二、公共政策體制的結構

社會結構轉型必然引起公共政策體制的變化。社會結構轉型盡管遵循著一般的規律，但是不同國家由于所處的歷史條件不同，會呈現出不同的特點。中國的社會結構轉型具有雙重過渡的特點，導致了公共政策體制極其復雜的異質化，那就是既具有前工業社會的某些特征，也具有工業社會和后工業社會的某些特征。這主要表現為組織結構上的集中型、層級型和網狀型三型同構；權力分配上的高度集權、層級授權和多元分權三重交疊；運作方式上的單向命令、雙向指令和多向協商三式并存；運行機制上的傳統規范、法治規范和混合規范一定程度的三規虛化。在社會結構轉型期要優化公共政策體制，必須深化政治體制改革，正確處理人民代表大會、執政黨和政府的關系；政府、市場和社會的關系；政府整體同政府部門及其所屬組織的關系；中央政府同地方政府和最基層的公共政策執行者的關系；公民權利同國家權力、官員職權的關系。以社會結構轉型為背景分析中國公共政策體制存在的問題，才能做出合理的解釋，也才能找到優化現有公共政策體制的方向和切實可行的對策。

1. 社會結構轉型與公共政策體制轉軌

社會結構通常是指社會諸要素穩定的關系及構成方式，也可以說是社會各種要素的相互關系和各種要素按照一定秩序所構成的相對穩定的網絡。從根本上來講，社會結構反映的是個人、社會與國家之間的關系狀態，主要表現為社會生產結構，以及由生產結構所決定的社會階層結構和社會資源分布結構。從一定意義上說，社會生產結構、社會階層結構、社會資源結構構成了社會結構的核心內容。社會生產結構是由生產活動中人與自然的關系和人與人的關系所結成的復雜結構，是社會結構中具有決定意義的因素。社會階層結構反映的是由社會生產結構決定的社會階級和階層關系。社會資源結構是指社會資源在不同群體之間的分布狀況。社會生產結構、社會階層結構、社會資源結構之間存在著極為復雜的關系。社會生產結構決定了社會階層結構，進而決定社會資源分布的結構。社會結構一經形成就具有長期的穩定性，其演變是一個相當長的歷史過程。因為“結構”往往是指長期不變或者變化極慢的，但在歷史上起經常、深刻作用的一些因素。^[1]結構對一個社會的影響是深層次的，決定著社會變革的本質。通過對社會結構及其演變過程的把握，可以從整體上把握社會發展的基本趨勢和一般規律。通常社會結構的演變是通過社會結構轉型實現的。丹尼爾·貝爾以工業化為核心，把社會形態分為前工業社會、工業社會和后工業社會三種形態。他說：“一旦看到具有不同社會制度的許多國家都可以界定為‘工業社會’的時候，那么就必然把主要從事采擷自然資源而不是從事制造的社會劃為‘前工業社會’；而當技術的性質發生重大變化時，人們就會想到‘后工業社會’。”^[2]他又進一步解釋道：“‘后工業的’概念與‘前工業的’和‘工業的’概念是對應的。前工業部門主要是資源采擷的，它的經濟是以農業、礦業、林業以及天然氣和石油等其他資源為基礎的。工業部門主要是使用能源和機器技術從事制造商品的。后工業部門從事加工處理，其中電訊和電腦對于信息和知識的交流及其重要。”^[3]不同社會形態的更替往往都伴隨著社會結構的轉型。盡管對貝爾關于“后工業社會”的某些觀點并不一定認同，但是把前工業社會、工業社會和后工業社會劃分的理論作為一個分析框架，以此來探討社會結構轉型給公共政策體制帶來的影響，能夠從一定意義上對中國現存的公共政策體制做出比較合理的解釋。

社會結構轉型的最一般意義就是由傳統社會轉向現代社會，既可以用來指稱由前工業社會向工業社會的轉型，也可以用來指稱由工業社會向后工業社會的轉型。社會結構的轉型涉及經濟、政治、文化和社會整體結構的解構與重構問題。轉型必然要打破原有的結構，形成新的結構。社會結構轉型是一個由社會生產結構轉型推動社會階層結構轉型，進而帶動社會資源分布轉型的過程。它是社會結構從一種狀態過渡到另一種狀態，是一種全面的結構性過渡，所帶來的影響是深刻的、巨大的。

“社會結構的變化，對政治制度提出了‘管理’問題。在一個日益意識到自己的命運、并力圖掌握自己命運的社會里，政治秩序必然是最重要的。”^[4]公共政策體制是政治系統的重要組成部分，合理的公共政策體制的構建也是構建政治秩序的重要內容。因此，社會結構轉型必然對公共政策體制提出相應的要求，并引起公共政策體制上的變化。

所謂公共政策體制，就是指公共政策的組織體系和結構形式，主要包括公共政策運行中的組織結構、權力劃分、運作方式和運行規范。組織結構表明公共政策各主體，包括立法機關、司法機關、行政機關、政黨組織、社會團體和公民在公共政策運行過程中形成的相互關系；權力劃分是指公共政策的表達權、制定權、執行權、監督權、評價權和調整權在各主體之間的分配和設置；運作方式主要指的是公共政策運行中不同主體相互作用的方式，包括組織運行方式、權力作用方式、信息傳遞方式等；運行規范就是公共政策運行中應該遵循的原則和準則，它貫穿于公共政策運行的全過程，并通過對組織行為、權力劃分和運作方式的規范表現出來。

從一定意義上說，公共政策體制是由社會結構塑造的，因此，社會結構轉型必然帶來公共政策體制的轉軌。社會結構對公共政策體制的影響是全方位的，而且是深層次的，意義深遠的，能夠在一定程度上決定公共政策體制的本質。社會結構對公共政策體制的影響覆蓋其全部內容。其一，社會結構決定公共政策體制的組織架構。從政策的組織架構來看，前工業社會是集中型的組織架構；工業社會是層級型的組織架構；后工業社會是網狀型的組織架構。其二，社會結構決定公共政策體制的權力格局。從政策的權力劃分來看，前工業社會是高度集權，政策主體屬于統治階級的上層，決策權、執行權、監督權、評價權和調整權完全掌握在統治階級的上層手中，權力主體凝固化。工業社會是層級授權，決策權、執行權、監督權、評價權和調整權按層級適當分開。在體制設計上，決策權屬于立法機關，執行權劃歸行政機關，監督權主要由司法機關行使，立法機關、行政機關和司法機關又可以互相監督。后工業社會是多元分權，權力主體不僅僅限于政府，而是政府、市場和社會分權。決策權、執行權、監督權、評價權和調整權均由多元主體分享。其三，社會結構決定公共政策體制的運作方式。從政策的運作方式來看，前工業社會是單向命令式的運作方式，其主要特點是自上而下的強行指揮機制過強，而自下而上的反饋機制過弱。工業社會是雙向指令式的運作方式，在溝通渠道上，既有自上而下的溝通，也有自下而上的溝通，以自上而下的溝通為主。在政策指令傳遞上，主要表現為自上而下的層級節制。后工業社會是多向協商式的運作方式，溝通渠道是多向度、全方位的。在政策運作過程中，多元主體的平等協商貫穿于整個政策過程。其四，社會結構決定公共政策體制的運行規范。從運行規范來看，前工業社會是以宗法原則為主的傳統型規范，工業社會是以法律原則為主的法治型規范，后工業社會是以道德原則為主道德和法律相結合的混合型規范。

