一、公共政策的制度生態(tài)

公共政策就是公共權(quán)力主體為實現(xiàn)一定的目標(biāo)而選擇的政治行為，其本質(zhì)是通過公共資源的權(quán)威性分配對社會利益關(guān)系的集中反映。因此，公共政策是調(diào)整社會利益關(guān)系，化解社會矛盾的重要工具。公共政策要在社會生活中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，離不開特定的社會制度，離不開特定的制度所形成的制度生態(tài)。制度生態(tài)塑造了公共政策運行中的權(quán)力關(guān)系，規(guī)定了公共政策主體的選擇行為，決定了公共政策運行的實際效果。要優(yōu)化公共政策的制度生態(tài)，必須構(gòu)建一個不同層次環(huán)環(huán)相扣，不同領(lǐng)域橫向協(xié)調(diào)，不同層級縱向一致，正式制度和非正式制度相互支撐、相互補充的，動態(tài)開放的制度體系。制度設(shè)計要依據(jù)憲法原則在不同主體權(quán)利平等的基礎(chǔ)上，通過多元互動和民主協(xié)商做出抉擇。更重要的是要推動制度設(shè)計轉(zhuǎn)化為制度生態(tài)。制度生態(tài)化的過程是一個制度學(xué)習(xí)的過程。

1. 社會轉(zhuǎn)型期的制度生態(tài)

“社會結(jié)構(gòu)是一個由各種角色組成的整體，旨在協(xié)調(diào)個人的行動，以期達(dá)到某些具體目的。它通過確定某一具體崗位的行為方式，劃分出每個人所應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧！?a href="#new-notef1" id="new-note1">^[1]社會結(jié)構(gòu)就是社會各種構(gòu)成要素之間所形成的相對穩(wěn)定的關(guān)系。通常，社會結(jié)構(gòu)可以通過以下變量予以描述：社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會職業(yè)結(jié)構(gòu)、社會分配結(jié)構(gòu)、社會階層結(jié)構(gòu)、社會組織結(jié)構(gòu)、社會行為結(jié)構(gòu)、社會價值結(jié)構(gòu)。以上七個變量實際上也為探討社會結(jié)構(gòu)問題提供了一個分析框架。社會結(jié)構(gòu)質(zhì)的變化是通過社會轉(zhuǎn)型實現(xiàn)的，因此社會轉(zhuǎn)型就是社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。“社會轉(zhuǎn)型的主體是社會結(jié)構(gòu)，它是指一種整體的和全面的結(jié)構(gòu)狀態(tài)的過渡，而不僅僅是某些單項發(fā)展指標(biāo)的實現(xiàn)。社會轉(zhuǎn)型的具體內(nèi)容是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、機(jī)制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變。”^[2]社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型通常是從社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷開始，由此引發(fā)了社會職業(yè)結(jié)構(gòu)和社會分配結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，這必然帶來社會階層結(jié)構(gòu)的變化。伴隨著社會階層的分化，重組社會的階層結(jié)構(gòu)勢所必然。隨著不同社會階層組織化程度的不斷提高，由于社會階層組織化過程的不同步，也帶來了它們之間組織化程度上的差異，形成了不同的組織結(jié)構(gòu)。這一切，或早或遲地要改變社會的行為方式和重構(gòu)社會的價值體系，使社會轉(zhuǎn)型向更深層次的社會文化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型推進(jìn)。社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對社會的影響是全面的，深遠(yuǎn)的，帶來的是經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會所有領(lǐng)域全方位的系統(tǒng)重構(gòu)。這種重構(gòu)從一定意義上也可以看做是制度系統(tǒng)的重構(gòu)。

