導論

在當今時代，伴隨著政府職能的不斷擴張，公共政策已經成為社會規范體系中最為引人注目的組成部分，對社會生活發揮著越來越重要的作用。由于公共政策還肩負著規劃人類未來的重任，其地位就更為顯赫。尤其是在中國，政府更加強勢，致使政府在同市場和社會的關系中居于絕對的支配地位，公共政策已成為社會規范體系的核心。一個國家是否公平正義，經濟社會發展是否健康高效，公民享有多大程度的自由，能否形成合理的公共秩序，都同公共政策直接相關。不僅如此，在社會生活中，每一個人都要同公共政策打交道，都要受到國家公共政策的管理。從某種意義上講，公共政策不僅規劃了人類的未來，而且也規劃著個人一生的全部生活。一個人出生、上學、工作、退休，哪一步都無法擺脫公共政策的影響。國家公共政策的每一次調整，都或直接或間接地影響著每一個人的生活。

公共政策之所以能夠發揮如此重要的作用，說到底是由公共政策的本質決定的。公共政策是國家公共權力主體為了實現特定目標而選擇的政治行為。從一定意義上說，公共政策的本質是公共政策主體對公共資源的權威性分配，反映的是社會利益關系。人是社會關系的總和，而社會關系中最本質、最核心的關系就是社會利益關系。每一項公共政策的出臺都要引起社會利益關系的變化，社會就是在這種利益關系的變化中或前進、或停滯、或倒退，這需要社會進行權衡；每個人都在這種利益關系的變化中，或者獲得某種利益，或者失去某種利益，需要重新審視自己的利益需求，調整自己的利益結構。公共政策能夠發揮如此重要的作用還有一個原因，那就是公共政策主體掌握著國家的公共權力，以國家的強制力做后盾，這就使它對公共資源的分配具有了權威性。任何權威都是以服從為前提的。掌握著國家公共權力的公共政策主體主要有立法機關、司法機關和行政機關，在中國還包括執政黨的領導機關。所謂公共資源，從原初狀態來說所有的資源都是公共的。一切處于不同占有方式下的資源，都是政策分配的結果。當然，經過政策的分配，就產生了私人資源和公共資源的區別。通過某種方式把這種資源分配的結果固定下來，其中一部分就成為神圣不可侵犯的私人財產。從與私人資源相對應的角度來說，公共資源就不是由私人占有的資源，而是公有的、公用的資源，包括政府所掌握的資源和社會共同體共有的資源。公共政策的本質決定了公共政策是調整社會利益關系的工具。公共政策對社會利益關系的調整是通過公共資源的分配實現的，因此，分配公共資源構成了公共政策的最基本的功能。正是公共政策對公共資源的分配功能，決定了它在社會生活中發揮著服務、導向、協調、管制等作用，它們是基本功能的具體表現形式。公共政策通過對公共資源的分配，為社會公眾提供公共產品和公共服務；通過公共資源的分配引導經濟、政治、文化、社會和生態的發展方向；通過公共資源的分配協調社會不同群體的利益關系；通過公共資源的分配對社會行為進行管理和控制。其中為社會提供公共產品和公共服務已成為公共政策的重要職能。

在現代生活中，公共政策是一個龐大的系統，其形態極為豐富。它覆蓋了社會生活的各個領域，滲入到社會結構的不同層次，伴隨著整個政治生活的始終。可以從不同的視角對公共政策的具體形態進行分類。從公共政策制定主體的角度進行分類，可分為立法機關的政策、司法機關的政策、行政機關的政策，在中國還包括執政黨機關的政策；從公共政策覆蓋領域的角度進行分類，可分為經濟政策、政治政策、文化政策、社會政策和生態政策；從公共政策在政策體系中地位的角度進行分類，可分為根本政策、基本政策和具體政策；從公共政策作用層次的角度進行分類，可分為制度性政策、體制性政策和機制性政策，等等。當然還可以從多種角度進行分類，凡此種種，不一而足。在社會生活中，公共政策是作為體系發揮作用的。公共政策體系縱向一致、橫向協調、層次銜接、相互配合，是公共政策有效發揮作用的前提條件，因此，公共政策體系的系統設計尤為重要。每一項公共政策的出臺都必須考慮同其他公共政策的關系，更重要的是還要考慮這項公共政策同整個公共政策體系的關系。