前工業社會的社會結構導致了高度集權的專制體制；工業社會的社會結構形成了具有官僚制特征的公共政策體制；后工業社會的社會結構催生出公共政策平等互動的網絡體制。前工業社會向工業社會的轉型，使高度集權的專制體制逐漸被層級規范的官僚體制所代替。工業社會向后工業社會的轉型，又使平等互動的網絡體制逐步取代了層級規范的官僚體制。這就是不同社會結構及其轉型帶來的公共政策體制上的變化。

2. 公共政策體制異質化的主要表現

中國目前總體上已經進入工業化中期。但是由于發展的不平衡，在大多數地區已經進入工業社會的同時，還有個別地區處于前工業社會，即農業社會階段，當然，也有少數發達地區已經跨入后工業社會或正在向后工業社會邁進。這種不平衡恰恰反映了結構轉型期的特點。從目前的社會結構特征來看，前工業社會的社會結構特征仍然存在，工業社會的社會結構特征逐漸明晰，后工業社會的社會結構特征在個別地區開始顯現，真可謂各種特征五色雜陳。以上描述也可以看做是中國目前正處于社會結構轉型期的一個佐證。社會結構轉型在不同國家有共性的一面，然而中國的社會結構轉型不僅有著不同于發達國家社會轉型的特點，也同其他發展中國家的社會轉型有所區別。中國的工業化道路是工業化和信息化兩步并做一步走，走的是一條新型的工業化道路。這就決定了既要完成由農業社會向工業社會轉型的收尾工作，又要加快步伐由工業社會向后工業社會挺進。這種轉型折射在社會結構上就呈現出雙重過渡的特征，其復雜程度是空前的，也使中國的公共政策體制呈現出非常復雜的異質化特點。

可以借用里格斯在行政生態理論中對過渡型社會公共行政分析的框架，對中國社會結構轉型期公共政策體制的特點進行分析。然而，里格斯的行政生態理論雖然對過渡型的公共行政作了詳細的描述，但它描述的只是由農業社會向工業社會轉型過程中經歷的過渡狀態，如果用來分析中國社會結構轉型期的公共政策體制，必須引入新的變量，修正已有的分析框架。但無論如何，里格斯的行政生態理論提供了一個分析問題的新視角。

里格斯用異質性、重疊性和形式主義來描述過渡社會公共行政的特點。他指出：“異質性是指極為不同的體制、習俗和觀點同時存在，即在同一個社會里同時存在不同的行政制度、行政行為和行政風范。由于一個正好相反的觀點和習俗的平行共處，因而過渡社會的社會變革是不協調的、不完善的。重疊性即行政機構的重疊，行政機構并不一定產生其應有的功能，而由一些非行政組織來代替行政行為。過渡社會包括一個與控制系統重疊的高度集權的集中權力機構，在此，存在著權力和控制之間的分離。形式主義即政府所制定的法律和政策徒具形式，難于實施。在正式制定的規定和有效進行的實踐、規范和現實之間的差異以及在既定目標和實際行動之間存在不一致和差距，實際與理論不符。”^[5]中國社會結構轉型也使公共政策體制一定程度上呈現出異質化、重疊化和形式化等特征，只不過是這些特征帶有明顯的中國特色，更為復雜罷了。中國社會結構轉型的雙重過渡的特征，導致公共政策體制三種形態紐結在一起，其復雜程度可想而知。

第一，中國社會結構轉型的雙重過渡特征，導致公共政策體制組織結構的三型同構。所謂三型同構，即前工業社會公共政策的組織形態、工業社會公共政策的組織形態和后工業社會公共政策的組織形態并存。這一定意義上展現了公共政策組織結構的演進過程，同時，也進一步加劇了公共政策體制的不協調。前工業社會的集中性組織架構、工業社會的層級性組織架構、后工業社會的網狀性組織架構，三種類型交織在一起，使異質化特征更為突出。

中國的農業社會形成了家國一體、高度集中的政策組織結構，統治階級的上層穩定的居于政策主體地位，廣大民眾只能扮演政策客體的角色，成為統治階級通過政策實現自身利益的工具。隨著農業社會向工業社會轉型步伐的加快，尤其是中華人民共和國成立以來，傳統的、高度集中的組織結構被打破。特別是通過改革開放，中國以驚人的速度向工業化邁進，現在總體上已進入了工業化中期，層級性的政策組織結構正在形成，但是還不夠完善。中國的工業化是工業化、信息化兩步并作一步走的新型工業化，有些發達地區已經跨入后工業社會的門檻。與后工業社會相聯系的網狀性的政策組織結構初露端倪。盡管如此，從總體上來說政策組織結構正在逐步走向合理化和現代化，在公共政策運行中發揮著積極的作用。但是，三種形態異質雜陳，帶來的消極影響也不可低估。集中性結構已經打破，但并沒有消除，還一定程度地存在著組織結構上層的政策壟斷問題，使某些政策成為少數人謀取私利的工具。層級性結構正在形成，但還不完善，在組織的縱向分解和橫向分解中，導致組織結構的碎片化，政策運行在某些環節上受阻，政策功能無法有效發揮出來。網狀性結構雛形雖已顯現，但由于基礎不牢固，出現了組織結構扭曲。公共政策組織的網狀結構是以政策主體多元化，政策資源分布相對均衡化為基礎的。目前的狀況是政策主體多元化還處于萌芽狀態，政策資源在不同群體間的分布差距很大。某些群體占有更多的政策資源，因而擁有更大的政策空間，左右政策的利益取向，加劇了社會的不公平。

第二，中國社會結構轉型的雙重過渡特征，導致公共政策體制權力分配的三重交疊。所謂三重交疊，就是前工業社會的高度集權、工業社會的層級授權和后工業社會的多元分權三種權力分配方式交疊在一起，使公共政策的表達權、制定權、執行權、監督權和評價權在各主體間的配置呈現出極其復雜的狀態。執政黨、人民代表大會、各級政府、其他民主黨派、社會團體和公民個人，在公共政策權力分配上，伴隨著不同的政策問題形成了復雜的分配方式。政策所要解決的問題不同、政策的內容不同，權力的分配方式也不同。