制度從根本上來說是在社會生活中形成的規(guī)范化、系統(tǒng)化、定型化的社會關(guān)系體系，通常以社會準(zhǔn)則、行為方式和規(guī)范體系的形式展現(xiàn)自己。通過對制度內(nèi)在結(jié)構(gòu)的分析，制度首先表現(xiàn)為社會準(zhǔn)則，也就是人們在社會生活中遵循的一些原則，正如馬克斯·韋伯指出的，“制度是任何一個圈子里的行為準(zhǔn)則”^[3]。諾斯認(rèn)為，“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些契約。”^[4]在社會生活中，作為行為準(zhǔn)則或游戲規(guī)則的制度塑造了人們的行為方式，因為制度作為社會準(zhǔn)則要求人們必須遵守，避免了人們行為的隨意性。制度也是一種規(guī)范體系，羅爾斯說：“我要把制度理解為一種公開的規(guī)范體系。”^[5]這種規(guī)范體系背后承載的是特定的社會關(guān)系。馬克思認(rèn)為，“現(xiàn)存的制度只不過是個人之間迄今所存在的交往的產(chǎn)物。”^[6]制度從本質(zhì)上來說，作為社會關(guān)系體系，是人們在社會生活中通過交往形成的，目的是對人們的交往行為予以規(guī)范，建立起正常的社會秩序。社會之所以需要制度，是因為制度可以通過形成相應(yīng)的秩序，降低人們的交往成本。沒有制度人們不可能在一定的社會中生活，即使生活在一起也要付出高昂的代價。

制度生態(tài)就是由制度構(gòu)成的社會主體生存和發(fā)展的狀態(tài)，反映的是社會主體同制度所形成的環(huán)境之間緊密相連、環(huán)環(huán)相扣的關(guān)系。生態(tài)原本是生物學(xué)的一個概念，伴隨著生態(tài)學(xué)的產(chǎn)生而成為生態(tài)學(xué)的核心概念。生態(tài)學(xué)對生態(tài)概念的界定是：“生態(tài)是生物與環(huán)境，生命個體與整體之間的一種相互作用關(guān)系，在生物世界和人類社會中無處不在，無時不有。”^[7]伴隨著生態(tài)學(xué)的發(fā)展，生態(tài)概念也逐漸泛化了，被廣泛應(yīng)用到各個領(lǐng)域，因而，也形成了諸如“行政生態(tài)”“政治生態(tài)”等概念。這里把制度同生態(tài)聯(lián)系起來，使用制度生態(tài)的概念，無非是要突出制度環(huán)境同行為主體的極為密切的關(guān)系。當(dāng)然，從生態(tài)視角研究制度問題，可生發(fā)出新的制度理念，形成新的分析模式。公共政策的制度生態(tài)，就是公共政策行為主體同制度構(gòu)成的環(huán)境之間，在相互作用中所形成的公共政策生存和發(fā)展的狀態(tài)。公共政策的運行不可能脫離特定的制度。良好的制度生態(tài)為公共政策提供了健康的運行環(huán)境，構(gòu)成了公共政策有效性的基礎(chǔ)。只有在良好的制度生態(tài)中，公共政策才能夠更有效地發(fā)揮自己的功能。

根據(jù)組織在制度中所發(fā)揮的作用不同，可以把制度劃分為正式制度和非正式制度。“一般而言，歷史制度主義所指的制度，即對行為起構(gòu)造作用的正式組織、非正式規(guī)則及與之相關(guān)的程序。”^[8]公共政策的制度生態(tài)，正是由正式制度和非正式制度同公共政策行為主體相互作用形成的。所謂“正式制度是指人們自覺發(fā)現(xiàn)并加以規(guī)范化和一系列帶有強制性的規(guī)則。正式規(guī)則包括政治（及司法）規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和合約。”而“非正式制度包括行為準(zhǔn)則、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣和慣例等，它構(gòu)成了一個社會文化遺產(chǎn)的一部分并具有強大的生命力。非正式制度是正式制度的延伸、闡釋或修正，它是得到社會認(rèn)可的行為規(guī)范和內(nèi)心行為準(zhǔn)則。”^[9]正式制度和非正式制度交織在一起，以各自的不同性質(zhì)，從不同層面上規(guī)范著公共政策主體的各種行為。

在中國現(xiàn)階段，社會轉(zhuǎn)型是與新型工業(yè)化道路相聯(lián)系的社會結(jié)構(gòu)的變革。這場變革又同計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌交織在一起。由此引起的社會結(jié)構(gòu)的變動空前復(fù)雜。盡管我國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型已接近尾聲，總體上已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)社會，但這種轉(zhuǎn)型所帶來的影響還會持續(xù)相當(dāng)長的時間。與此相伴隨的由工業(yè)社會向后工業(yè)社會邁進(jìn)的大門已經(jīng)開啟，為社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型增添了新的內(nèi)容，也帶來了新的矛盾。隨著社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型步伐的不斷加快，社會矛盾也會突顯出來。農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會所形成的張力，使社會關(guān)系越來越復(fù)雜。

