第三節
安全事件的治理

安全事件產生的原因林林總總，但缺乏對安全事件的認同往往是一個無法回避的起點，諸多安全問題的突顯正是與安全事件“認同”的缺失或沖突相關。在國際關系領域，民族、國籍、種族等的認同危機是引起沖突和戰爭的根本原因，有效化解矛盾和沖突的途徑就是“能夠理解不同的生活方式，接受不同的身份認同，從而改變認為某種具體的身份認同才是真正有意義的身份認同的錯誤認識，有時才能幫助我們正確理解威脅”[1]。而對于更廣闊領域內的安全事件而言，主體間對源于主觀的自身認同以及對源于客觀世界的外部認同的分裂和離散，正成為安全事件難以應對的毒樹之果。“人類對生存環境的認同缺乏，導致了生態危機、資源危機的產生；人類對社會發展的認同缺乏，導致了危害可持續發展的一系列生存危機的產生；人類對所屬共同體的認同缺乏，導致了民族沖突、國家分裂、區域不和等政治危機的產生；人類對不同文化與信仰的認同缺乏，導致了信念危機、制度危機和文化危機的產生。”[2]安全事件既是認同問題產生的結果，也是重塑認同的催化劑，應對和處置包含危機在內的各種安全事件必須具有充分的針對性，通過主體間致力于解決問題的過程，安全事件被不斷地超越，共識初步達成，進而形成一個值得信賴的安全共同體。“認同的融合一致與積極建構，則往往能最大可能地消除安全威脅，能創建各種危機解決的有效方案，能形成主體間學習—互動—依賴的進化共同體。”[3]

一、安全事件的治理理念

（一）日本的災害中心理念

日本是一個天然地理環境脆弱的國家，長期以來深受地震、火山、海嘯、雪災等自然災害的侵襲和困擾，尤其是自20世紀中期以來，日本的安全事件理念主要針對如何預防自然災害以及自然災害發生后的救災。20世紀70年代，日本的社會生活中開始面臨資本主義大發展以來形成的各種人造危機，譬如電子、汽車等工業發展帶來的環境污染，化學、核電等工業發展帶來的生化危機，這些都促使日本政府開始將公共安全管理的思路從以治理自然災害（地震、火山、雪災等）為主的“單一防災體系”，轉向多災種（環境污染、化學災害等）的“綜合防災管理體系”。在這樣的背景下，日本政府首次頒布了自然災害以外的《關于防止海洋污染及海上災害法》和《石油聯合企業等災害防治法》等。20世紀90年代以后，“日本的內閣確定了公共安全的管理內容包括：自然災害、事故災害和事件安全3個范疇的綜合公共安全管理”[4]。整體而言，日本的公共安全事件以傳統的自然災害為基礎，逐漸擴大到環境災害、生化危機等對象，從強調對自然災害的治理逐漸轉向對人為因素介入引起的事故災害和事件的治理。

（二）法國的警察主導理念

由于較為優越的自然地理環境，雖然同為發達的資本主義國家，但是法國和日本對安全事件的認識并不一致。第二次世界大戰后，法國深刻反思整體性的國家安全保障以及區域安全合作機制，以避免再次發生亡國的悲劇，法國的安全事件理念主要是對國家和民族命運的深層關懷。隨著北約安全機制的建立和歐洲一體化的推進，法國的國家安全得到基本保障，主要面臨的是公共安全的多樣化和復雜化，尤其是歐盟一體化以來，法國面臨紛至沓來的移民危機，由于控制機制的軟弱，面對開放的國邊境，法國和意大利等歐盟成員國倍感壓力。因此，法國“在進行宏觀調控的管理同時，制定相應的標準和內政外交政策保障公共安全。從總統開始，分層分級管理，出臺了多部涉及公共安全的法律法規，警察部門是公共安全防范的主管部門”[5]。整體而言，法國對公共安全事件的關注更為現實和具體，主要落實在對人的管理上，通過內部福利機制的貫徹以及移民政策的調整，最大限度地保障法國公民的個體安全利益。