中華人民共和國成立以來，舊政權的黨國體制逐漸被打破。特別是改革開放以來，執政黨同人民代表大會的關系、執政黨同政府的關系、執政黨同民主黨派和社會團體的關系也有一定程度的改善，政策權力的劃分也逐漸向合理性邁進。盡管這一過程如此艱難和緩慢，但畢竟已有所前進。人民代表大會同各級政府的公共政策權力配置在逐步理順。人民代表大會作為最高權力機關的政策決策權、政策監督權得到了一定程度的強化，政府行政權侵犯人民代表大會權力的現象也一定程度地在減少。國家和社會的公共政策權力有了一定程度的分割，被國家壟斷的公共政策權力已呈現向社會回歸的跡象。但是，由于在公共政策權力分配上，高度集權體制的殘余還存在、層級授權體制還不完善，而且與多元分權體制某種程度的扭曲交織在一起，使公共政策權力配置上仍存在諸多矛盾。在執政黨同人民代表大會的關系上，應該是執政黨的政策建議通過人民代表大會的法定程序才能上升為國家意志，轉化為公共政策，但事實上還存在著執政黨的政策直接成為公共政策，用執政黨的政策建議權代替人民代表大會公共政策決策權的現象。通過政治體制改革，改變了過去那種“以黨代政”的體制，但又產生了“以黨管政”的問題。在人民代表大會同政府的關系上，政府的公共政策權力在膨脹，人民代表大會的公共政策權力一定程度被虛化。政府不僅掌握著政策的創設權，政策決策權也在不斷擴張。在政府和社會的關系上，由于社會自身發育不成熟，面對政府政策權力的強勢，社會處于一種弱勢地位。加之公共政策權力在不同階層和群體之間分布的不均衡，一定程度上存在著強勢群體綁架政府政策的現象。

第三，中國社會結構轉型的雙重過渡特征，導致公共政策體制運作方式的三式并存。所謂三式并存，是指在公共政策運行過程中，不同主體相互作用的方式，既存在著前工業社會單向命令式的運作方式，也存在著工業社會雙向指令式的運作方式和后工業社會的多向協商式的運作方式。三種方式并存，而且錯綜復雜地交織在一起，并通過公共政策組織的運作方式和權力的運作方式表現出來。

在社會結構轉型的推動下，那種自上而下的控制機制過強，自下而上的反饋機制過弱，組織結構的上層牢牢掌握政策的控制權，并強行推行自己的政策，組織結構的下層和廣大社會公眾只能被動地服從，很少發生互動和置換關系的單項命令式的運作方式逐漸被摒棄。公共政策雙向指令式的運作方式已成為重要形式。在公共政策運作過程中，既存在著自上而下的層級控制機制，也存在著自下而上的層級反饋機制。組織結構的上層在居于主導地位的前提下，也在一定程度上尊重組織結構下層的反饋意見，并把其中合理的成分吸納到公共政策之中。公共政策對象的利益訴求，通過自下而上的反饋機制也會融入公共政策。特別是近年來伴隨著公民網絡參與的加強，進一步強化了自下而上的反饋機制。多向協商式的運作方式逐漸發展起來。在某些領域開始出現公共政策主體多元化的趨勢，公共政策的制定不再是組織結構上層，甚至某一個或某幾個組織的專利，所有的利益相關者都有可能成為公共政策的主體。公共政策在某些領域和一定程度上成為多元主體平等協商的結果，這種情況盡管還比較少，但畢竟有了良好的開端。但是，單項命令式的運作方式仍然在某些領域發揮作用，而且在有些情況下，政府還是習慣于單項命令式的運作方式，我制定，你執行。由于政府對多向協商式的運作方式不甚習慣，有時多向協商會成為一種形式。在政策議程建立上，領導人的批示和過問還是一條主要的渠道；在政策方案的設計和選擇上，政府部門利益侵害社會公共利益的現象時有發生；在政策合法化的環節上，不是嚴格按著法定的程序進行，仍然存在著組織結構上層獨斷專行的現象。

第四，中國社會結構轉型雙重過渡的特征，導致公共政策體制運行機制的三規虛化。所謂的三規虛化，是指以宗法原則為主的傳統式規范已經被破除；以法律原則為主的法治式規范伴隨著法律體系的相對完善似乎成為主要的規范體系，但存在著不同程度的形式化傾向；以道德原則為主的規范形同虛設，三種規范都一定程度上被虛置。公共政策缺少法律和道德的支撐必然陷入形式化。

從中國的實際情況來看，沖破了封建宗法規范的樊籬，用現代的法律規范予以取代，標志著公共政策體制運行規范上的重大進步。公共政策體制運行的道德規范，在公共精神的作用下也在發揮一定的作用，公共政策體制的公共性在逐步增強。但是，封建宗法規范雖然被破除，其殘余還在發揮一定的作用。“一人得道，雞犬升天”的現象還存在；“子承父業，變相世襲”的現象也不乏其例。法律條文看似相對完善，甚至可以宣布已經建立了較完善的法律體系，但從形成法律條文到真正做到依法執政、依法行政，樹立法律應有的權威還有很長的路要走。法律被形式化的現象依然很嚴重。道德規范在不完善的市場機制作用下，一定程度上失去其底線。用道德淪喪、底線失守來形容也許有些過分，但違反道德的現象比比皆是。各種規范既在一定范圍內發揮作用，也在一定范圍內失去作用。致使在某些情況下，立法機關制定的法律和政策被形式化了，失去權威性，缺乏影響力；政府所制定的法令和規章不能付諸實施，形同虛設；某些行政人員特立獨行，甚至恣意妄為，我行我素，極大地影響了公共政策的合法性和有效性。

3. 公共政策體制完善的路徑

在社會結構轉型期，公共政策體制的異質性、重疊性和形式化等特征的存在，雖然與轉型期社會結構的特點相關聯，但并不是不可改變的。公共政策體制可以通過改革逐步達到自我完善。為了更好地發揮公共政策的作用，協調好社會利益關系，維護社會的穩定，實現國家的長治久安，必須不斷優化公共政策體制。在公共政策體制的設計上要正確處理好以下幾方面的關系，以實現公共政策體制的整體優化。

第一，正確處理人民代表大會、執政黨和政府的關系。人民代表大會制度是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式。真實現人民代表大會的最高政策決策權、執政黨的政策建議權和政府的政策執行權的高度統一。在公共政策運行過程中，人民代表大會作為權力機關擁有其他主體不可比擬的至高無上的權力，無論是執政黨的政策建議，還是政府的政策方案，只有通過人民代表大會的法定程序，才能上升為國家意志，成為公共政策。除非人民代表大會授權，政府可以在授權范圍內制定相應的公共政策，否則就是一種僭越。人民代表大會有權提出質詢，有權否決政府不符合法定程序的公共政策。真正落實人民代表大會的公共政策監督權，杜絕政府自說自話，從自身利益出發，利用公共政策謀取私利的現象；杜絕政府消極對待人民代表大會制定的公共政策，對拒不執行、陽奉陰違、推諉搪塞、久不落實者必須追究責任。人民代表大會自身也需要不斷完善。在代表的構成上，要覆蓋社會的所有階層，減少黨政官員所占的比重，增加基層一線人員的比重，保證代表的廣泛性。人民代表同人民群眾的關系既是一種授權關系，也是一種委托代理關系。真正落實人民群眾的罷免權，對那些不能很好代表人民群眾，不能真正行使職責的代表，人民有權罷免和撤換。