改革開放三十多年來，恰恰是中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型步伐加快的時期。之所以如此，原因在于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌已成為社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要推動力量。結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型同體制轉(zhuǎn)軌相交織形成了一種力的疊加，對原有的制度體系發(fā)起了沖擊，加快了原有制度解體的步伐。原有的制度體系以驚人的速度崩塌了，產(chǎn)生了制度解體的“多米諾骨牌”效應(yīng)，迎來了制度變遷的關(guān)節(jié)點，需要全方位的制度更新。如此大的變動，不僅社會公眾始料不及，也是政治精英們沒有完全預(yù)料到的。在缺少新制度儲備的情況下，只能以“摸著石頭過河”的漸進(jìn)模式予以應(yīng)對，走一步看一步。面對這樣巨大的社會變革，缺少最起碼的宏觀戰(zhàn)略設(shè)計，結(jié)果可想而知。原有制度被沖擊后留下的制度真空，需要由新的制度來填補。然而，重建一個制度體系要比摧毀一個制度體系不知難上多少倍。原有的正式制度體系解體了，新的正式制度體系的建立需要一個過程，導(dǎo)致某些領(lǐng)域制度失范。在社會結(jié)構(gòu)的大變動時期，如不能很好地予以應(yīng)對，必然會導(dǎo)致制度生態(tài)的破壞，甚至爆發(fā)制度生態(tài)危機(jī)。

社會不能容忍出現(xiàn)制度的真空地帶，原有的正式制度被破除了，如果不能及時以新的正式制度來補充，那么，非正式制度甚至潛規(guī)則就必然來填補。其中的主要原因是“制度能夠產(chǎn)生出某種結(jié)果的可預(yù)期性和規(guī)則性，從而有利于制度之下的所有參與者”。^[10]毫無疑問，社會需要一種秩序，秩序要靠制度來建立。在一個沒有秩序的社會里，人們在交往中所付出的代價會極大地增加交往成本，因此為了減少交往成本迫切需要制度的幫助。沒有規(guī)則，沒有制度，沒有秩序，必然導(dǎo)致結(jié)果的不可預(yù)期性，使人們陷入迷茫和處于焦慮狀態(tài)。人們生活在這樣一種狀態(tài)下，不知道將會發(fā)生什么，也不知道要做哪些準(zhǔn)備，只能等待被未來宰割，試想一下這將是多么可怕的情景。為了擺脫這種可怕的情景，在正式規(guī)則匱乏的情況下，就會形成非正式規(guī)則甚至潛規(guī)則。在缺少正式制度規(guī)范的前提下，人們接受潛規(guī)則，潛規(guī)則就會大行其道。“所謂的‘潛規(guī)則’，便是‘隱藏在正式規(guī)則之下、卻在實際上支配著中國社會運行的規(guī)矩’。”^[11]在缺少正式制度的情況下，非正式制度就會發(fā)揮更大的作用。運用非正式制度來規(guī)范人們的行為，甚至接受“潛規(guī)則”，也能使交往結(jié)果變得可以預(yù)期，一定意義上也可以節(jié)約交往成本。這就是非正式制度，甚至潛規(guī)則迅速填補正式制度留下的真空地帶的根本原因。“這種潛規(guī)則在政治上是普遍存在的，但在眾多政治實踐情形中，這種潛規(guī)則又是粗糙的。”^[12]潛規(guī)則大行其道，不斷地挑戰(zhàn)著社會的各種底線，從而使已經(jīng)形成的正式制度也在某種程度上被形式化了。某些正式制度的形式化和非正式制度中大量潛規(guī)則的顯性化，成為中國社會轉(zhuǎn)型期制度生態(tài)的一個突出的特點。公共政策在這樣一種制度生態(tài)中運行，就會偏離合理的軌道，其有效性也必然大打折扣。