由于公共政策在現代社會生活中的地位越來越重要，并發揮著越來越大的作用，催生了公共政策學這一新興學科。伴隨著公共政策學的發展，形成了最具代表性的政策過程理論、政策網絡理論和政策工具理論。政策過程理論在對公共政策進行靜態考察的基礎上，尤其關注對它的動態考察，把公共政策運行過程劃分為不同階段進行分析和探討。按照政策過程理論，公共政策的運行過程通常可以劃分為：政策議程、政策制定、政策執行、政策評價和政策終止等階段。當然，對具體階段的劃分存在不同觀點，但這并不影響政策過程理論對公共政策研究的指導意義。由于政策過程理論對公共政策研究產生的深遠影響，它已經成為公共政策傳統而又經典的研究范式。

20世紀末，政策網絡理論開始興起，并力圖取代過程理論成為新的研究范式。政策網絡理論正是在批評政策過程理論的基礎上發展起來的。政策網絡理論認為，公共政策的運行并不像過程理論所描述的那樣，一個環節一個環節地呈現在人們的面前，所謂的不同階段實際上是錯綜復雜地交織在一起的，不可能截然分開。政策網絡理論在批評過程理論的同時提出了自己的理論主張，認為社會發展到今天，公共政策的主體已不僅僅限于掌握國家政治權力的機構，企業組織和社會組織在公共政策運行中發揮著越來越重要的作用。公共政策的運行往往是政府、企業和社會多主體協同互動的結果。政策網絡恰恰是不同行為主體協同互動的載體。主體多元性、相對自主性、相互依賴性構成了政策網絡的基本特征。政策網絡從實質上來說是資源交換和利益整合的場所。政策網絡具有有限開放的性質，只接納那些擁有可以用來交換的資源的主體。當一個社會問題引起政府關注的時候，與此有關并掌握一定資源的利益相關者就開始結成一個網絡，在這個網絡中不同行為主體，或者出于私人理性進行博弈，或者出于公共理性進行協商。公共政策就是在這種博弈和協商中形成、運作，并發揮自身作用的。政策網絡的特征極大地影響著政策工具的選擇。

近年來，對政策工具的探索成為公共政策研究的重要內容。政策工具理論的興起與一種觀念直接相關，那就是公共政策失靈是人們有關政策工具知識的不足導致的，因此，只有通過政策工具理論的發展才能夠解決政策失靈問題，從而提升公共政策的合理性和有效性。正是基于這樣一種認識，同時也是政府提升公共政策有效性的實際需要，推動了政策工具理論的發展。政策工具，簡言之就是指公共政策主體用來實現特定目標的手段。政策工具的選擇同政策目標的實現具有直接的關聯性。政策工具的分類是一項極其復雜的工作，到目前為止還沒有一個系統的分類。從多元治理的角度來看，政策工具可分為政府工具、市場工具和社會工具。公共政策主體可以根據所要實現的不同政策目標選擇政府工具，也可以選擇市場工具和社會工具。當然公共政策主體也可以把政府工具、市場工具和社會工具有機結合起來，綜合運用，這恰恰是多元治理模式的應有之義。

當前，公共政策學理論研究開始關注政策對政治的影響。在政治和政策的關系上，按照傳統的觀點通常認為，“政治決定政策”。而新近出現的政策類型理論，一反傳統觀點，認為“政策決定政治”。不同類型的政策催生了與之相應的不同政治形式；政策成本和效益集中與分散的不同組合會產生出不同類型的政治。這無疑更進一步地揭示了公共政策的重要社會地位，揭示了公共政策在社會生活中極為重要的功能。

政策過程理論、政策網絡理論和政策工具理論，對公共政策的研究各具特色，它們從不同的視角對公共政策做出了有一定說服力的解釋，但每一種理論又都不可避免地存在自身的局限性，這也是不言而喻的。能否把三者有機結合起來，并對各自的分析框架加以修正，構建一種新的分析框架，也許可以為公共政策的研究開辟新的視角，使之更有成效。這一新的分析框架可以稱為“網絡-過程”分析框架。它以網絡為載體、以網絡的結構為核心，重點探討公共政策在網絡中的運行機制、運行過程及其結果，為提升公共政策的有效性提供理論上的支撐和實踐上的思路。“網絡-過程”分析框架，對中國社會轉型期的公共政策也具有一定的解釋力。