第二，正確處理政府、市場和社會的關系。文森特·奧斯特羅姆等學者提出的多中心理論，在政府和市場之外引入了社會這一中心，強調公民作為獨立的決策主體的地位和民間自治，強調把社群自治作為基本的策略，強調多元主體經過沖突、對話、協商、妥協達到平衡。^[6]這對于正確處理政府、市場和社會的關系有一定的借鑒意義。在公共政策運行中，要有效地發揮政府、市場和社會的作用，需要政府、市場和社會的有機結合與良性互動。在公共政策體制中，這種良性互動突出地表現為政府的主導作用、社會的基礎作用和市場的輔助作用的統一。政府之所以起主導作用，是因為政府占有更多的公共資源，無論是在公共政策制定還是公共政策執行中，都發揮著組織者的作用。社會的基礎作用表現為把公共政策的創設權交還社會，使公民真正享有公共政策的初始話語權。在公共政策運行中發揮市場的輔助作用，就是根據市場運作的機制，有效發揮市場工具的作用，實現公共政策目標。為了保證公共政策的公共性，維護社會的公平正義，必須切斷政府部門同社會強勢群體的非正常聯系，提高弱勢群體的組織化程度，實現不同群體間的平等互動。

第三，正確處理政府整體同政府部門及其所屬組織的關系。政府的整體利益應該具有至上性，部門利益必須服從整體利益。一定要克服公共權力部門化、部門權力利益化、部門利益法律化的傾向。西方國家的“整體政府”改革，為正確處理政府整體同政府部門及其所屬組織的關系提供了新思路。整體政府包括中央行政部門不同政策領域之間日益增加的橫向協作、部委與其代理機構之間的內部縱向協作以及地方機構進行的協作。包括決策的整體政府與執行的整體政府，也包括橫向合作或縱向合作的整體政府^[7]。政府是由不同的政府部門構成的，政府部門之間是一個有機聯系的整體。政府部門的橫向分權只具有相對意義，不能影響政府的整體性。整體政府強調政府部門的協作與整合，這樣才能有效發揮政府的整體功能。要完善公共政策體制不僅要處理好政府整體和政府部門的關系，而且要處理好政府部門同其所屬組織的關系。在政府部門所屬的組織中，國家壟斷企業同政府部門有著千絲萬縷的聯系。要避免政府部門同國家壟斷企業結成非正常的利益聯盟，利用政府部門的公權力為國家壟斷企業謀取不正當的利益，從而侵害公共利益。

第四，正確處理中央政府同地方政府和最基層的公共政策執行者的關系。在中央政府和地方政府分權的前提下，強化中央政府對地方政府的控制，消除政府組織結構縱向斷裂的狀態，以保證中央政府政令暢通。中央政府在制定公共政策的過程中，要加強同地方政府的聯系，充分考慮地方政府的意見和建議。中央政府的政策一經出臺，地方政府必須貫徹執行。這需要建立完善的責任追究制度，并能夠有效地發揮作用。最基層的公共政策執行者被邁克爾·利普斯基稱為“街道層官僚”。在他看來“典型的街道層官僚，包括公職教師、警官及其他執法人員、社會工作者、法官、公職律師及其他司法官員、醫療保健工作人員，以及其他有權核準政府計劃適用對象和執行相應公共服務的諸多雇員。”^[8]這些最基層的公共政策執行者是“公共利益的供給者和公共秩序的維護者”，“在公民和國家的憲法關系中的許多方面”，他們“處于一種居間調解者的地位”，在“公民權利的實現中扮演關鍵性的角色”。“他們直接與公民打交道，并對公民的生活構成實實在在的影響”，“在調整社會沖突方面也扮演重要的角色”。人們往往把他們的作用“等同于政府的功能”。^[9]他們把政府的公共政策直接傳遞給社會公眾，也是社會公眾公共服務的直接提供者，正確處理政府同最基層的公共政策執行者的關系至關重要。把他們其中任何一部分排除體制之外的做法都是不明智的。

第五，正確處理公民權利同國家權力和官員職權的關系。根據盧梭的主權在民思想，國家權力實際上是公民權利的法律再現，從這個意義上來說，國家權力和公民權利是統一的。但國家權力一旦要通過官員的職權表現出來，就會導致國家權力和公民權利的相對分離，為某些官員利用職權謀取私利提供條件。政府官員一旦利用職權謀取私利，就是對國家權力的侵害和公民權利的侵犯。正確處理公民權利同國家權力、官員職權的關系，首要的問題是要真正還權于民，實現權力和權利在公民身上的直接同一，并貫穿于公共政策運行的全過程。在公共政策體制上保證公民實實在在地享有選舉權、知情權、表達權、抉擇權、監督權和罷免權。這些既是公民應享有的權利，也應該是公民擁有的權力。既然是權利，那它就具有神圣不可侵犯性和不可剝奪性；既然是權力，就應該能夠決定被選舉人、被監督人和被罷免人的命運。

體制上的設計還僅僅是邁出了體制優化的第一步，要使這種體制真正成為現實，并在公共政策運行中發揮作用，還需要尋找體制變遷的動力。社會結構轉型為公共政策體制變遷提供了根本動力。伴隨著社會結構轉型步伐的加快，公共政策體制也必將越來越完善。問題的關鍵在于不能夠消極等待，要采取積極的措施盡量縮短這一過程。深化政治體制改革是縮短這一過程的根本途徑。

4. 文化價值與公共政策體制

公共政策體制完善也好，轉型也好，總要有一個方向。決定公共政策體制發展方向的因素很多，其中一個非常重要的因素就是文化傳統。如果把文化界定為生活方式，那么，文化價值構成了文化的靈魂。從一定意義上說，文化價值決定人們的政治生活方式，也從根本上決定了一個國家公共政策體制的形成、特征、變遷和發展方向。

不言而喻，文化價值同公共政策體制有著極為密切的關系，而要把這種關系揭示出來，首先必須對文化和文化價值有一個深入的了解。文化是一個極其復雜的概念，對其如何界定，眾說紛紜，莫衷一是。以下的界定也許更能反映文化的本質。“文化是對一種特殊的生活方式的描述，這種描述不僅表現在藝術和學問中的某些意義和價值，而且也表現制度和日常行為中的某些意義和價值。”^[10]簡言之“文化是一種文明形成的生活方式”。^[11]一個民族的文化傳統是長期歷史積淀的結果，這種積淀決定了不同民族各具特色的生活方式，或者說通過不同民族各具特色的生活方式表現出來。文化既不同于與自然界相聯系的物理世界，也不同于與具體的人相聯系的心理世界，文化是人通過實踐活動創造出來的符號形態的東西。文化根源于不同時代的具體的人，但是在積淀的過程中又相對地與具體時代的具體人相脫離，構成了一個相對獨立的領域，那就是文化世界。文化作為符號形態的東西要有自己的承載體，被人們實踐活動改造過的人化自然界是文化的物質載體；從事實踐活動的具體而又活生生的人的心理是文化的精神載體。文化不同于文明，而文明一定承載著某種文化。文化對生活方式的塑造，主要就是通過對物理現象的嵌入創造人化自然，通過對心理現象的形塑建構人們的行為方式等途徑實現的。