2. 制度生態(tài)對公共政策的影響

中國社會轉(zhuǎn)型期的制度生態(tài)，構(gòu)成了公共政策特有的制度環(huán)境，并對公共政策產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響。“制度塑造政治行動者追求特定目標(biāo)的方式和政治行動者之中構(gòu)造結(jié)構(gòu)性權(quán)力關(guān)系的方式”^[13]。這無疑對制度生態(tài)影響公共政策的方式作了比較好的詮釋。制度生態(tài)對公共政策的影響是全方位、多層次的。從公共政策的價值取向、公共政策體制到公共政策的運行機(jī)制，乃至公共政策的效果、效益和效應(yīng)，無不打上制度生態(tài)的烙印。彼得·豪爾曾作了這樣的描述：“制度因素在這一模式中擔(dān)負(fù)著兩項重大功能。一方面，政策制定的組織結(jié)構(gòu)影響著對政策結(jié)果發(fā)生作用的任何參與者的權(quán)力大小……另一方面，在組織結(jié)構(gòu)中的特定位置也影響和制約著參與者如何去界定自己的利益，制度在這里發(fā)生作用的方式，確立了特定行動者在特定位置上的責(zé)任和與其它行動者的關(guān)系。”^[14]

制度生態(tài)塑造了公共政策運作的權(quán)力關(guān)系。公共政策運作的權(quán)力關(guān)系，就是公共政策運作過程中權(quán)力在不同行為主體之間的分布，它構(gòu)成了公共政策的基本體制。正因為制度生態(tài)影響公共政策行為主體間的權(quán)力分配關(guān)系，所以，在不同的國家中，由于制度上的差異，公共政策運行中的權(quán)力關(guān)系也會有所不同，甚至大相徑庭。在西方國家的制度下公共政策運行中的權(quán)力關(guān)系，被普選制、多黨制和三權(quán)分立所規(guī)定，而中國特定的政黨制度和人民代表大會制度，又決定了中國公共政策運行中特定的權(quán)力關(guān)系。當(dāng)然同一個國家在不同的歷史發(fā)展階段，由于制度上的變化，也會對公共政策運行中的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行重組。由于受社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的影響，公共政策運行中的權(quán)力關(guān)系處于大變動之中。從一定意義上說，這種變動導(dǎo)致根本制度、基本制度和具體制度不能有效銜接，不同程度地存在著制度的縱向斷裂問題。憲法規(guī)定了國家的根本制度；而政黨制度、行政制度和社會團(tuán)體制度等構(gòu)成了基本制度的主要內(nèi)容；不同領(lǐng)域的具體細(xì)則和個別契約，成為具體制度的主要表現(xiàn)形式。它們之間的關(guān)系對根本制度的實現(xiàn)具有決定性的意義。基本制度要依據(jù)根本制度來制定，具體制度要依據(jù)基本制度來設(shè)計，實現(xiàn)根本制度、基本制度、具體制度的有效銜接，唯有如此根本制度才不至于被形式化。國家的憲法從最高層次上規(guī)定了國家的權(quán)力關(guān)系：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。以上規(guī)定也構(gòu)成了中國公共政策運行中權(quán)力關(guān)系的核心內(nèi)容。中國的政黨制度規(guī)定了執(zhí)政黨同民主黨派多黨合作和政治協(xié)商的關(guān)系，規(guī)定了政黨和國家政權(quán)的關(guān)系，規(guī)定了執(zhí)政黨內(nèi)部的關(guān)系。在公共政策運行的權(quán)力關(guān)系中，執(zhí)政黨實際上掌握著公共政策的初始話語權(quán)和最終決策權(quán)。行政制度包括國家行政機(jī)關(guān)的組成、體制、權(quán)限、活動方式等方面的規(guī)范和慣例。根據(jù)制度設(shè)計，政府作為國家行政機(jī)關(guān)本來是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，然而，事實上政府部門還握有公共政策方案的創(chuàng)設(shè)權(quán)和一定的決策權(quán)。社會團(tuán)體是指公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照章程開展活動的非營利性社會組織。社會團(tuán)體制度規(guī)定了社會團(tuán)體同國家、政黨、政府的關(guān)系，以及社會團(tuán)體內(nèi)部的關(guān)系。社會團(tuán)體在公共政策運行過程中，已經(jīng)成為公民參與的重要渠道。具體制度中同根本制度和基本制度相違背的內(nèi)容，直接影響基本制度的實現(xiàn)，而基本制度中同根本制度不一致的內(nèi)容，同樣會影響根本制度的實現(xiàn)，從而使公共政策運行過程中，形式上的權(quán)力分配和實際上的權(quán)力分布形成反差。