（三）俄國的國家中心理念

俄羅斯的公共安全研究“從90年代初的公共安全防衛擴展到預防和降低風險，減少自然災害和技術性災害（包括危險放射性物質泄漏和溢漏事件）發生的目標上，獨立后的俄羅斯聯邦在面對和處理各種危機事件過程中，又相繼頒布一系列相關法律，不斷完善危機管理的法律體系”[6]。20世紀90年代相繼通過的《關于保護居民和領土免遭自然和人為災害法》、《事故救援機構和救援人員地位法》、《民防法》、《俄羅斯聯邦公共衛生流行病防疫法》等法律構成了結構較為合理的法律體系。2001年后，又通過《俄羅斯聯邦緊急狀態法》和《俄羅斯聯邦戰時狀態法》，進一步完善了公共安全法律體系。1986年烏克蘭切爾諾貝利核泄露事件后，作為原蘇聯的主要繼承者，俄羅斯需要承擔巨額的經濟賠償和前所未有的道德壓力。核泄漏的危害不僅限于此，由于當時對于事件危害性認識不足和處置不力，整個烏克蘭掀起了反對蘇聯中央集權專制的風暴，并成為蘇聯解體的導火索之一。后來，俄羅斯還面臨著地方分裂主義、民族主義、恐怖主義勢力的挑戰，在車臣、北高加索等區域開展的主權行動構成維護安全的主要元素，因此，俄羅斯對待安全事件的態度主要是國家中心，以維護國家完整和統一為內容。

（四）美國的整體主義理念

美國將公共安全危機事件（或緊急事件）定義為由“總統決定的，需要聯邦政府援助以增強州和地方的能力來挽救生命，保護財產、公共健康和安全，或減輕與轉移來自合眾國的任何地方、任何場合的災難與威脅”[7]。由于長期以來的超級大國和世界格局的領航者形象，美國也四處樹敵，其國家安全始終面臨著各種各樣的挑戰。首先，美國特別突出國家安全中心的安全事件理念，該理念以國家元首為核心，“以聯邦安全委員會為決策中樞，聯邦國務院、國防部、司法部（及其下屬的聯邦調查局和移民局）等相關部委分工負責，中央情報局等跨部委獨立機構負責協調，臨時性危機決策特別小組發揮關鍵作用，國會負責監督的綜合性、動態組織體系”[8]。其次，美國安全事件理念強調對社會安全的預防和管理。美國是一個高度重視人權的國家，公民在享有更多人權的同時也為公共安全危機制造可能。譬如，在槍支自由的人權規則下，槍支泛濫及違法使用，往往會釀造重大的社會安全事件。所以，為了維護具體人權，治安、勞工、移民等執法部門必須為社會安全提供切實可行的保障。再次，美國的安全事件理念重視對經濟危機的管理，雖然這并不直接導致安全事件，但是正如歷次經濟危機所證實的，它是各類安全事件的導火索，由于競爭的白熱化以及對資源無節制的掠奪，很容易產生生存危機和財產危機，美國希望通過高效的政府管理防范和克服經濟危機。最后，美國的安全事件理念還關注人的道德建設，設計精美的法律規范只是用來解決人的底線行為準則，對于無處不在的危險預防和風險控制，顯得捉襟見肘。美國政府深信，只有通過文化教育、宗教信仰、社區融合等方法的推動，提高個體的道德水準，才能最終實現安全的生存環境。該理念也是“美國政治生活中鮮為人知但作用重大的管理機制，20世紀70年代，美國在出現道德危機后，開始在聯邦及各州均設立了道德（倫理）管理機構，負責聯邦及各州官員的廉政監督”[9]。美國的公共安全事件以國家安全危機、社會危機、經濟危機、道德危機為主要內容，關注國家利益，重視倫理規范，強調危機的縱深管理，從而構建起貫穿時空、影響全局的安全理念。