在人類生活的一切領域都能夠反映出不同的生活方式，這展現了文化現象的極其復雜性。在如此復雜的文化現象中，文化價值處于文化的核心地位，構成了文化的靈魂。“文化價值指的就是人對自己生命存在的文化意義的理解和確定。”^[12]它規定了各種文化現象對人的意義和重要性，表明文化客體所具有的能夠滿足主體文化需要的特質。文化價值實質上反映的是主體文化需要與客體滿足主體文化需要的關系。具有文化需要的主體和能夠滿足主體文化需要的客體，構成了文化價值兩個不可或缺的要素。文化價值歸根結底是由主體的文化需要和客體的文化屬性決定的。文化客體能夠滿足主體的文化需要對于主體來說就有價值，否則，就沒有價值。離開了主體的文化需要來談論文化價值問題，必然使文化價值失去其賴以存在的基礎。

文化需要首先同其他需要一樣，是人的生存和發展對外部世界及自身活動依賴性的表現。需要不僅構成人行為的原動力，而且規定了人的本性。馬克思說：“在任何情況下，個人總是‘從自己出發的’，但是，他們不是唯一的，意即他們彼此不是不需要發生任何聯系的，他們的需要即他們的本性和滿足自身需要的方式，把他們彼此聯系起來（兩性關系、交換、分工），因而他們必然要發生相互關系。”^[13]人的需要和滿足需要的方式，構成了各種社會現象的基礎。這同時也構成了人的生命活動的實質性內容，成為合理理解現實的人和各種社會現象的基礎。對社會歷史現象的理解從根本上說就是對人的理解，對人的本性的理解，歸根結底是對人的需要的理解。理解人的需要和在需要基礎上產生的實踐活動，是把握人和對象、主體和客體一切關系的鑰匙，價值關系更是如此。

不能僅僅從個人的角度來理解人的文化需要，如果僅僅從個人的角度來理解文化需要的話，不可避免地會把文化需要僅僅看做是主觀的東西。事實是人的文化需要不是隨心所欲的，其產生、內容以及滿足的方式都要受社會歷史條件的制約，歸根結底是由生產方式這一社會存在決定的。而且，人的文化需要是在人的實踐活動中產生和發展的，實踐活動本身是一種客觀的對象性活動。此外，人的文化需要是能夠實證地加以確定的東西。這一切都表明人的文化需要具有客觀性的屬性。“需要產生于主體自身的結構規定性和主體同周圍世界的不可分割的聯系。每一個主體自身結構和規定性都是歷史地形成的，都是社會形成和發展的歷史產物。”“需要本質上是客觀的，它不依主體意志或其他任何意識為轉移。需要代表著主體與客體之間的一種客觀的聯系。”^[14]人的文化需要無論是內容還是滿足方式都是通過實踐創造的，因而隨著實踐的發展人的文化需要顯示出無限的豐富性。作為主體人的文化需要的豐富性決定了人的利益要求的復雜性，進而決定了價值的多元化。但這只是問題的一個方面，問題還有另一方面，那就是作為主體的人其自身結構的同構性和需要的客觀性決定了共同需要的存在。盡管由于人在社會中所處的地位不同，需要的內容和結構會表現出差異，但這并不能作為否定存在共同需要的理由。

文化價值關系就發生在主體發現和創造了能夠滿足自己文化需要的對象，并實際占有了這種對象的過程中。人不僅是文化價值的需求者，而且是文化價值的承擔者和創造者。人的實踐活動既創造了人的文化需要，也創造了滿足這種需要的文化產品。而人的任何實踐活動都是社會性的，不同的社會形態有著不同的文化需要，一個社會的特定的文化需要必須通過特定的文化創造活動來滿足。

文化作為人的生活方式，涵蓋了人類生活的一切領域，政治領域當然也不例外。公共政策體制實質上就是人們政治生活方式的一種表現形式，體現了人作為政治動物對自身存在的文化意義的理解和確定。因此，公共政策體制同文化價值有著極為密切的關系。具體說來，公共政策體制就是公共政策運行中各行為主體結成的相互關系，在實際的公共政策運行過程中，表現為公共政策的組織結構、權力分配、運作方式和運行規范等。一個社會形成什么樣的公共政策的組織結構，公共政策權力如何分配，公共政策以什么樣的方式運作，公共政策運行遵循哪些規則，是社會主體政治選擇的結果。在社會生活中，人的任何選擇都是一種價值選擇。一定社會選擇什么樣的公共政策體制根源于人的政治需要，但這種選擇不是隨心所欲的，必然要受到文化價值的影響。

文化價值推動了公共政策體制的形成。人們在創造一種文化現象時，當然是因為它能夠滿足人的文化需要，但是隨著歷史發展并不是所有歷史上的文化現象，對現代的人來說都是有價值的，也不是同時代的人所創造的一切文化現象，對所有的人都是有價值的。一種文化現象是否有價值，取決于人們的文化價值觀。當然，文化價值觀是由文化需求結構決定的。由于文化需求結構上的差異就形成了不同的文化價值觀。不同人的文化需求的內在結構是存在差異的，這種差異非常突出地表現在不同的優勢文化需要上，每一個人都有自己的優勢文化需求。人們總是根據自己的文化需求結構對各種文化現象的意義進行排序。把不同的文化現象分為最有價值的、有一定價值的和沒有價值的。人們總是想方設法來創造、獲取和享有自己認為最有價值的文化現象，從而形成了文化價值取向，久而久之就形成了文化價值觀。文化價值觀一旦形成，就必然對人創造、獲取和享有某種文化現象的方式產生重要影響，使人們表現出不同的行為方式。這種行為方式最初以個體的行為習慣表現出來。在社會生活中，不同的人的不同行為習慣在實踐活動中彼此發生互動。這種互動通過沖突、博弈、妥協、認同、融合，在共識的基礎上成為一個群體的慣例、一個組織的慣例、一個社會的慣例，就轉化為制度。當然，這種轉化的過程就是制度建構的過程。制度建構是社會主體選擇的結果，也是社會主體設計的結果。制度必然要通過一定的體制來表現自己和實現自己。制度的表現形式和實現形式反映在公共政策領域，就形成了公共政策體制。任何公共政策體制的形成都有其深厚的文化底蘊，離開了文化價值的推動公共政策體制也就失去了自身的認同性和有效性。

文化價值規定了公共政策體制的特征。文化價值對公共政策體制特征的影響，是通過文化價值對社會主體心理的形塑表現出來的。文化價值形塑了主體的認知模式、情感結構和意志品質，使主體的心理過程深深地打上了文化價值的印記。文化價值形塑了主體的個性特征，造就了主體的態度體系和習慣化了的行為方式。文化價值的這種形塑作用表現在公共政策主體的身上，其特定的心理過程、態度體系和行為方式就規定了公共政策體制的基本特征。從這個意義來看，文化價值對社會主體心理的形塑過程，實際上是文化價值觀念對象化的過程，也是其內化為社會主體心理特征的過程。這種轉化過程從個體擴散到群體，再擴散到社會，形成了社會心理特征，某些特征轉化為公共政策主體的特征，并通過組織結構特征、權力分配特征、運作方式特征和運行規范特征表現出來，就形成了特定的公共政策體制。因此，社會不同的文化價值觀念，或者說占主導地位的文化價值觀念，從一定意義上規定了公共政策體制的基本特征。“如果把制度看作是一種社會實存的話，那么制度無疑是對文化觀念的一種表達，表征著制度建構者的理想、興趣、愿望、目的、傾向、價值觀等精神世界的構想，反映出制度設計者追求什么、捍衛什么、貶斥什么、接受什么的理性思索和道德基線。”^[15]