制度生態(tài)規(guī)定了公共政策主體的選擇行為。公共政策是公共政策主體行為選擇的結(jié)果。在特定的制度生態(tài)中形成了特定的公共政策主體的選擇機(jī)制。正如美國學(xué)者凱瑟琳·西倫所說的，“制度選擇后會導(dǎo)出大量的政策路徑”。^[15]也就是說制度生態(tài)規(guī)定了公共政策主體的選擇路徑。由于社會轉(zhuǎn)型期帶來的社會大變動，使經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和文化制度也出現(xiàn)了不同程度的斷裂，公共政策主體的選擇行為一定程度地陷入了“善”與“善”的沖突之中。經(jīng)濟(jì)制度從根本上決定了公共政策選擇的利益取向；政治制度規(guī)定了公共政策選擇的程序和空間；文化制度為公共政策選擇提供理論指導(dǎo)、價值導(dǎo)航和倫理規(guī)范。由于受社會轉(zhuǎn)型期所帶來的大變動的影響，經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和文化制度沒有實現(xiàn)無縫隙對接，導(dǎo)致價值觀念、倫理規(guī)范同利益取向的沖突；理論基礎(chǔ)與選擇程序、選擇空間的沖突。社會轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)制度的重構(gòu)帶來了社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，重新分配了社會的經(jīng)濟(jì)資源，導(dǎo)致財富在不同群體之間的差異性分布。經(jīng)濟(jì)制度的變化必然要求政治制度與其相適應(yīng)，而政治制度的改變相對滯后，與已經(jīng)變化的經(jīng)濟(jì)制度必然產(chǎn)生矛盾。政治“制度建立起了某種‘政治空間’，正是在這個空間之內(nèi)，相互依存的政治行動者才得以展開行動。”^[16]而這個政治空間同經(jīng)濟(jì)制度所要求的政治空間不相匹配甚至錯位，使公共政策主體的選擇行為無法擺脫難以抉擇的困擾。文化制度要與政治制度相適應(yīng)，歸根結(jié)底要與經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)。由于種種原因，文化制度中的核心價值理念，同經(jīng)濟(jì)制度、政治制度中蘊含的價值理念不諧調(diào)，使公共政策主體的選擇行為陷入價值矛盾之中。“制度形塑主體之行為，其方式主要通過影響行為主體之間的互動程序，特定行為主體的選擇范圍和信息結(jié)構(gòu)。”^[17]公共政策主體的選擇行為依賴于不同主體之間的互動。由于對經(jīng)濟(jì)資源、政治資源和文化資源占有的多寡不同，這種互動成為力量不對稱情況下的非平衡運動。在強政府、弱市場、弱社會的結(jié)構(gòu)中，政府占有更多的資源，政府、市場、社會的互動力量不對稱，公共政策選擇多向政府和政府人員傾斜。經(jīng)濟(jì)精英占有更多的經(jīng)濟(jì)資源、政治精英占有更多的政治資源、文化精英占有更多的文化資源，精英與普通公眾的互動力量不對稱，公共政策選擇一定程度上呈現(xiàn)精英取向。強勢群體之所以強勢，依賴于它們資源占有上的優(yōu)勢。強勢群體、中勢群體、弱勢群體的互動力量不對稱，公共政策的選擇更多地體現(xiàn)強勢群體的偏好。盡管公共政策的頂層設(shè)計更注重自身的合法性，但其正確取向在一系列不平衡的互動中不可避免地偏離原有的軌道，加上潛規(guī)則的干擾，再牢固的頂層設(shè)計也會產(chǎn)生扭曲。

