二、公共利益實(shí)現(xiàn)的困境與出路

公共政策要堅(jiān)持正義的價(jià)值取向，一個(gè)核心的問題就是要通過自身功能的有效發(fā)揮實(shí)現(xiàn)公共利益。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，公共利益的實(shí)現(xiàn)面臨著政府失靈、市場(chǎng)失靈和社會(huì)失靈的諸多困境。近年來興起的政策網(wǎng)絡(luò)理論，把政策網(wǎng)絡(luò)看做是公共利益實(shí)現(xiàn)的新途徑。但政策網(wǎng)絡(luò)開放的有限性使公共利益的實(shí)現(xiàn)陷入新的困境。為此必須擴(kuò)大政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度，改變公共治理方式，構(gòu)建政府主導(dǎo)的多元立體治理模式。

1. 公共利益及其實(shí)現(xiàn)的困境

問題并不像人們想象的那樣簡(jiǎn)單，只要把公共政策的核心價(jià)值定位為公共利益就萬事大吉了，重要的是對(duì)公共利益應(yīng)如何把握，此外還有一個(gè)更關(guān)鍵的問題，那就是公共利益如何實(shí)現(xiàn)的問題。很多學(xué)者都一直在研究公共利益問題，但是，到目前為止還沒有形成具有普遍意義理論。

從政治學(xué)的角度來看，理性主義、理想主義和現(xiàn)實(shí)主義各自從自己的立場(chǎng)出發(fā)，以自己特有的方式來解讀公共利益。理性主義者堅(jiān)信存在一種普遍意志，公共利益是與這種普遍意志以及同它相聯(lián)系的反映公眾意愿的普遍福利相一致的。公共利益就是普遍意志或者說是普遍福利，在發(fā)現(xiàn)這種普遍意志的過程中，政黨起著催化劑的作用。由于理性主義者大多奉行實(shí)證主義原則，一直以價(jià)值中立來標(biāo)榜自己，并沒有對(duì)公共利益問題作出深入的研究。理想主義者認(rèn)為，公共利益存在于自然法中，體現(xiàn)在每一個(gè)公共官員的良心之中，因此這些精英們所認(rèn)為的對(duì)群眾有利的東西就構(gòu)成了公共利益。主張?jiān)谪瀼毓怖娣矫妫o予行政組織更多的自由裁量權(quán)。現(xiàn)實(shí)主義者把公共利益看做是利益集團(tuán)相互作用的結(jié)果。在實(shí)踐中，公共利益“只有和某些集團(tuán)的利益相似才有了實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，并且只有通過提高某些特定集團(tuán)的福利才能實(shí)現(xiàn)公共利益。”^[1]以上三種理論實(shí)際上都沒有很好地解決公共利益問題。在理性主義那里，公共利益在價(jià)值中立的前提下被取消了。而理想主義則把公共利益交給了行政人員，使之取決于行政人員的價(jià)值偏好。他們應(yīng)該知道，行政人員的價(jià)值偏好是復(fù)雜的，弄不好就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力對(duì)公共利益的侵蝕。把公共利益視為利益集團(tuán)相互作用的現(xiàn)實(shí)主義的觀點(diǎn)，似乎有一定的道理。然而，“利益集團(tuán)并沒有真正充分地對(duì)許多公民的偏好、態(tài)度和需求做出反應(yīng)。特別是那些在經(jīng)濟(jì)上和政治上處于弱勢(shì)的群體，他們的偏好幾乎得不到有效的表達(dá)。相反有身份地位的和經(jīng)濟(jì)富裕的群體則有能力出頭露面，代表公眾的利益。”^[2]

還可以對(duì)不同學(xué)者關(guān)于公共利益的界定作進(jìn)一步的梳理，也許可以從中得到某種啟示。亨廷頓認(rèn)為，公共利益就是公共機(jī)構(gòu)的利益。^[3]如此界定公共利益不知他想過沒有，公共機(jī)構(gòu)是由人組成的，也會(huì)追求自身的利益，把公共利益等同于公共機(jī)構(gòu)的利益，等于在一定程度上取消了公共利益。克魯斯克認(rèn)為，公共利益“是指社會(huì)或國家占絕對(duì)地位的集體利益而不是某個(gè)狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益。公共利益表示構(gòu)成一個(gè)政體的大多數(shù)人的共同利益”。^[4]這似乎有一定的道理，但“一個(gè)政體”在這里有些令人費(fèi)解。林德布洛姆認(rèn)為，“公共利益”并不表示一致同意的利益，而僅表示某些人看來對(duì)公眾有利的事物。^[5]把公共利益界定為某些人看來對(duì)公眾有利的事務(wù)，那么，公共利益的客觀性該如何保證？