文化價值決定了公共政策體制的變遷。“制度也離不開文化的約束，文化因子總會滲透入制度的具體規定和內在精神，成為決定制度變遷走向的重要變量。”^[16]作為政治制度表現形式的公共政策體制離不開文化的約束，其變遷也必然要受到文化價值的影響。美國學者羅杰·皮爾遜曾把文化的傳遞或傳播方式分為兩大類：縱向的和橫向的。前者即所謂“社會遺傳”，后者則稱為“文化擴散”。他說：“當文化在同一社會內部從一代傳至另一代時，我們稱這一過程為‘社會遺傳’。但當文化從一個群體傳至另一個群體，從一個社會傳至另一個社會時，我們就習慣用這樣的術語‘文化擴散’。”^[17]無論是“社會遺傳”還是“文化擴散”，文化價值的繼承和傳播都依賴于社會學習機制。通過社會學習機制，文化價值從一個載體過渡到另一個載體，使文化價值得以延續，同時也賦予文化價值以惰性。文化價值通過社會學習得以傳承本身就表明了它具有明顯的路徑依賴特性。這種路徑依賴的特性決定了公共政策體制變遷的路徑依賴性，從而對公共政策體制變遷產生阻礙作用。當然，伴隨著社會的發展，當社會文化需求結構發生變化的時候，文化價值或遲或早也會通過自我調整而發生變化。從而反過來又會推動社會主體改變自己的行為方式，沖破原有體制的束縛。當文化價值的發展超越了原有的公共政體制，就會成為推動公共政策體制變遷的動力。

文化價值引領了公共政策體制的發展方向。公共政策體制一定意義上是作為公共政策主體個體行為聚合的產物，文化價值在其中發揮著引領方向的作用。公共政策體制是公共政策主體行為選擇的結果，這種選擇離不開文化價值的注入。在一定的社會中，文化價值觀往往具有多樣性的特點，又如何能夠產生具有同質性的公共政策體制呢？盡管社會中的文化價值觀具有多樣性的特點，但是任何社會都存在著主導性的文化價值觀。這種主導性的文化價值觀通過自身的同構機制，形成了統一的公共政策體制。主導性文化價值觀的同構機制，主要通過強制性同構、模仿性同構和規范性同構等形式發揮作用。文化價值就在這一系列的同構中發揮導向作用。文化價值還影響著公共政策體制變遷后的實際效果。體制變遷無論是自上而下強制性的還是自下而上誘致性的，都要與本地區的傳統文化相互兼容。只有相互兼容，兩者才能相互促進，體制才能達到預期的效果。否則，如果一種新的公共政策體制與人們的文化價值相抵觸，就會導致體制的無效率，運行效果也必將大打折扣。

文化價值的異質性和同構性構成了文化價值的兩個顯著特征。文化價值的異質性是指不同國家、不同民族由于所處的環境不同，所處的歷史條件不同，決定了文化需求的特殊性，從而也就使不同國家、不同民族產生了不同的文化價值追求，這就是文化價值的異質性。所謂文化價值的同構性，主要是指在不同國家和民族異質性的文化價值形態中包含著共同的文化價值因素。它指稱的是各個國家、各個民族從自己的歷史實踐中形成的帶有共性的，并共同認可的文化價值。這種同構性歸根結底是由主體共同的文化需要決定的。盡管由于人們所處的社會環境和自然環境不同，形成了多元化、多樣性的文化價值追求。但在這多元化、多樣性的文化價值追求中包含著帶有共性的東西，這形成了文化價值的同構性特征。文化價值的同構性就是不同主體在長期的生活實踐和交往中，在不同文化的交流碰撞中逐漸形成的，并最終以規范化的形式表現出來。文化價值的同構性來源于人類的共性，形成于諸多民族的共同參與之中。文化價值的異質性決定了公共政策體制的多樣性，規定了不同國家公共政策體制的特殊性；文化價值的同構性決定了公共政策體制的統一性，規定了不同國家公共政策體制的共同特征。這種多樣性和統一性的關系、特殊性和普遍性的關系，既表明了不同國家的公共政策體制獨特性的一面，不能照搬其他國家的公共政策體制，同時表明不同國家的公共政策體制也有可以相互借鑒的一面。

從本體論意義上理解文化價值的異質性和同構性，可以從一般和個別的關系中來把握。文化價值的異質性和同構性的本體論意義，表明它們是一種客觀存在，不是人們主觀杜撰出來的。人類共同的文化價值與不同歷史階段和不同文化背景、不同社會制度的多元文化價值，是一般和個別的關系。抓住了這樣一種關系就抓住了理解文化價值同構性的關鍵。一般和個別是客觀事物的一種普遍聯系。一般與個別都具有客觀性，個別中包含著一般，人們可以通過個別、憑借理性把握一般。文化價值的異質性說明不同國家和民族，同一國家和民族在不同的歷史條件下，都有不同的文化需求，所以形成了各自獨特的文化價值關系。文化價值的同構性就包含在異質性的文化價值之中。文化價值的異質性和同構性是相互聯系、不可分割的統一體，文化價值的同構性不能脫離文化價值的異質性而存在，同時，不包含文化價值同構性的純粹異質性的文化價值也是不存在的。當然，文化價值的同構性與文化價值的異質性的區別也不容抹煞。但有一點需要注意，任何異質性的文化價值都不能消解文化價值的同構性，反過來，文化價值的同構性也不能取代文化價值的異質性。