制度生態(tài)決定了公共政策運行的實際效果。社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌改變了原有的制度結(jié)構(gòu)，制度的宏觀結(jié)構(gòu)、中觀結(jié)構(gòu)和微觀結(jié)構(gòu)不能有效銜接，不可避免地影響公共政策運行的實際效果。國家層面的制度構(gòu)建起來的宏觀結(jié)構(gòu)同地方層面的制度構(gòu)建的中觀結(jié)構(gòu)，以及最基層的制度構(gòu)建的微觀結(jié)構(gòu)存在著不同程度的斷裂。這種斷裂來自于中央政府的宏觀結(jié)構(gòu)、地方政府的中觀結(jié)構(gòu)和基層組織的微觀結(jié)構(gòu)不同的利益追求。這些不同的利益追求有些是正常的，反映了不同結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，有些是不正常的，割斷了三者之間連接的利益紐帶。不正常的利益要求更多地依賴于潛規(guī)則來實現(xiàn)。正式制度、非正式制度乃至潛規(guī)則在不同層次的結(jié)構(gòu)中，呈現(xiàn)出不同的分布狀態(tài)。某種潛規(guī)則在宏觀結(jié)構(gòu)中可能是偶爾的特例，到了微觀結(jié)構(gòu)就變成了通行的慣例。在不同的結(jié)構(gòu)中，某些正式制度的形式化，非正式制度同正式制度不同程度的錯位，潛規(guī)則對正式制度的弱化作用，使公共政策面臨的制度生態(tài)惡化。公共政策在這樣一種制度生態(tài)中運行，不可避免地導(dǎo)致效能的非正常衰減。

3. 公共政策制度生態(tài)的優(yōu)化

改革開放對原有的制度體系進(jìn)行了沖擊。以經(jīng)濟(jì)制度為例，改革開放前在所有制關(guān)系上實行的是單一的公有制，在分配關(guān)系上實行的是按勞分配，改革開放后無論是在所有制關(guān)系上，還是分配關(guān)系上，都突破了原有的制度。在對社會經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行管理上，改革開放前實行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制，改革開放后實行了市場經(jīng)濟(jì)體制，原有的制度也被打破了。由于事先沒有相應(yīng)的制度設(shè)計或者說沒有一定的制度儲備，舊制度破除后，新制度還沒有建立起來，出現(xiàn)了暫時的制度真空，潛規(guī)則在搶先占領(lǐng)制度的真空地帶后，在時間序列中先入為主，在回報遞增的作用下，形成了規(guī)則變遷中的路徑依賴。新的制度要想收復(fù)失地，難度可想而知。但是，要優(yōu)化公共政策的制度生態(tài)，必須破除潛規(guī)則，實現(xiàn)根本制度、基本制度和具體制度的有效銜接；經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和文化制度的有效銜接；制度的宏觀結(jié)構(gòu)、中觀結(jié)構(gòu)和微觀結(jié)構(gòu)的有效銜接。構(gòu)建一個不同層次環(huán)環(huán)相扣，不同領(lǐng)域橫向協(xié)調(diào)、不同層級縱向一致，正式制度和非正式制度相互支撐、相互補充的，動態(tài)開放的制度體系。在動態(tài)開放中實現(xiàn)制度體系的良性發(fā)展和整體優(yōu)化，以改善公共政策運作的制度生態(tài)。這不僅僅依賴于系統(tǒng)完善的制度設(shè)計，更依賴于制度的現(xiàn)實化，實現(xiàn)正式制度和非正式制度的有機(jī)整合，收復(fù)被潛規(guī)則搶占的制度領(lǐng)地。

在制度設(shè)計的過程中，更應(yīng)強調(diào)戰(zhàn)略性的頂層設(shè)計，對帶有全局性、長遠(yuǎn)性和根本性的制度優(yōu)先考慮，同時也要注重制度配套，完善中層設(shè)計和底層設(shè)計。無論哪一個層次的制度設(shè)計，都必須在不同主體權(quán)利平等的基礎(chǔ)上，通過多元互動和民主協(xié)商共同做出抉擇。不能把制度設(shè)計變成少數(shù)人手中的玩偶，更不能用制度設(shè)計為少數(shù)人牟取暴利。民主協(xié)商的前提是權(quán)利平等。具體來說，就是要實現(xiàn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨組織和行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的良性互動；政府、市場和社會的良性互動；中央政府、地方政府和基層組織的良性互動；強勢群體、中勢群體和弱勢群體的良性互動。而這一系列的互動行為必須要依據(jù)憲法原則來進(jìn)行。憲法是國家的根本制度設(shè)計，政黨制度作為基本制度必須以憲法為依據(jù)。政黨包括執(zhí)政黨在內(nèi)，都必須以憲法為根本活動準(zhǔn)則，維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保證憲法實施。行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。要防止政黨權(quán)力、行政權(quán)力侵犯國家權(quán)力，也要防止政黨權(quán)力代替甚至凌駕于行政權(quán)力之上。政黨尤其是執(zhí)政黨要善于整合社會公眾的利益，有效行使憲法賦予的權(quán)力。在政府、市場和社會的互動中，改變現(xiàn)存的政府過于強勢的格局，強化市場和社會對政府的制約作用。中央政府、地方政府和基層組織都要依據(jù)憲法原則處理好相互關(guān)系，實現(xiàn)三者無縫隙對接。大幅度提高中勢群體和弱勢群體的組織化程度，增加同強勢群體進(jìn)行互動的能量。尤其是要嚴(yán)防或者消除強勢群體同強勢的政府部門糾集在一起，侵害中勢群體和弱勢群體權(quán)利的現(xiàn)象。更要防止官商勾結(jié)形成權(quán)貴資本，對社會公眾進(jìn)行恣意掠奪，使丑惡行為通過制度設(shè)計合法化。在多元互動和民主協(xié)商基礎(chǔ)上做出的制度設(shè)計才更具合理性，這樣的制度在實現(xiàn)的過程中才能減少阻力。