再來分析一下國內(nèi)學(xué)者給出的定義。有的學(xué)者認(rèn)為，公共利益是指公共社會(huì)成員所共同擁有的那些利益。這個(gè)共同利益因此包括：國家利益；地方利益；團(tuán)體利益；個(gè)人利益。有的學(xué)者認(rèn)為，公共利益可稱為公眾利益或者公共福利，是與私人利益或者個(gè)人利益相對(duì)的概念。準(zhǔn)確地說，公共利益是一個(gè)特定社會(huì)群體存在和發(fā)展所必需的、該社會(huì)群體中不確定的個(gè)人都可以享有的社會(huì)價(jià)值。也有的學(xué)者認(rèn)為，公共利益是一定范圍內(nèi)的群體所享有的賴以生存的基本條件和要求。還有的學(xué)者認(rèn)為，公共利益分為廣義的公共利益和狹義的公共利益。廣義的公共利益包括國家利益、一切正當(dāng)?shù)乃饺死婧凸怖妗６M義的公共利益就是通常所說的社會(huì)公共利益，主要是指國家共同體中除國家利益、私人利益以外的不特定人的正當(dāng)利益^[6]。上述定義的共同特點(diǎn)是都把界定的著重點(diǎn)放在公共利益的主體方面，可有的過于寬泛，有的過于狹窄，有的又比較模糊，而且對(duì)它的內(nèi)容和性質(zhì)關(guān)注不夠。有的學(xué)者則認(rèn)為，“所謂公共利益就是公眾利益，表現(xiàn)為公民個(gè)人或團(tuán)體向公共權(quán)力機(jī)關(guān)提出并被認(rèn)可的利益要求。這就是說，不僅公共權(quán)力機(jī)關(guān)是公共利益的代表，而且個(gè)人或團(tuán)體的利益被公共權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)可時(shí)也會(huì)轉(zhuǎn)化為公共利益。”^[7]公共利益的實(shí)現(xiàn)離不開公共權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)可，但把公共權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)可作為區(qū)分公共利益和非公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，同林德布洛姆一樣，把公共利益主觀化了。

馬克思也曾對(duì)公共利益作過描述，為我們理解公共利益提供了重要的思路。馬克思指出：“隨著分工的發(fā)展也產(chǎn)生了個(gè)人利益或單個(gè)家庭的利益與所有互相交往的個(gè)人的共同利益之間的矛盾；而且，這種共同的利益不是僅僅作為一種‘普遍的東西’存在于觀念之中，而首先是作為彼此分工的個(gè)人之間的相互依存關(guān)系存在于現(xiàn)實(shí)之中。……正是由于特殊利益和共同利益之間的這種矛盾，共同利益才采取國家這種與實(shí)際的單個(gè)利益和全體利益相脫離的獨(dú)立形式，同時(shí)采取虛幻的共同體的形式……”^[8]

無論如何，學(xué)者們的研究給了我們重要的啟發(fā)，使我們能夠從公共利益的主體、客體、核心和本質(zhì)等方面給出一個(gè)界定：公共利益是指公民以憲法規(guī)定的基本權(quán)利為核心內(nèi)容，為生存和發(fā)展所必需的，通過公共產(chǎn)品和公共服務(wù)才能夠滿足的共同需要的現(xiàn)實(shí)化。在政府轉(zhuǎn)型過程中，真正堅(jiān)持以公共利益為價(jià)值取向，這為公共利益的實(shí)現(xiàn)提供了根本性的前提。當(dāng)然，可能有人會(huì)由于公共利益不好把握而否認(rèn)它，好在蓋伊·彼得斯為我們把握公共利益提供了重要的方法：“在加強(qiáng)公民向政府表達(dá)需求的權(quán)利過程中就會(huì)體現(xiàn)出公共利益。”^[9]當(dāng)然，還有一個(gè)重要的前提不能忽視，那就是公民向政府表達(dá)需求的權(quán)利，必須按著公平正義的原則在不同公民、不同公民團(tuán)體中合理地分布。這樣才能保證所體現(xiàn)出來的公共利益真正反映絕大多數(shù)人的共同需要，而不使公共利益成為某些強(qiáng)勢(shì)群體謀取不正當(dāng)利益的托詞。這樣才能建立起社會(huì)的公平機(jī)制，使弱勢(shì)群體的利益訴求得到應(yīng)有的關(guān)注。對(duì)公共利益內(nèi)涵的把握固然重要，因?yàn)椋墙鉀Q公共政策價(jià)值定位的基礎(chǔ)，但是，更為根本的問題還在于提供一種什么樣的制度安排，以保證公共政策在任何情況下都不能偏離公共利益的價(jià)值定位，這是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)。

在公共利益問題上人類存在著太多的困惑。對(duì)公共利益如何界定已給人們帶來了難以解決的問題，對(duì)公共利益實(shí)現(xiàn)途徑的探索更使人類陷入種種困境。公共利益如何實(shí)現(xiàn)已成為人類面臨的一個(gè)難題。“公共利益困境”自從有了社會(huì)共同體，特別是有了國家這一共同體，就像幽靈一樣與人類相伴隨，并不斷地給人類增添煩惱。