從認識論意義上理解文化價值的異質性和同構性，離不開對絕對和相對關系的正確認識。文化價值的異質性和同構性既是客觀的，同時還表現為人類對主體和客體文化價值關系的主觀把握，這就為從認識論意義上對之進行解讀提供了前提。在人類社會發展的歷史進程中，每一個國家，每一個國家不同的歷史時期，社會主體都劃分為不同的階級、階層和群體。在人類社會發展的不同階段，在不同歷史階段生活的人們，尤其是社會的統治階級和占主導地位的社會階層往往習慣于把自己對文化價值關系的理解，把自己的文化價值需求，當作是全人類共有的文化價值，夸大了文化價值同構性的一面。這當然主要是出于統治的需要，但也不排除有認識論上的根源。在以往的歷史上，當一個階級、階層處于上升階段時，作為一種革命的、進步的勢力，掌握著先進的思想和擁有先進的文化價值觀念。正是這種先進的具有一定合理性的文化價值觀念引領著時代的潮流。在這種情況下，先進的階級就會夸大它的合理性，把它說成是人類共同的文化價值。當取得了統治地位后，為了維護自身的統治，統治階級會進一步強化這種觀念。實際上任何一定歷史階段的文化價值觀念、任何一個階級的文化價值觀念，在人類認識發展的歷史長河中都只具有相對的意義，都不能予以絕對化。“我們只能在我們時代的條件下進行認識，而且這些條件達到什么程度，我們便認識到什么程度。”^[18]對文化價值關系的認識也是如此，也要受歷史條件的限制，因此，不同歷史條件下的認識都具有相對的意義。人的認識總是受歷史條件制約的，這種制約人的認識的歷史條件，主要是指一定時代實踐的物質手段的發展狀況和所達到的水平。這種物質手段達到什么程度，人們對文化價值的認識就與之相適應地達到什么程度。由于主客體之間的文化價值關系處在不斷的運動變化之中，也由于一定歷史時代的認識手段的局限性，因而所得出的認識必然是有條件的、近似的、相對的。但是，就在這種相對性的認識中不可否認地包含著絕對性的內容。人對文化價值關系的認識也是如此。每一種對文化價值關系的具體認識都只具有相對的意義，每一種具有相對意義的認識也都包含著絕對的成分。從歷史發展過程來看，無數個相對的文化價值觀念構成了絕對的文化價值之長河。文化價值的同構性就存在于無數個相對的、具有異質性的文化價值觀念當中。人們就從對無數個相對的具有異質性文化價值的認識中，把握具有絕對性的文化價值的同構性。

從歷史觀的意義上理解文化價值的異質性和同構性，可以通過必然和自由的關系對其做出解釋。作為歷史觀范疇的“必然”是指人對社會歷史的必然性尚未認識和掌握，因而人的活動不得不受這種盲目的力量所支配的狀態；“自由”是指人掌握了社會歷史的必然性，使自己成為社會的主人，從而自覺地創造歷史的一種狀態。人類的文化價值選擇也有一個從必然走向自由的過程。當人還沒有認識和掌握文化價值關系的必然性的時候，其文化價值選擇是盲目的，當掌握了這種必然性，才能真正成為文化價值的主人，從而自覺地創造人類的文化價值。文化價值關系的必然性同歷史的必然性是一致的，是一個自然歷史過程。但是，它又同自然界的必然性有所不同，是人類價值選擇的結果。多元的價值主體的不同的文化價值選擇，同這種必然性之間的聯系，可以從恩格斯的“無數個力平行四邊形所形成的合力”中得到解釋。恩格斯指出：“歷史是這樣創造的：最終結果總是從許多單個的意志的相互沖突中產生的”，“這樣就有無數個相互交錯的力量，有無數個力的平行四邊形，而由此就產生出一個總的結果，即歷史事變，這個結果又可以看作一個作為整體的，不自覺地和不自主的起著作用的力量的產物。”“而最后出現的結果就是誰都沒有希望過的事物。”“雖然都達不到自己的愿望，而是融合為一個總的平均數，一個總的合力……每個意志都對合力有所貢獻，因而是包括在這個合力里面的。”^[19]文化價值的同構性就存在于無數個價值主體的異質性的文化價值選擇所形成的合力之中。只有當社會變成自由人的聯合體的時候，才使不同人的文化價值選擇真正成為人類的共同的文化價值，其內容和形式實現了完全的統一。當不同人的文化價值選擇真正成為人類共同的文化價值的時候，人的文化價值選擇才獲得了完全的自由。

文化是體制之母，公共政策體制深深地植根于文化之中。一個國家之所以選擇了這樣的公共政策體制而沒有選擇那樣的公共政策體制，歸根結底是由文化價值決定的。由于不同國家、不同民族文化價值上的異質性，就形成了豐富多彩的公共政策體制。當然，文化價值的同構性又決定了不同國家、不同民族在文化價值上的共同特點。正是在這種文化價值同構性的作用下，也形成了不同國家公共政策體制上的共同特征。正是這種共同特征的不斷擴大使人類從個別和一般、相對和絕對的統一中逐步從必然走向自由。

在社會轉型期，公共政策體制還處于不斷的自我完善和自我發展的時期，目的是使其更能滿足人們的公共政策需求。這表明，由于現有公共政策體制存在的種種弊端使其無法滿足人們的公共政策需求，改革勢所必然。從公共政策體制同文化價值的關系來看，公共政策體制改革能否深入、能否取得成功，依賴于社會主體對政治生活文化意義的重新理解和確定，也就是對政治生活的文化價值進行重構。對傳統的文化價值進行解構和重構的過程，也應該是文化價值現代化的過程。伴隨著文化價值的現代化轉型，公共政策體制改革和完善也必將不斷走向深入。

中國現有的公共政策體制的基本特征，不可避免地要受到中國傳統文化價值形態的影響。中國傳統的文化價值形態的突出特點，為中國現存的公共政策體制打上了傳統的烙印。盡管在中國歷史上也曾經歷過諸子百家相互爭鳴的文化發展黃金時期，但是對中國傳統文化價值形態影響最大的是儒家文化，其次是道家文化，形成了以儒家文化為核心的文化傳統，也使中國傳統文化價值具有了重人倫、輕法治，重群體、輕個體，重家族、輕社會，重情感、輕理性等突出特點。在此基礎上形成了一種高度集權的專制主義的政治制度，也產生了與其相適應的政策體制。在中國的封建社會皇權至高無上，“在皇權專制制度下，皇帝的權力被宣稱是無限的。”^[20]皇帝擁有立法、司法和行政三方面的最高權力。這樣一種傳統“使我們背上了專制主義、家長制、高度集權、官僚政治、人治原則等歷史包袱”。^[21]然而，在中國歷史上也曾形成了較為發達的政治分工和悠久的權力制衡觀念及體制，秦漢時期的三公九卿制、隋唐時期的三省六部二十四司制和明清時期的內閣六部制，都清晰地體現了這一點。但上述體制總歸是為了防止皇權旁落，保證皇權的有效行使，也是以皇權的至高無上為前提的。

中國的封建社會不可能形成對皇權進行實質性制約的體制，但不等于完全沒有這方面的思想。在中國歷史上也出現過對皇權加以限制的主張，企圖通過“天制”“德制”和“祖制”來約束皇帝的權力。“天制”主要是用“天道”“天命”“天理”來制約皇權，使其不要恣意妄為；“德制”是通過對皇帝個人的人性改造和自身的道德修養來實現對權力的制約；“祖制”就是奉行“祖宗之法不可變”，以此制約皇帝的權力，防止其濫用。不難看出，這些都是軟約束，不可能改變皇權至高無上的本質。“正因為對皇權缺乏有效的制約和限制，在歷史上才會出現不少皇帝濫用權力，給社會造成巨大危害的現象。”^[22]最后只能通過極端的“民制”來發揮作用，也就是通過農民起義和農民戰爭推翻昏庸君主的統治，實現改朝換代。由此形成了“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率。