中國正處在社會轉型期，公共政策及其運行過程帶有自身的鮮明特色。中國社會轉型的突出特征可以用雙重過渡來概括。這一方面表現為不僅要完成從農業社會向工業社會的轉型，而且還要向后工業社會邁進。工業化和信息化兩步并作一步走，因此中國的工業化被稱為新型工業化。基于此，也可以把中國的社會轉型稱為新型社會轉型，以與西方發達國家的社會轉型相區別。另一方面，中國的社會轉型是結構轉型和體制轉軌相疊加，既要完成由傳統社會向現代社會和后現代社會轉型，又要完成由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌。新結構與舊結構相互掣肘，新體制與舊體制相互沖突，使中國社會各種矛盾錯綜復雜地交織在一起。在這個色彩紛呈的歷史舞臺上，既可以演出威武雄壯的活劇，也可能上演令人愴然泣下的悲劇。問題的關鍵在于發展道路如何選擇，公共政策怎樣設計。

對中國社會轉型期公共政策的制度生態、體制特征、價值取向、機制建構、模式選擇、職能轉變等方面進行系統的、全方位的探討，重構公共政策的合理性，有助于指導公共政策的整體設計，使之更富有成效，最大程度地提升公共政策的有效性，釋放公共政策的正能量。

改革開放以來，中國社會轉型步伐在加快，加之與體制轉軌交織在一起，極大地沖擊了原有的制度體系。在原有的制度體系變得支離破碎，新制度還沒有建立起來的情況下，形成了大量的潛規則。這導致了正式制度的現實化同形式化相交織、非正式制度同正式制度相抵牾、潛規則與正式制度相沖突，形成了中國社會轉型期特有的制度生態。在這樣的制度生態下，公共政策的有效性大打折扣。同時，社會結構轉型必然對公共政策體制自身產生極大的影響。由于中國社會結構轉型具有雙重過渡的特點，導致了公共政策體制極其復雜的異質性，主要表現為組織結構上的集中型、層級型和網狀型三型同構；權力分配上的高度集權、層級授權和多元分權三重交疊；運作方式上的單向命令、雙向指令和多向協商三式并存，直接影響公共政策體制的協調運作。優化公共政策的制度生態，改革和完善公共政策體制，已成當務之急。

公共政策的公共性決定了它必須以社會正義為根本價值取向。中國傳統的正義理念往往同民本、公平、扶弱、愛、秩序等觀念聯系在一起。而西方的正義理念最突出的表現在平等、自由、權利、守法、公共利益等方面。正義不僅僅是一個倫理范疇，也承載著社會共同體的公共利益。公共政策就是要在堅持以民為本的核心理念基礎上，通過構建公平、自由、守法的良好公共秩序，在社會利益關系的平衡中實現公共利益。在中國社會轉型期，由于制度和體制上的不完善及其過渡性的特點，公共政策偏離公共利益的現象時有發生，在某些領域甚至使公共政策淪為少數人謀取私利的工具。真正地、平等地落實公民所享有的一切權利，用公民的權利有效地制約國家的政治權力，把包括執政黨的權力在內的一切權力都關進制度的籠子里，真正實行有限政治、票決政治、陽光政治、協商政治和法制政治，才能保證公共政策真正成為維護社會公平正義、實現公共利益的有效工具。