人類最初對(duì)政府這種形式的選擇就是出于公共利益實(shí)現(xiàn)的考慮。人們把公共權(quán)力賦予政府，讓它代行人們管理社會(huì)公共事務(wù)，目的就在于通過政府來實(shí)現(xiàn)公共利益。古希臘的思想家對(duì)政府在實(shí)現(xiàn)公共利益上的作用給予了充分的肯定。亞里士多德就認(rèn)為，只要是“正宗政體”，政府行為的價(jià)值取向自然是公共利益。從應(yīng)然的角度來分析，政府的目的就是為廣大公眾謀利益，并保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。政府在公共利益實(shí)現(xiàn)中的作用，主要是通過在公共政策制定過程中，協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系，整合社會(huì)各利益群體的利益要求，使之轉(zhuǎn)化為公共利益，并通過公共政策的具體實(shí)施以保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。但從實(shí)然的角度來分析，政府的價(jià)值取向具有兩重性，一方面，政府作為公共權(quán)力的代表，作為主要的管理者管理著社會(huì)公共事務(wù)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益是政府的本質(zhì)和功能決定的，這也是政府合法性之所在；另一方面，政府本身也有自身的利益，那就是政府組織的角色利益，以及政府組織構(gòu)成成員個(gè)人生存和發(fā)展的自身利益。不管人們是否愿意承認(rèn)，政府也是一個(gè)利益群體，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的利益群體特征更為明顯和突出，這也是政府行為偏離公共利益的內(nèi)在推動(dòng)因素。政府價(jià)值取向上的這種矛盾，既可以推動(dòng)它為實(shí)現(xiàn)公共利益服務(wù)，也可能導(dǎo)致其選擇損害公共利益的行為。諾斯的“政府悖論”，為我們分析政府價(jià)值取向的兩重性提供了重要的啟示。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，政府濫用公共權(quán)力，從而侵蝕公共利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，公共利益并沒有在政府的作用下真正實(shí)現(xiàn)。相反在“政府失靈”面前陷入困境。

于是人類又選擇了市場(chǎng)，企盼通過市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)在實(shí)現(xiàn)私人利益的同時(shí)，正如亞當(dāng)·斯密所說的那樣，通過一只“看不見的手”的推動(dòng)來實(shí)現(xiàn)公共利益。在亞當(dāng)·斯密看來，“自利人”在尋找最有利的價(jià)值時(shí)，考慮的當(dāng)然不是公共利益，而是自身的利益，但是，在自由市場(chǎng)的作用下，對(duì)個(gè)人利益的追求必然會(huì)引導(dǎo)他以有利于公共利益的形式來實(shí)現(xiàn)自身。但是，人們?cè)趯?shí)際的市場(chǎng)運(yùn)作過程中看到的是，市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)更多地滿足的是少數(shù)優(yōu)勝者的利益。公共利益不可能在市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)并不能夠創(chuàng)造一個(gè)自足的公共利益實(shí)現(xiàn)的秩序，“自利人”對(duì)自身利益最大化的追求，往往導(dǎo)致財(cái)富在少數(shù)人手上的過度積累，貧富的兩極分化，并可能引發(fā)不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，最終損害公共利益。究其原因在于公共利益的非排他性，限制了自由放任的市場(chǎng)秩序在實(shí)現(xiàn)公共利益方面的有效性。“囚徒困境”和“公地悲劇”非常形象地揭示了市場(chǎng)秩序在實(shí)現(xiàn)公共利益上的無能為力。