構(gòu)建完善的制度體系，僅僅為優(yōu)化制度生態(tài)奠定了基礎(chǔ)，更重要的是要推動制度設(shè)計轉(zhuǎn)化為制度生態(tài)。制度生態(tài)化的過程實際上是一個制度學(xué)習(xí)的過程。“制度化過程經(jīng)歷三個明確的階段：習(xí)慣化、客觀化和積淀。”這“蘊涵著從制度僅僅作為組織生活的實施而存在，到其內(nèi)部個體的生活把制度作為長期接受的價值運動。”^[18]制度生態(tài)化的過程通常要經(jīng)歷由抵制到內(nèi)化的長過程。在這個過程中，制度學(xué)習(xí)往往是一個由抵制、排斥、服從、順應(yīng)、認(rèn)同到內(nèi)化依次推進(jìn)的過程。為了推動這一過程的盡快完成，需要根據(jù)不同階段的不同特點采取不同的激勵方式。構(gòu)建由成本遞增、回報遞減到成本遞減、回報遞增的回應(yīng)模型，以在不同的階段作出不同的回應(yīng)。

在抵制和排斥階段要運用制裁和懲罰等逆向激勵手段，不僅力求使采取抵制和排斥行為的行為主體收益為零，而且要使之支付高額成本，加大制裁和懲罰的力度。如果懲罰和制裁力度不夠，往往會產(chǎn)生逆強化，使抵制和排斥行為更變本加厲。在現(xiàn)實社會生活中違反制度的現(xiàn)象時有發(fā)生，這與對違反制度的現(xiàn)象懲罰不力有直接關(guān)系。違反制度付出的代價太低，會形成反向激勵，不僅不能遏制反而會強化其行為。因此，逆向激勵手段的運用一定要到位。服從和順應(yīng)雖然程度有差異，但都屬于制度實現(xiàn)過程中低層次的接受反應(yīng)。由于制度本身帶有某種強制性，行為主體為了避免受到懲罰和制裁，盡管缺乏內(nèi)在的動力，行動上被迫服從。“規(guī)則使人們知道：為了不受制裁，行動者‘必須’承擔(dān)‘義務(wù)’，‘絕對不’違反‘禁令’，在‘允許的’范圍內(nèi)采取行動。”“若自己違反規(guī)則，就得對違規(guī)行為負(fù)責(zé)”。^[19]如果制度的實現(xiàn)過程僅僅建立在服從和順應(yīng)的基礎(chǔ)上，短期內(nèi)可以維持，但行為主體背后所隱藏的抵觸情緒，如果長時間得不到消除往往會形成一股暗流，這股暗流聚合到一定程度，一有機(jī)會就會向制度的權(quán)威性發(fā)起挑戰(zhàn)，制度的實現(xiàn)過程就將中斷。在服從和順應(yīng)階段可以降低逆向激勵的強度，避免產(chǎn)生逆反行為，而且要適時地實現(xiàn)由逆向激勵向正向激勵的轉(zhuǎn)變。