二、安全事件的治理策略

（一）兼顧個體性的公共性策略

安全事件首先是結果的個體性和過程的公共性的結合。社會組織機理決定了人是社會最基本的單元，人承受著安全事件最終的損害結果，安全事件在根本上損害的是個體利益，無論是基于何種起因所致的任一類型的安全事件，都將特定或者不特定的人的利益作為侵害目標。強調安全事件的公共性，乃是國家對社會動員以及謀求行動合法性的需要，在安全事件的治理目標下，全社會很容易達成高度共識，形成高效的社會動員機制。安全事件結果的個體性并不排除過程的個體性與公共性的兼容，即便是針對特定主體的安全致害，也很容易通過偶然的積累，細微的擴大，逐漸升級為具有公共性的安全事件。此外，“有關犯罪自然起源的一般觀察的實際結論如下：每一種犯罪都是行為人的身體狀況與社會、環境相互作用的結果”[10]。不過，單方面將違法犯罪視為完全由個體因素所導致的，并不公允，事實上，正如犯罪學所揭示的，犯罪早已和環境產生密切的勾連。

因此，各種安全事件不僅是權利主體現實和潛在利益實現的直接依據，也是政府建立合法性的重要指標，必須從整體和全局的角度考量安全事件的治理。應對安全事件不僅政府責無旁貸，也需要全社會和每一個利益主體都積極參與。“社會對犯罪現象所能采取的最有效、最有力的防衛措施是雙重性的。而且應當同時采用和實施兩種措施：一是改善社會環境，對犯罪進行自然的預防，并以此來代替刑罰；二是永久或臨時性地消除罪犯。事實上，如果我們注意犯罪的周期性變化——增長和減少，我們可以斷定這些穩定的不斷產生的變化是隨著行為人的人類學因素和自然因素的相應變化而產生的。我們應當把犯罪的周期性變化主要歸結于社會因素的作用。”[11]社會動員機制要求政府在應對公共危機時充分調動非政府資源，充分發揮公民、企事業單位、社區村落等在安全事件中自救、互助的能力，實現政府功能與社會功能的互補與良性互動。

在當代中國，盡管國家依然強大，在絕大多數時候具有不可替代的作用，但是公權力正面臨著越來越大的壓力和挑戰，強大的公權力不再是解決問題的萬能鑰匙，在某些情況下反而成為阻礙解決的絆腳石。國家治理必須通過與日益壯大的市場機制、新興的公民社會機制的不斷互動，形成一個結構緊密、環節眾多、相互間能進行“反思性監控”的現代治理形態。民族國家的監控強度達到了以前任何社會秩序類型都無法比肩的程度，“國家不再簡單地使用暴力，而是通過控制信息的生產、通訊和交通以及對‘越軌’的監管來實現對日益復雜的社會的治理”[12]。對于一個社會來說，既需要公共領域的治理，也需要私人領域的治理，而個人和家庭則是私人領域治理的基本單位或機制，并最終形成一個結構合理的多中心治理。

（二）超越歷史性的共時性策略

盡管很多時候安全事件依然無法超越傳統和自然定律，在眾多領域，安全事件都會反復出現，安全事件的治理也因此在經驗總結中獲得理性的自由，但是，正如吉登斯的判斷，安全事件的整體發展趨勢是由外部安全事件過渡到被制造的安全事件，人類的自身行為生存方式成為安全事件最主要的因素，安全事件在變遷中體現出典型的歷史性和過程性，現在發生的也許以前從來不曾發生，這導致安全事件的應對策略需要在不斷試錯的風險中建構。安全事件還具有共時性，在一個劃定的區間內，各種跨越時空的安全事件可能會同時發生。中國目前是一個農業社會、工業社會和知識社會并存的三元社會，這一社會結構特點決定了中國社會面臨的風險更加復雜多樣，也更容易從可能轉化為現實，成為危害人類生命安全和身心健康的安全事件，農業社會、工業社會和知識社會的諸多風險在我國的時空結構中共時性地發生。