在政府失靈和市場(chǎng)失靈面前，人類又開始寄希望于社會(huì)，企圖通過社會(huì)組織的發(fā)育以及有效地發(fā)揮社會(huì)組織在的作用，使公共利益得以實(shí)現(xiàn)。我們?cè)诳疾焐鐣?huì)運(yùn)行機(jī)制的時(shí)候，往往會(huì)發(fā)現(xiàn)全體社會(huì)成員作為公共利益的主體，為了實(shí)現(xiàn)公共利益他們可以作為委托者，把保證實(shí)現(xiàn)公共利益的權(quán)力委托給政府，也可以作為政府行使公共權(quán)力的對(duì)象，同時(shí)，還充當(dāng)積極的貢獻(xiàn)者，在理想的公共利益實(shí)現(xiàn)的機(jī)制中扮演重要的角色。因此，為了實(shí)現(xiàn)公共利益，具有相同利益訴求的人們?cè)诠餐瑑r(jià)值取向下結(jié)成相應(yīng)的利益群體，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的初步整合，并利用社會(huì)組織的有組織力的機(jī)構(gòu)與人員維護(hù)大家的共同利益。社會(huì)組織可以在公共利益的實(shí)現(xiàn)上發(fā)揮一定的作用，然而，社會(huì)組織在實(shí)現(xiàn)公共利益方面也會(huì)陷入困境。可以套用政府失靈和市場(chǎng)失靈的概念，用社會(huì)失靈來概括此種現(xiàn)象。也就是說，在實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中社會(huì)也會(huì)失靈。社會(huì)組織在實(shí)現(xiàn)公共利益方面之所以會(huì)失靈而陷入困境，這里存在一個(gè)公共利益實(shí)現(xiàn)悖論：在通常的情況下，社會(huì)組織規(guī)模越大其主導(dǎo)性的利益訴求就越接近公共利益，而社會(huì)組織規(guī)模越小其主導(dǎo)性的利益訴求就越可能偏離公共利益。根據(jù)曼瑟爾·奧爾森的集體行動(dòng)的邏輯，社會(huì)組織越大越難以實(shí)現(xiàn)集體利益。“大集團(tuán)或潛在集團(tuán)不會(huì)組織起來采取合作行動(dòng)，盡管作為一個(gè)集團(tuán)它們有理由這么做，然而小集團(tuán)會(huì)采取這樣的行為。”^[10]也就是說，大集團(tuán)面臨合作的困難。社會(huì)失靈的另一個(gè)表現(xiàn)是社會(huì)組織的發(fā)育不可能那么完善，從組織化程度來看，總存在著組織化程度不高的群體和組織化程度較高的群體，兩種群體在自身利益的實(shí)現(xiàn)上不可能是平等的，組織化程度較高的群體更有利于自身利益的實(shí)現(xiàn)，而組織化程度較低的群體自身利益實(shí)現(xiàn)的概率往往低于前者。一個(gè)社會(huì)不可能使所有的群體都具有相同的組織化程度，因而，對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)也無法提供保障。在中國的社會(huì)群體中，由于占有的社會(huì)資源不同，由于自我意識(shí)覺醒的程度不同，更因?yàn)槭苷我蛩氐母蓴_，某些群體組織化程度比較高，多為強(qiáng)勢(shì)群體，某些群體組織化程度比較低，多為弱勢(shì)群體，由于所處的不同地位和釋放出的不同能量，利益實(shí)現(xiàn)的結(jié)果大相徑庭。

2. 政策網(wǎng)絡(luò)與公共利益的實(shí)現(xiàn)

政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制都不可能單獨(dú)成為公共利益實(shí)現(xiàn)的有效機(jī)制，或者說它們都有可能使公共利益的實(shí)現(xiàn)陷入困境。政策網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)使人們?cè)诠怖娴膶?shí)現(xiàn)問題上看到了新的曙光。政策網(wǎng)絡(luò)從一定意義上可以看做是相互依賴的行動(dòng)者之間，某種程度上的穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系。它們因資源的相互依賴而結(jié)盟，又因資源依賴的結(jié)構(gòu)中斷而解體。當(dāng)某一社會(huì)問題引起公共政策主體的關(guān)注，并通過相應(yīng)的程序轉(zhuǎn)化為公共政策問題時(shí)，與此問題相關(guān)聯(lián)而又擁有可以用來進(jìn)行交換的資源的利益相關(guān)者，就會(huì)結(jié)成一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)，為公共政策的運(yùn)行搭建起相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。政策網(wǎng)絡(luò)也可以看做是政府允許更多的利益集團(tuán)參與政策過程的一種協(xié)商機(jī)制。政策網(wǎng)絡(luò)是政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元互動(dòng)的結(jié)果。似乎通過政策網(wǎng)絡(luò)可以把政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制統(tǒng)一起來，在三者的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)公共利益。然而，問題并不那么簡(jiǎn)單，三者的互動(dòng)盡管可以在一定程度上克服它們各自的缺陷，但是，能否從根本上保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，還不能得出簡(jiǎn)單的結(jié)論。在實(shí)際的政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作過程中，也存在很多制約公共利益實(shí)現(xiàn)的因素。政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度就是制約公共利益實(shí)現(xiàn)的重要因素之一。現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中形成的政策網(wǎng)絡(luò)，盡管形態(tài)各異，但其開放的程度總是有限的。在政策網(wǎng)絡(luò)的有限開放面前，很多的利益相關(guān)者將被排除在政策網(wǎng)絡(luò)之外。使政策網(wǎng)絡(luò)成為部分利益相關(guān)者進(jìn)行利益博弈的場(chǎng)所，而無法進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)的利益相關(guān)者的利益難以得到保障。公共利益的實(shí)現(xiàn)在政策網(wǎng)絡(luò)的有限開放面前也會(huì)大打折扣，使之陷入新的困境。

政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度同資源的依賴關(guān)系相聯(lián)系。政策網(wǎng)絡(luò)所依賴的資源在羅德斯看來，主要包括：權(quán)威、資金、合法性、信息和組織。上述資源的分布和功能決定政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度。在政策利益相關(guān)者中，政策網(wǎng)絡(luò)所依賴的資源分布得越均衡政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度就越高。資金和信息作為政策網(wǎng)絡(luò)所依賴的資源無需解釋。在通常的情況下，資金的分布越集中政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度越低。信息的公開程度和共享程度也直接決定政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度，一般說來，信息的公開程度和共享程度越高，政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度也越高。

