”“責大”“力微”等共性問題，重構并完善了張浦鎮作為一級政府的基本功能。

二是結構整合，創設全新的基層政府架構。根據精簡統一效能原則和鄉鎮政權的實際運行情況，張浦鎮在全國范圍內率先打破傳統行政機構與事業單位的界限，將原有34個行政機構和事業單位進行整合重組，按照人員編制精干、管理扁平高效、運行機制靈活的新型基層政府架構的設計思路，組建8個職能機構，機構整體精簡約76%。為確保改革平穩過渡，張浦鎮所屬事業單位機構編制予以保留，不實際運轉、不配備相關人員，職責與相關辦、局、中心整合歸并，人員統一使用、分類管理。減少管理層級，撤銷鎮以下所設的南港、大市2個辦事處，其職責劃入新設立的社會事業發展和管理局。總體上看，張浦鎮政府架構沒有簡單復制縣級部門，也有別于其他鄉鎮。

三是資源重組，優化編制和人力資源配置。在地方編制總量不增加的情況下，通過內部挖潛、層級調整等手段，優化編制和人力資源配置。整合鎮屬事業單位編制資源，打破人員編制歸屬各事業單位的界限，統一根據機構設置和崗位職責對人員進行分類管理，統一辦理事業性質人員的檔案、流動、職稱、繼續教育等人事管理服務工作。在省編辦指導下，昆山市協調有關部門，將派駐張浦鎮的環保、安監、勞動、城管等執法部門人員全部帶編劃轉張浦鎮，緩解編制資源不足和鎮綜合執法隊伍組建難的現實問題。同時，綜合考量年齡結構、知識結構和專業結構，加大干部調整力度，選拔有能力、能干事的干部到重要崗位，挑選年紀輕、學歷高、能力強的工作人員充實到重要職能機構，優化人力資源配置。干部人員調整后，35歲左右中層正職干部約為36%，較改革前提高了11個百分點；30歲左右中層副職干部約為25%，較改革前提高了4個百分點。

四是流程再造，構建“前臺”+“后臺”的運行機制。鄉鎮政府是政權的神經末梢，直接面對廣大群眾，既要具備強大的執行力，又要擁有便捷、靈活、高效的辦事平臺。與縣級以上政府部門集決策、執行、監督于一身的權力運行方式不同，張浦鎮積極探索決策權、執行權、監督權既相互獨立又相互促進、既相互制約又相互補充的“前臺”+“后臺”的運行機制。“前臺”為鎮綜合執法局和便民服務中心等“窗口”機構，直接面對基層群眾、企業和其他社會組織，開展綜合行政執法和公共服務，履行基層政府的外部行政執行功能；“后臺”則是經過整合設置后的鎮政府其他6個職能機構，分別是鎮黨政辦、組織人事和社會保障局、財政和資產管理局、經濟促進局、建設與管理局、社會事業發展和管理局，履行政策指導、政令傳遞、監督問責等內部行政功能，主要行使決策權、監督權。

在此基礎上，張浦鎮建立健全“后臺”機構與上級職能部門的工作銜接機制，確保信息共享、政令暢通；構建“后臺”與“前臺”的協調溝通和制約制衡機制，“后臺”為“前臺”提供政策指導，及時傳遞工作信息，“前臺”按規定履行綜合執法和便民服務職責，接受“后臺”的監督，并通過一系列規范化的制度厘清權力行使的邊界和各自責任。這一全新的運行機制做到了“前臺”為群眾服務、“后臺”為“前臺”服務，把方便留給群眾、將復雜內部消化。

五是配套改革，增強發展的內生動力與活力。加大用地扶持力度，昆山市政府每年從省里下達的用地指標中，安排一定數量的指標由張浦鎮使用，張浦鎮通過土地整理、宅基地整治、工礦廢棄地復墾等所得的土地指標全部留給該鎮使用，并對有關用地予以相應扶持。國有銀行、昆山鹿城村鎮銀行等在張浦設立分支機構，提高金融服務水平。昆山市委市政府還逐步放寬落戶條件，鼓勵創業、創新和科技型人才落戶張浦鎮，有序引導當地農民轉化為城鎮居民，積極穩妥解決長期務工人員、經商人員的城鎮落戶問題，并制定農業轉移人口就業、社保等配套政策，逐步使農業轉移人口享受與城鎮居民相同的待遇。通過配套改革，破除了阻力，增強了動力，釋放了潛力，激發了活力。

在這些前期工作基礎上，2010年4月，張浦鎮被中央編辦、國家發改委、財政部等六部委確定為全國第一批經濟發達鎮行政體制改革試點鎮。2011年8月，中共江蘇省委辦公廳、江蘇省政府辦公廳正式批復昆山市張浦鎮關于開展行政體制改革試點工作的意見。此后，張浦鎮結合自身實際，迅速組建新的政府架構并運轉，積極與縣級部門溝通，做好權力梳理及下放和承接工作。目前，張浦鎮已順利承接昆山市下放的第一批共800項經濟社會管理權限，形成了鎮綜合執法局和便民服務中心“前臺”與“后臺”分工協作、運行順暢的新格局，相關工作制度和運行機制逐步建立并不斷完善，一個適應新時期經濟社會發展和基層民眾需要的經濟發達鎮行政體制機制正在改革探索中逐步確立并開始發揮作用。