貝克教授結合全球化浪潮對中國及世界的沖擊，認為中國最大的風險就是社會轉型的巨大震蕩。當代中國社會因巨大的社會變遷正步入風險社會，甚至將可能進入高風險社會。他特別強調與西方社會相比，中國的社會轉型是“壓縮餅干”，以歷史濃縮的形式，將社會轉型中的各種社會問題呈現出來，帶來了前所未有的文明沖突和文化碰撞，歷史與現實、傳統與現代、本土文化與西方文明多重因素交織在一起，風險體現出典型的共時性。以城市化發展為例，中國的農村人口正在迅速向城市集中，在此過程中，城市資源的稀缺性與城市容納能力產生劇烈的沖突，各階層利益對比也更加集中和典型，并最終體現為下列安全風險問題：第一，城市人口迅速增加，有限的城市資源無法承受愈來愈大的人口壓力，同時由于空間的局促，一旦發生安全事件，在短時間內很難消化其危害；第二，城市化的過程本身造成對自然生態的嚴重破壞，大量生態資源的占有改變了原始的安全狀態，在重新分配人類利益的過程中導致社會失衡，從而制造新的不安；第三，環境的改變則主要表現為過于集中的廢物排放，以及短期內無法自然吸收的垃圾，客觀造成自然環境的人為破壞，為被制造的安全事件預留了可能；第四，由于國家的快速現代化造成社會的結構性變遷，在這一過程中，傳統和習俗變得越來越脆弱，人際關系越來越冷漠，從而產生深刻的信任危機。

因此，既然安全事件表現為超越時空的復合型結構，那么針對其而采取的策略就必須體現出常規手段和現代方法的結合，并且由于“中國城市發展過程中的社會安全問題，是凸顯社會整體安全狀況的一個縮影，也是未來全球風險社會的一個縮影”[13]，對中國問題的解決就極具示范意義。由于城市化體現出來的是傳統和現代、都市和鄉村、市民與農民的不同利益沖突，針對不同主體和范疇的規則援引，如何做到在特定時空內的整合至關重要。倫理道德和法律規范，社會習俗和政治權威在不同的安全事件中都可以起到個性化的解決效果，關鍵是如何加強對不同領域規則和范例的理解與應用。“以倫理為基礎的人際關系主要體現為一種信任關系，以法律為基礎的人際關系主要體現為—種相互尊重關系。信任關系與相互尊重關系是一種互生關系：信任程度越高，對強制（從而法律）的需求就越少，尊重他人的意識越高，出現背信的行為就越少；反過來說，法律義務越普及、執行標準越規范，人們對人際倫理的信任度就越高。”[14]將道德倫理建設與法律規則治理緊密結合的方式在跨時空的范圍內已經被證明其先進性，中國可以在參照的基礎上選擇性地本土化，挖掘傳統倫理中的信任元素，新建應對安全事件的規范守則。

（三）突破常規性的應急性策略

安全事件的常規性與應急性必須放置在特定的時空內進行判斷，在足夠長的時間和足夠廣闊的空間內，安全事件是普遍發生的，一般人基于日常生活法則可以很容易作出預先判斷，同時，對此類安全事件的危害，人們也具有充分的承受準備。常規性安全事件的預判和準備，與人的區域性以及思維的階段性特征密切相關，這導致安全事件并不會消滅，僅僅是部分可控。“對犯罪的斗爭一刻也不能停止，這是國家首要的責任，因為公民的首要權利可產生甚至可以說社會存在的主要原因——就是他的身體完整、行動自由和對合法財產的享用受到保障。”[15]在一定的時空范圍內，針對常規性和經常性安全事件可以采取常規化與程序化的應對措施，“凡預則立，不預則廢”，這些措施有時候可以具體到一事一議，這也符合現代危機管理理論。絕大部分突發性公共安全事件在平時都是可預見和可監控的，可以制定相對完善的應對措施并對之進行反復演練。安全事件的警告預防策略可以提醒人們在行為過程中要增強對損害可能性的警惕度，不盲信專家結論和技術標準，在提高安全標準的同時進行安全決策和安全檢測，從而建立起一個常規性的安全事件應對機制。