公共政策制度和體制的正常運作，公共政策價值取向的實現，都必須以相應的機制作保證。構建和完善合理而又高效的公共政策運行機制，是中國社會轉型期面臨的一項重要任務。其中重要的：一是完善利益表達機制，使社會上的不同群體都享有平等的訴求表達權利，尤其是要保證弱勢群體的訴求表達權。暢通和拓展訴求表達渠道，使公民的要求能夠通過正常渠道予以表達和傳遞，只有這樣才能使公民依法、理性地表達訴求。非正常的訴求表達方式往往是正常渠道不健全、不暢通導致的結果。二是完善訴求回應機制，對社會公眾的利益訴求能夠作出迅速反應和積極應答。開放機制、傳導機制和應答機制構成了公共政策回應機制的主要內容。在群體性事件頻發的當下，構建廣泛的開放機制、高效的傳導機制和快速的應答機制顯得尤為重要。三是完善協同互動機制，實現不同行為主體之間的良性互動和整體協同。中國的社會轉型，尤其是向市場經濟體制的轉軌，加快了社會的分化，能否在分化的基礎上實現新的社會整合至關重要。協同互動機制是多元互動、整體協同的統一。在公共政策運行中，完善的協同互動機制有助于形成公共理性，并在公共理性的基礎上實現社會整合。四是完善利益協調機制，協調好不同群體的利益關系。社會利益主體多元化、社會利益結構失衡、強弱群體分化明顯，已成為當今中國社會利益關系的主要特征。使公共政策面臨的協調社會利益關系的任務非常艱巨、異常復雜。要有效地發揮公共政策在協調社會利益關系中的作用，既要處理好不同群體和個人的利益關系，同時要善于凝結公共利益，實現公共利益。五是完善執行保障機制，提高公共政策執行力。社會轉型造成的社會結構的解構與體制轉軌導致的新舊體制的碰撞，使公共政策執行鏈條出現一定程度上的縱向斷裂和橫向碎片化，這是造成許多公共政策無效或效能非正常衰減的重要原因。六是完善效能評價機制，在事實和價值的統一中科學、合理地評價公共政策，防止公共政策制定主體自說自話，自我辯解，甚至“王婆賣瓜”。

公共政策運行模式的選擇至關重要，事關公共政策的公共性本質。從世界范圍來看，傳統的公共政策運行模式或者是政治官僚主導模式，或者是經濟精英主導模式，或者是文化精英主導模式。這三種模式各自運作的結果往往使公共政策的公共性備受奴役。在中國改革開放以后，伴隨著市場經濟體制的確立，造就了獨立的市場主體，同時也形成了私人經濟交換領域。在市場經濟的推動下，促進了國家與社會的分離，社會公共交往領域也逐漸發展起來，國家政治權力領域、私人經濟交換領域、社會公共交往領域既相互分離、又相互聯系和相互作用的格局正在形成。這種格局對公共政策產生了深遠的影響，把正確處理政府、市場和社會關系的重要性提升到前所未有的高度。伴隨著私人經濟交換領域的不斷擴張，社會公共交往領域的逐步拓展，動搖了公共政策的政治官僚主導模式，多元治理模式登上公共政策的舞臺，開始演繹政府、市場、社會多角色互動的豐富多彩的動人情節。在多元治理模式下，政府、市場、社會之間的互動，應該是主體與主體之間的平等互動。然而，受政治官僚主導模式的影響，政府往往把自己看做是主體，而把市場和社會當成客體。既然是主體就可以隨意支配客體、控制客體，按照自身的需要來改造客體。在政府也成為“理性經濟人”的情況下，其結果不言而喻。多元治理模式的真正實行，依賴于市場體制的不斷完善和社會領域的進一步發育。

以資源分配的方式提供公共產品和公共服務是公共政策的基本職能。這無可辯駁地說明了公共政策同公共產品和公共服務極為密切的關系。體制轉軌推動了政府職能的轉變，也要求公共政策由以管制為主向以服務為主的方向轉軌。處于社會轉型期的中國，公共產品和公共服務的供給有其特殊性。原本應該由政府提供的公共產品伴隨著市場化的推進范圍收縮了，因此，既面臨著供給范圍上的拓展，也面臨著供給層次和供給效率的提升問題。而且還有一個最關鍵的任務，那就是消除差異，實現基本公共服務均等化。打破城鄉二元結構，消除不同群體之間的差距，實現公共服務均等供給已成為公共政策資源分配的首要任務。現存制度中的某些弊端直接影響公共產品和公共服務的供給效率。打破政府壟斷，形成政府、市場和社會協同互動的多元供給新模式勢在必行。當然，這不意味著政府可以減輕責任，也不能成為政府推卸責任的借口。公共產品和公共服務供給的責任主體就是政府，而且只能是政府。依據多元供給方式有效運作所產生的公共政策需求進行公共政策創新，這是充分發揮多元供給方式作用的前提，也是在公共產品供給過程中實現公平和效率統一的必不可少的先決條件。