近代以來，中國社會開始從傳統社會向現代社會轉型，也開啟了傳統文化轉型的大門。以孫中山為首的民主革命先行者企圖用西方的資本主義制度改造中國，用西方文化改造中國傳統文化。然而，民主共和的資本主義制度最終沒有建立起來，相反，后來的國民黨走向了一黨專政和軍事獨裁。中國共產黨人力圖用馬克思列寧主義改造中國的傳統文化，開辟了通過社會主義來實現中國由傳統社會向現代社會轉型的道路。同時也開啟了馬克思主義中國化的歷史進程，加快了文化轉型的步伐。特別是改革開放以來，伴隨著國門的打開，尤其是經濟體制實行了市場化改革以后，西方現代文化的影響越來越大。中國傳統文化、馬克思主義文化和西方現代文化雜糅交融，形成了中國文化轉型過程中的基本特色。這種獨特的文化價值反映在政治生活領域，也就形成了中國獨具特色的公共政策體制。由于整個中國社會都處在大轉型的過程中，目前所形成的公共政策體制必然帶有明顯的轉型期的特點。中國特色的現代文化正在形成過程中，運用先進的文化對傳統的公共政策體制進行改造也處于進行時。這種過渡性的公共政策體制帶有明顯的“三態異質”的特點，這也是必須推進公共政策體制改革的內在根據。

現有公共政策體制合理性的一面暫且不論，由于受中國傳統文化價值的影響，使現有的公共政策體制具有集中型組織結構、等級型權力配置、人際型運作模式和道德型運行規范等突出特征。權力實際上集中在組織結構的最上層。中國共產黨是執政黨，是國家事業的領導核心。中國共產黨中央政治局常務委員會是黨中央領導集體中的最高層，其成員是全國人大、全國政協、國務院、中央軍委等國家機構中的最高負責人，是黨和國家雙重權力的核心。在公共政策體制運作過程中，盡管已經建立了較為完善的法律體系，但在有些情況下，法律的剛性制度設計在人際關系面前軟化了，潛規則大行其道。在沒有形成較為完善并且能夠有效發揮作用的權力約束機制的情況下，力圖通過理想信念、倫理道德對權力主體進行約束，這在某些喪失理想信念、缺少倫理道德的官員面前顯得蒼白無力，根本無法阻止權力被濫用。

無論是西方現代文化，還是處于轉型中的中國特色文化，都有一個共識性的東西，那就是絕對的權力必然導致絕對的腐敗，不受制約的權力是一切腐敗的總根源。要想解決腐敗問題就必須對權力加以限制，而限制權力最主要的方式就是實行民主。這一共識體現了文化價值的同構性。但由于受中西文化價值異質性的影響，所選擇的民主形式有重大區別。

西方國家的文化價值肇始于古希臘的文化傳統，經歷基督教文化的演進，尤其是近代以來資本主義文化的改造，具有重法治、重個體、重社會、重理性的突出特點。這種文化傳統一定意義上決定了西方國家的政治體制。這種政治體制主要是通過多黨制、普選制和三權分立相互制衡的方式對權力進行制約。毫無疑問，西方的民主形式也存在一定的問題，正因為如此，西方國家也在不斷探索民主的新形式。為了彌補代議民主制的缺陷，它們提出了參與民主，而為了解決參與民主帶來的政治冷漠，又提出了協商民主等民主形式，但也不能從根本上解決問題。由此決定的西方國家的公共政策體制有它自身存在的問題。

中國主要是通過發展和擴大執政黨黨內民主，用黨內民主推動人民民主，完善和健全人民代表大會制度的方式對權力進行制約。在實際運行過程中，無論是黨內民主還是人民民主都有待于進一步完善。根據組織結構和權力配置的實際狀況，對權力如何進行有效制約，這是當前解決中國一切問題的關鍵所在。要把權力關進制度的籠子里，就應該把一切權力都關進制度的籠子里，尤其是執政黨的權力更應如此，因為執政黨掌握著實際上的最高權力。

總之，“任何一種制度的形成都無法脫離文化，文化對制度的形成具有重大影響。制度的形成具有自然演進和理性建構兩種基本的方式。不管是哪一種方式，制度的形成都有其深厚的文化根源。”^[23]任何一個國家和民族企圖通過文化價值的輸出，把自己的文化價值形態強加在另一個國家和民族身上，把本國的制度和體制強行推廣到其他國家和民族，那就是霸權主義，都是難以奏效的。反過來，任何一個國家和民族企圖照搬其他國家和民族的制度和體制，也是不能取得成功的。然而，不同國家和民族的文化是可以交融的，不同國家和民族的制度和體制又是可以相互借鑒的，這也應該是不爭的共識。這恰恰反映了文化價值異質性和同構性相統一的特征。

[1] 〔法〕布羅代爾：《15至18世紀的物質文明、經濟和資本主義》（第一卷），顧良等譯，三聯書店1992年版，第7頁。

[2] 〔美〕丹尼爾·貝爾：《后工業社會的來臨——對社會預測的一次探索》（1976年版前言），高铦等譯，新華出版社1997年版，第5頁。

[3] 同上書，第8頁。

[4] 〔美〕丹尼爾·貝爾：《后工業社會的來臨——對社會預測的一次探索》，高铦等譯，新華出版社1997年版，第13頁。

[5] 轉引自張邦輝、彭洪洋：《行政生態學理論研究述評》，《云南行政學院學報》2008年第6期。

[6] 〔美〕邁克爾·麥金尼斯：《多中心體制與地方公共經濟》，毛壽龍譯，上海三聯書店2003年版，第113—116頁。

[7] 曾維和：《西方“整體政府”改革：理論、實踐及啟示》，《公共管理學報》2008年第4期。

[8] 〔美〕杰伊·沙夫里茨等：《公共政策經典》，彭云望譯，北京大學出版社2008年版，第51頁。

[9] 同上書，第51—58頁。

[10] 曾小華：《文化制度與社會變革》，中國經濟出版社2004年版，第5頁。

[11] 《胡適選集》，天津人民出版社1991年版，第188頁。

[12] 李鵬程：《當代文化哲學沉思》，人民出版社2008年版，第173頁。

[13] 馬克思、恩格斯：《德意志意識形態》節選本，人民出版社2003年版，第98頁。

[14] 李德順：《價值論》，中國人民大學出版社2007年版，第63頁。

[15] 任潔：《唯物史觀視野中的文化與制度變遷關系論綱》，《東岳論叢》2010年第11期。

[16] 劉圣中：《歷史制度主義：制度變遷的比較歷史研究》，上海人民出版社2010年版，第128頁。

[17] 馮利、覃光廣編：《當代國外文化學研究譯文集》，中央民族學院出版社1986年版，第159頁。

[18] 《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第337—338頁。

[19] 《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第697頁。

[20] 柏樺：《中國政治制度史》，中國人民大學出版社2011年版，第71頁。

[21] 白鋼：《中國政治制度史》，天津人民出版社2002年版，第43頁。

[22] 柏樺：《中國政治制度史》，中國人民大學出版社2011年版，第77頁。

[23] 任潔：《唯物史觀視野中的文化與制度變遷關系論綱》，《東岳論叢》2010年第11期。