安全事件的威脅更多在于其本身的突發性，人類對知識和科學的追逐并不能沖破這一悖論，而“科學理性聲稱能夠客觀地研究風險的危險性的斷言，永久地反駁著自身。這種斷言首先基于不牢靠的猜想性的假設，完全在概率陳述的框架中活動，它的安全診斷嚴格地說，甚至不能被實際發生的事故所反駁”[16]。“由于現代風險的高度不確定性、不可預測性、顯現的時間滯后性、發作的突發性和超常規性，使專家在面臨新科學技術時，往往多注重科技的貢獻性而忽略其副作用，或故意隱瞞其副作用，以至于人們在開始使用科技時，就已經為風險埋下了發作的種子。”[17]突發性安全事件不是因為其發生的數量較少，而是由于其超越一定時空內人的預見能力，會造成人的極大的被動。突發性安全事件不僅僅是偶然因素造就的結果，也超越特殊領域專業人士的智識預料范圍。以2011年7月中國溫州發生的動車相撞事件為例，由于對技術的充分信賴，后面的動車司機無法預料到，前面有動車阻礙時信號還會執行通過，專家在其后的事件回溯和原因分析中均表示難以置信。與公路、航空運輸相比較，鐵路運輸的安全性本應該值得信賴，但是突發性安全事件的發生就在于常規被突破，經驗被濫用。因此，針對突發性安全事件的致害排除以及安全供給，除了借鑒常規安全事件的常規化與程序化的應對措施以外，必須對風險社會和安全困境保有足夠的懷疑。

[1] William E．Connolly，Identity/Difference：Democratic Negotiations of Political Paradox，Ithaca，1991，p.66．

[2] 參見〔美〕亞歷山大·溫特：《國際政治中認同和結構變化》，載〔美〕約瑟夫·拉彼德、費里德里希·克拉托赫維爾主編：《文化和認同：國際關系回歸理論》，金燁譯，浙江人民出版社2003年版，第83頁。

[3] 同上。

[4] 王德迅：《日本危機管理研究》，載《世界經濟與政治》2004年第3期，第65頁。

[5] 〔法〕伊沃·葉古卓、讓·皮爾·高丹：《法國城市管理研究的方向》，載《城市問題》1995年第6期，第25頁，轉引自朱正威，張瑩：《發達國家公共安全理念述論》，載《深圳大學學報》2006年第1期，第23頁。

[6] 倪芬：《俄羅斯政府危機管理機制的經驗與啟示》，載《行政論壇》2004年第11期，第89頁。

[7] 郭太生：《美國公共安全危機事件應急管理研究》，載《中國人民公安大學學報》2003年第6期，第16—17頁。

[8] 魏宗雷：《美國的危機管理機制》，載《國際資料信息》2002年第11期，第1頁。

[9] 魏宗雷：《美國的危機管理機制》，載《國際資料信息》2002年第11期，第1頁。

[10] 〔意〕恩里科·菲利：《犯罪社會學》，郭建安譯，中國人民公安大學出版社1990年版，第46頁。

[11] 同上書，第46—47頁。

[12] 楊雪冬：《全球化、風險社會與復合治理》，載薛曉源、李惠斌主編：《當代西方學術前沿研究報告（2005—2006）》，華東師范大學出版社2006年版，第225頁。

[13] 參見薛曉源、李惠斌主編：《當代西方學術前沿研究報告（2005—2006）》，華東師范大學出版社2006年版，序言第3頁。

[14] 《全球風險世界：現在與未來——德國著名社會學家、風險社會理論創始人烏爾里希·貝克教授訪談錄》，載薛曉源、李惠斌主編：《當代西方學術前沿研究報告（2005—2006）》，華東師范大學出版社2006年版，第79頁。

[15] 〔意〕加羅法洛：《犯罪學》，耿瑋、王新譯，中國大百科全書出版社1996年版，第13頁。

[16] 〔德〕烏爾里希·貝克：《風險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第29頁。

[17] 《全球風險世界：現在與未來——德國著名社會學家、風險社會理論創始人烏爾里希·貝克教授訪談錄》，載薛曉源、李惠斌主編：《當代西方學術前沿研究報告（2005—2006）》，華東師范大學出版社2006年版，第70頁。