社會轉型中最深層次的轉型是文化轉型，從文化轉型的視角探討公共政策的合理性問題，揭示文化模式、文化沖突、文化轉型對公共政策理論和實踐的意義，促進公共政策主體行為的規范化、制度化，以增強公共政策的合理性，已成為中國社會轉型期公共政策理論研究和實踐探索的重要內容。中國傳統文化在向現代和后現代文化轉型的過程中，形成了獨具特色的文化模式，造就了文化的多重屬性，解構了中國傳統的經驗合理性、倫理合理性，甚至“馬克思主義合理性”。當然，這里所說的馬克思主義，是改革開放前人們所理解的馬克思主義。改革開放后，人們原來所理解的“馬克思主義”成為教條，需要進行中國化的改造。加之其他種種因素，馬克思主義的絕對統治地位發生了動搖，西方現代文化乘虛而入。為了抵制西方文化歪風，開始大力弘揚中國傳統文化，形成了馬克思主義文化、中國傳統文化和西方現代文化交織雜陳的狀態。解構就需要重構。在某些政治精英的倡導下，西方具有現代性色彩的合理性得到了張揚。然而，這種合理性主要是一種工具合理性，價值問題往往被遮蔽了。工具合理性的過度張揚，價值合理性式微，導致了生活世界的意義缺失，極具功利特色的實用主義開始大行其道。目的壓倒一切，意義無足輕重。這造就了官員的GDP情結，導致市場主體和某些官員瘋狂地聚斂財富，也導致了某些所謂的文化精英為了謀取某種利益不惜出賣靈魂，同時使社會公眾也不同程度地被金錢拜物教所侵蝕。社會環境被破壞，自然環境也難逃厄運。合理性重構，要重構一個怎樣的合理性？“初級階段”的合理性，“貓論”“摸論”的合理性，還是“三個代表”的合理性、科學發展的合理性，抑或“中國夢”的合理性。解構相對容易，重構更為困難，因為合理性不僅僅是個理論問題，更重要的還是實踐問題。

文化意義上的合理性解構了，公共政策的合理性也不能擺脫被解構的命運。公共政策合理性的重構，毫無疑問依賴于文化轉型的推動。文化結構轉型產生的斷裂助推了社會結構其他層面的斷裂。經濟、政治和意識形態；政府、企業和社會；強勢群體、中勢群體和弱勢群體，都不同程度地發生了某種斷裂。使公共政策主體越來越糾結，也造就了公共政策主體行為的多重屬性。公共政策主體仍然在文化轉型與合理性重構的痛苦中掙扎。在非理性和理性的張力中掙扎，在工具理性和價值理性的斷裂中掙扎，在個體理性和公共理性的撕扯中掙扎。在公共政策運行過程中完全訴諸理性，然而理性又不是萬能的；訴諸非理性，又會在情感和欲望的撕扯中使公共政策偏離正確的軌道。在公共政策運行過程中高揚工具理性，注重手段和目標的關系，會導致意義的缺失；高揚價值理性，注重目標的意義，又有可能由于目標和手段的不匹配導致公共政策的無效率和低效率。在公共政策運行過程中以個體理性為出發點，依賴于不同群體的博弈，在力量不對稱的情況下博弈的結果必然是成本和收益的不合理分布；以公共理性為出發點，依賴于不同主體的民主協商，那么，公共理性如何凝結，能否避免“多數人的暴政”，或者如何解決“沉默的大多數”問題？

重構合理性還是要到馬克思那里尋找出路。以馬克思的實踐合理性為根據，解決公共政策的合規律性與合目的性的問題，以哈貝馬斯的交往合理性解決公共政策的合規范性問題。在理性和非理性、工具理性和價值理性、個體理性和公共理性的統一中，把合規律性、合目的性、合規范性有機地結合起來。三者結合的承載體在“公民”語境下就是公共利益，在“人民”語境下就是人民群眾的利益。把人民群眾的根本利益實現好、維護好、發展好，不只是一個口號，而要真正實行之。真正把人民群眾的利益或者說公共利益作為重構公共政策合理性的根據，合理地分配公共資源，從而使公共政策更好地把握現在，規劃未來。既然從原初狀態來看，所有的資源都是公共的，那么資源分配的最終結果還是要還給公共，使資源真正回歸為社會共同體共同占有，到那時，社會也就變成了高度自治的社會。