在認(rèn)同和內(nèi)化階段要運用正向激勵手段，并要逐步加大成本遞減和回報遞增的幅度，縮短由認(rèn)同到內(nèi)化的時間距離。所謂認(rèn)同，指的是對新制度更高層次的接受反應(yīng)，其特點表現(xiàn)為由于行為主體滿意地確定了同新制度的關(guān)系，對新制度表示認(rèn)可，就力求在行動上自覺遵守。盡管已經(jīng)沒有了外在的強制力量的作用，但仍然需要內(nèi)在的強制力量發(fā)揮作用。因而，行為主體的行為也容易偏離制度的運行軌道，導(dǎo)致制度變形。如果這種偏離成為一種主要的行為傾向，制度的實現(xiàn)過程就有可能發(fā)生紊亂。以認(rèn)同反應(yīng)作為制度實現(xiàn)的基礎(chǔ)，其中包含著某種不確定的因素。對制度最高層次的接受反應(yīng)是內(nèi)化。它以行為主體對制度內(nèi)容及其意義準(zhǔn)確而深刻的理解，并作出積極肯定的評價為根據(jù)。在此基礎(chǔ)上，把制度所規(guī)定的行為準(zhǔn)則納入自己的價值體系中，成為自己價值體系的有機(jī)組成部分，對制度堅信不疑，從而產(chǎn)生積極的、自覺的行為。“制度選擇能夠塑造人們的觀念、態(tài)度，甚至偏好。”^[20]只有內(nèi)化反應(yīng)才是穩(wěn)固的，以此作為制度實現(xiàn)的基礎(chǔ)，才能真正實現(xiàn)制度的生態(tài)化。

埃利諾·奧斯特羅姆指出：“盡管對規(guī)則的遵守有可能變成一種‘社會習(xí)慣’，但人們?nèi)匀挥锌赡芤庾R到自己的行為選擇。人們能夠有意識地決定采用一種截然不同的規(guī)則，并通過改變行為來遵從自己的這一決定，隨著時間的推移，與新規(guī)則一致的行為很可能就會成為習(xí)慣的選擇。”^[21]以一種良好的制度生態(tài)為支撐，公共政策的有效性就會大幅度提升。當(dāng)然，制度生態(tài)的優(yōu)化是一個漸進(jìn)的過程，只是希望這一過程能夠提速。

[1] 〔美〕丹尼爾·貝爾：《后工業(yè)社會簡明讀本》，彭強編譯，科學(xué)普及出版社1985年版，第1頁。

[2] 李培林：《另一只看不見的手——社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第7頁。

[3] 〔德〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》上卷，林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1977年版，第345頁。

[4] 〔美〕道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，上海三聯(lián)書店1994年版，第3頁。

[5] 〔美〕羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版，第50頁。

[6] 《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1960年版，第79頁。

[7] 常杰等：《生態(tài)學(xué)》，高等教育出版社2010年版，第1頁。

[8] 何俊志等編譯：《新制度主義政治學(xué)譯文精選》，天津人民出版社2007版，第142—143頁。

[9] 〔美〕道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，上海三聯(lián)書店1994年版，第64頁。

[10] 何俊志等編譯：《新制度主義政治學(xué)譯文精選》，天津人民出版社2007版，第77頁。

[11] 孫立平：《守衛(wèi)底線：轉(zhuǎn)型社會生活的基礎(chǔ)秩序》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007版，第6頁。

[12] 〔美〕馬奇等：《重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎(chǔ)》，張偉譯，三聯(lián)書店2011年版，第26頁。

[13] 〔美〕道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，上海三聯(lián)書店1994年版，第143頁。

[14] 何俊志等編譯：《新制度主義政治學(xué)譯文精選》，天津人民出版社2007版，第143—144頁。

[15] 何俊志等編譯：《新制度主義政治學(xué)譯文精選》，天津人民出版社2007版，第167頁。

[16] 同上書，第76頁。

[17] 同上書，第96頁。

[18] 何俊志等編譯：《新制度主義政治學(xué)譯文精選》，天津人民出版社2007版，第255頁。

[19] 〔美〕埃利諾·奧斯特羅姆等：《規(guī)則、博弈與公共池塘資源》，王巧玲等譯，山西人民出版社2011年版，第40頁。

[20] 何俊志等編譯：《新制度主義政治學(xué)譯文精選》，天津人民出版社2007版，第172頁。

[21] 〔美〕埃利諾·奧斯特羅姆等：《規(guī)則、博弈與公共池塘資源》，王巧玲等譯，山西人民出版社2011年版，第41頁。