權(quán)威與合法性作為政策網(wǎng)絡(luò)所依賴的資源，更多的指向政府，二者同樣是與對(duì)政府的正當(dāng)性進(jìn)行判斷相關(guān)聯(lián)的概念。國家將政治權(quán)力授予政府，這種政治權(quán)力的影響力就是政府權(quán)威。政府權(quán)威必須以政治權(quán)力為基礎(chǔ)，沒有政治權(quán)力就沒有政府權(quán)威。但是，政治權(quán)力又不等同于政府權(quán)威，只有社會(huì)成員自覺地認(rèn)同和服從政治權(quán)力的影響時(shí)，政治權(quán)力才能轉(zhuǎn)化為政府權(quán)威。也就是說，權(quán)威是以服從為基礎(chǔ)的。合法性表明人們對(duì)享有權(quán)威者地位的確認(rèn)和對(duì)其命令的服從。美國學(xué)者路易斯·亨金從人民主權(quán)論的角度闡述了政府合法性與人民之間的關(guān)系，他指出最終權(quán)力在民，“政府的正當(dāng)權(quán)力，則獲致于被統(tǒng)治者的同意……合法的政府的產(chǎn)生并且依賴于人民的同意。”^[11]合法性同權(quán)威有著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度。從一定意義上說，政府權(quán)威是政府合法性的外在表現(xiàn)。無論是政府權(quán)威和政府合法性，其本質(zhì)都在于政府滿足公眾價(jià)值預(yù)其方面的能力。也就是看政府盡多大的努力來實(shí)現(xiàn)公共利益，實(shí)現(xiàn)到什么程度。如果一個(gè)政府不能解決這一問題，其合法性將面臨危機(jī)。政府權(quán)威與合法性所依賴的公眾的廣泛性和直接性，決定政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度。也就是說，政府權(quán)威與合法性所依賴的公眾越廣泛、越直接，政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度就越高。

組織既是一項(xiàng)重要的政策網(wǎng)絡(luò)資源，也是進(jìn)行政策網(wǎng)絡(luò)資源配置的重要機(jī)制。美國著名政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓曾把組織看做是通向政治權(quán)力之路。沒有組織就沒有權(quán)力，權(quán)力存在于組織之中。作為政策網(wǎng)絡(luò)資源的組織當(dāng)然也包括政府組織，但更主要的是指民間組織。在一個(gè)組織化程度比較高的社會(huì)中，廣大公眾以組織的形式結(jié)合在一起，以集體行動(dòng)的方式在政策網(wǎng)絡(luò)中表達(dá)他們的利益訴求，與政策網(wǎng)絡(luò)中的其他組織產(chǎn)生互動(dòng)，以保障政策網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)出能夠更充分的承載自身的利益。在組織化程度比較低的社會(huì)中，廣大公眾以單個(gè)個(gè)人的形式表達(dá)利益訴求，往往被排除在政策網(wǎng)絡(luò)之外，無法形成同其他組織的有效互動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)自身的利益。公眾的組織化程度越高政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度也越高。

政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度同公共利益的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)。一個(gè)高度開放的政策網(wǎng)絡(luò)有著很強(qiáng)的包容性，能夠最大限度地容納政策的利益相關(guān)者，使政府同所有的利益相關(guān)者都能夠在政策網(wǎng)絡(luò)的平臺(tái)上平等互動(dòng)，從而，在政策網(wǎng)絡(luò)輸出的政策中，所有的利益相關(guān)者的利益訴求都能夠得到最大限度的體現(xiàn)。如果所有的政策網(wǎng)絡(luò)都是一個(gè)高度開放的網(wǎng)絡(luò)，這無疑會(huì)大大提升公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。

在中國，隨著公民社會(huì)的逐步發(fā)育推動(dòng)了國家與社會(huì)的逐漸分離，雖然，那種基本上以不完善的科層制為背景的政策運(yùn)行模式還大量存在，但政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作模式已初露端倪，而且在某些領(lǐng)域已明顯地顯現(xiàn)出來了。從其發(fā)展趨勢(shì)來看，政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作模式將會(huì)隨著國家和社會(huì)的分離，隨著社會(huì)利益群體的發(fā)育成熟，越來越成為公共政策運(yùn)作的主要模式。

中國目前形成的政策網(wǎng)絡(luò)有其不同于歐美國家的特點(diǎn)。政策網(wǎng)絡(luò)的成熟程度還不高，結(jié)構(gòu)和機(jī)制還處于初級(jí)層次，以至于某些學(xué)者認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)理論還不適合用于解釋中國的政策運(yùn)行。但是，政策網(wǎng)絡(luò)作為一種分析框架，畢竟為我們開辟了一個(gè)新的分析視角，也可以在一定程度上對(duì)我國的公共政策運(yùn)行做出某種解釋。在中國，政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成成分主要是：執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)、政府部門、人大專門委員會(huì)、國有企業(yè)集團(tuán)、民營企業(yè)團(tuán)體、社會(huì)組織、專家學(xué)者、傳媒工作者等。中國的政策網(wǎng)絡(luò)多為國家主導(dǎo)的政策網(wǎng)絡(luò)，具體可分為執(zhí)政黨機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的政策網(wǎng)絡(luò)、政府部門主導(dǎo)的政策網(wǎng)絡(luò)、企業(yè)同政府部門結(jié)成利益共同體主導(dǎo)的政策網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)組織主導(dǎo)的政策網(wǎng)絡(luò)還不多見。組織化程度低的社會(huì)群體往往被排除在政策網(wǎng)絡(luò)之外，因此，中國的政策網(wǎng)絡(luò)還是一種低程度開放的網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)不向所有的利益相關(guān)者開放，那些被排出在政策網(wǎng)絡(luò)之外的社會(huì)群體，其利益就不能得到很好的保障，必然影響公共利益的實(shí)現(xiàn)。

從中國的實(shí)際政策運(yùn)行的過程來看，有一個(gè)突出的傾向，有的學(xué)者把它概括為：公共權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化。中國現(xiàn)階段的公共政策制定大多數(shù)是由政府主管部門先拿出方案，然后再經(jīng)過相應(yīng)的部門討論做出決策。在政策方案形成過程中，政府中與這項(xiàng)政策相關(guān)的部門、社會(huì)上掌握一定資源的相關(guān)利益群體和有話語權(quán)的專家學(xué)者、傳媒工作者往往結(jié)成政策網(wǎng)絡(luò)，在政策網(wǎng)絡(luò)這一平臺(tái)上展開互動(dòng)和博弈，瓜分政策資源，以使自己和自己所代表的群體的利益訴求在政策輸出中得到相應(yīng)體現(xiàn)。當(dāng)然，體現(xiàn)的程度以所掌握的、可以用來交換的資源的多寡而有所不同。其他的利益相關(guān)者往往被排除在政策網(wǎng)絡(luò)之外，其利益無法得到保障。

例如，中國的房地產(chǎn)政策在運(yùn)行過程中，政策網(wǎng)絡(luò)化的特征就非常明顯，其有限的開放性也是有目共睹的。政府某些部門和地方政府掌握著可以用來交換的政治資源，房地產(chǎn)商、銀行和投資者掌握著可以用來交換的經(jīng)濟(jì)資源，某些站在房地產(chǎn)商立場(chǎng)上的所謂專家學(xué)者和傳媒工作人員掌握著可以用來交換的文化資源。他們帶著各自的可以用來交換的資源展開互動(dòng)，形成一個(gè)有限開放的政策網(wǎng)絡(luò)。之所以說它是一個(gè)有限開放的政策網(wǎng)絡(luò)，原因就在于還有重要的利益相關(guān)者被排除在政策網(wǎng)絡(luò)之外。廣大的有住房需求的公眾是同住房政策有重要關(guān)聯(lián)的利益相關(guān)者，但他們卻沒能進(jìn)入到相應(yīng)的政策網(wǎng)絡(luò)之中，在房地產(chǎn)政策的運(yùn)作過程中缺少話語權(quán)。他們的利益在這樣一個(gè)有限開放的政策網(wǎng)絡(luò)輸出中得不到應(yīng)有的體現(xiàn)，近十年來房?jī)r(jià)一路走高就是一個(gè)很好的佐證。高房?jī)r(jià)使某些家庭傾其所有，付出了幾代人的積蓄，甚至還透支了幾代人的未來。實(shí)際上，社會(huì)公眾手中掌握著非常重要的資源，那就是政府的合法性問題，只不過是這一資源的作用通常在短期內(nèi)不能直接顯現(xiàn)出來，但并不代表它不在發(fā)揮作用。高房?jī)r(jià)不僅掠奪了社會(huì)公眾的財(cái)富，而且透支了政府的公信力，使政府的合法性受到影響。對(duì)此，有良知的執(zhí)政者要保持清醒的頭腦。

每一項(xiàng)公共政策都涉及諸多的利益相關(guān)者，所有的利益相關(guān)者或其真正的代表都能夠進(jìn)入到相關(guān)的政策網(wǎng)絡(luò)之中，并有效發(fā)揮其作用，這才能使所有的利益相關(guān)者的利益在政策網(wǎng)絡(luò)的輸出中得到相應(yīng)的體現(xiàn)。從政策網(wǎng)絡(luò)的實(shí)際運(yùn)作過程來看，能否在相應(yīng)的政策網(wǎng)絡(luò)中有自己的一席之地，主要取決于是否具有可以用來交換的政策資源。廣大公眾只是掌握著最終可以用來判定政府是否具有合法性的資源。這種資源發(fā)揮作用的過程可能是漫長的。這種資源有可能被一系列中間環(huán)節(jié)所消解，或者在一系列中間環(huán)節(jié)的影響下其作用在短時(shí)間內(nèi)被弱化了。不同地區(qū)所發(fā)生的群體事件其原因是非常復(fù)雜的，但是，我們是否有理由相信，其中一部分群體事件是在以極端的方式表達(dá)利益訴求，從而拷問某些地方政府和政府某些部門的合法性呢？回答應(yīng)該是肯定的。政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度不足以容納所有的利益相關(guān)者，公共政策是在相當(dāng)一部利益相關(guān)者缺位的情況下形成的，這部分利益相關(guān)者的利益訴求得不到應(yīng)有的回應(yīng)，甚至其利益經(jīng)常遭到侵害，長此以往，積怨甚多，就有可能釀成群體事件，以此作為可以用來交換的資源。在中國現(xiàn)有的政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行中，被排除在具體的政策網(wǎng)絡(luò)之外的社會(huì)公眾的利益，通過一種什么樣的機(jī)制而有所體現(xiàn)呢？在那些能夠進(jìn)入到最高決策層的公共政策中，往往依賴于執(zhí)政黨高層領(lǐng)導(dǎo)、政府高層領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值偏好，人大代表和政協(xié)委員的良心，以及有良心的知識(shí)分子的奔走呼號(hào)。而一些具體部門有權(quán)制定的具體公共政策，往往是更多的部門利益或者同部門的相關(guān)利益摻雜其中。如果僅僅依賴于能夠進(jìn)入最高決策層的公共政策來體現(xiàn)公共利益，而對(duì)具體政策的價(jià)值取向缺少制約的話，公共利益的實(shí)現(xiàn)難以保證。如果把公共利益的實(shí)現(xiàn)僅僅建立在執(zhí)政黨高層領(lǐng)導(dǎo)、政府高層領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值偏好，人大代表、政協(xié)委員和有話語權(quán)的知識(shí)分子的良心上，其可靠程度究竟如何，事實(shí)上存在的侵害公共利益的現(xiàn)象已對(duì)此作了很好的注釋。

從總體上來說，公共利益的實(shí)現(xiàn)程度依賴于政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度。在通常的情況下，政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度越高公共利益實(shí)現(xiàn)的程度也越高。如果一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)能夠包容所有的利益相關(guān)者，使所有的利益相關(guān)者在政策網(wǎng)絡(luò)中展開互動(dòng)，盡管所有的利益相關(guān)者在政策網(wǎng)絡(luò)中完全平等地展開互動(dòng)也許有一定的難度，但是，總要比把一部分利益相關(guān)者排除在政策網(wǎng)絡(luò)之外更有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)。

實(shí)際上，政策網(wǎng)絡(luò)本身既是一種利益調(diào)整的平臺(tái)，也是一種公共治理的工具。政策網(wǎng)絡(luò)作為治理的工具其本身也需要治理。對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的治理一個(gè)最重要的問題就是要不斷擴(kuò)大其開放程度，實(shí)現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)的良性運(yùn)行。要擴(kuò)大政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度，實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行，需要兩個(gè)方面的推動(dòng)力量，一是需要來自政府的助推作用；二是需要來自社會(huì)的助推作用。

政府的助推作用來自于政治資源配置的均等化。所謂政治資源，就是“政治行為主體可用于影響他人行為的手段”^[12]。政治資源盡管廣泛地存在于人類政治生活的各個(gè)方面，但它是一種稀缺資源。凡是稀缺資源都存在一個(gè)合理配置的問題。政治資源配置的均等化是對(duì)其進(jìn)行合理配置的根本要求。政治資源配置的均等化對(duì)政治行為主體來說，主要是權(quán)力資源和權(quán)利資源配置的均等問題。也就是使廣大公眾在權(quán)力和權(quán)利的占有上同那些所謂的各種精英均等。根據(jù)盧梭的人民主權(quán)理論，權(quán)力應(yīng)該屬于人民，人民應(yīng)享有最高的權(quán)力。但是在代議民主制的制度安排下，人民把一部分權(quán)力通過一定的程序委托給了政府，政府作為代理者代行某種權(quán)力。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，這種關(guān)系被一系列的中間環(huán)節(jié)弄模糊了，以至于政府儼然以權(quán)力的真正所有者自居，而把廣大公眾作為其權(quán)力作用的對(duì)象，導(dǎo)致權(quán)力的異化，使政治資源的配置發(fā)生錯(cuò)位。“政治精英”們占有了更多的政治資源。“經(jīng)濟(jì)精英”們由于對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的過度占有，以此作為交換條件也可以占有更多的政治資源。他們運(yùn)用手中掌握的經(jīng)濟(jì)資源獲取政治資源，以左右公共政策，又通過政治資源獲取更多的經(jīng)濟(jì)資源。形成了資源占有上的馬太效應(yīng)。對(duì)用經(jīng)濟(jì)資源換取政治資源的現(xiàn)象要保持高度的警惕，因?yàn)樗菍?dǎo)致權(quán)力腐敗的重要根源。

中國政治資源配置中存在的主要問題是少數(shù)強(qiáng)勢(shì)群體占有更多的政治資源，而廣大公眾特別是弱勢(shì)群體所占有的政治資源有限，沒有相應(yīng)的短期內(nèi)就能夠有效發(fā)揮作用的政治資源用來交換，恰恰是他們被排出在政策網(wǎng)絡(luò)之外的根本原因。因此，在政治資源的配置上也有一個(gè)輔助弱勢(shì)群體、抑制強(qiáng)勢(shì)群體的問題。在目前的情況下，政治資源的配置還離不開執(zhí)政黨的首腦機(jī)關(guān)和國家的權(quán)力部門。它們掌握著政治資源配置的實(shí)際權(quán)力，也肩負(fù)著政治資源配置的責(zé)任。它們有義務(wù)為實(shí)現(xiàn)政治資源配置的均等化做出努力。當(dāng)然，政治資源的均等配置也離不開廣大公眾對(duì)其政治權(quán)利的充分有效地運(yùn)用。使廣大公眾要有獲取政治資源的權(quán)利和對(duì)手中掌握的政治資源有效使用的能力，這依賴于真正的還權(quán)于民。也就是說，要實(shí)現(xiàn)政治資源配置的均等化，依賴于政治體制改革的不斷深入，使權(quán)力真正實(shí)現(xiàn)向廣大公眾的實(shí)質(zhì)性回歸。

社會(huì)的助推作用來自于社會(huì)資源配置的均等化。這里的社會(huì)資源是指與經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源相并列的第四類資源。此種意義上的社會(huì)資源主要包括與政府的社會(huì)職能、社會(huì)政策、社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)相關(guān)的資源，更重要的還包括與非政府組織相關(guān)的資源。社會(huì)資源本質(zhì)上體現(xiàn)的是國家與社會(huì)，也就是政府與民間組織之間現(xiàn)實(shí)關(guān)系的架構(gòu)，直接反映于民眾的組織化程度。社會(huì)資源配置的均等化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，防止社會(huì)過渡分化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，乃至社會(huì)文明的重要保障。

近年來，中國的民間組織獲得了更多的社會(huì)資源，促進(jìn)了自身的發(fā)展。以市場(chǎng)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革培育了新的社會(huì)群體，以政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓w制改革，推動(dòng)了國家與社會(huì)的逐步分離，為民間組織的發(fā)展提供了廣闊的空間。多種經(jīng)濟(jì)成分的共同發(fā)展和跨國公司與國際非政府組織的涌入為民間組織的發(fā)展提供了大量資源，加快了民間組織發(fā)展的速度。但是，由于民間組織的發(fā)展還存在著諸多的制約因素，其中制度上的制約因素和文化上的制約因素最為突出。一部分群體組織化的意識(shí)不強(qiáng)，不善于通過民間組織來保障自己的權(quán)益。國家對(duì)民間組織管得過死，使民間組織在其獨(dú)立性方面帶有明顯的過渡性質(zhì)。公眾的組織化程度比較低，已成為影響社會(huì)資源均等化配置的主要因素。

從目前的實(shí)際情況看，政治資源配置的均等化一定程度上依賴于社會(huì)資源配置的均等化。政治資源配置均等化最理想的狀態(tài)，是使每一個(gè)人都直接擁有充分平等的主張個(gè)人權(quán)益的能力和機(jī)會(huì)，這在實(shí)際的政治活動(dòng)中是無法實(shí)現(xiàn)的。比較現(xiàn)實(shí)可行的路徑選擇是發(fā)揮社會(huì)組織的作用，使廣大公眾在自己的社會(huì)組織內(nèi)擁有直接充分主張個(gè)人權(quán)益的機(jī)會(huì)，而社會(huì)組織通過整合作用，形成群體的利益訴求，并統(tǒng)一予以表達(dá)，以爭(zhēng)取相應(yīng)的資源。如果社會(huì)是一個(gè)高度組織化的社會(huì)，社會(huì)上的每一個(gè)群體都有自己的組織。每一個(gè)社會(huì)組織不僅能夠很好地整合本群體的利益訴求，而且在政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行中都享有充分的話語權(quán)，就可以很好地促進(jìn)政治資源配置的均等化，以提高政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度。

真正實(shí)現(xiàn)政治資源和社會(huì)資源配置的均等化需要一個(gè)相當(dāng)長的過程。政治資源和社會(huì)資源的均等配置，最終還要依賴于經(jīng)濟(jì)資源的合理配置。要消除經(jīng)濟(jì)資源配置的不合理因素，不是短期內(nèi)能夠奏效的，特別是在既得利益集團(tuán)已經(jīng)形成的情況下更是如此。這就決定了要實(shí)現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)的全面開放更不是短時(shí)間內(nèi)可以完成的。公共利益只能在這一過程中逐步地得到實(shí)現(xiàn)。

3. 公共治理模式與公共利益的實(shí)現(xiàn)

以公共利益為依歸是公共政策的核心價(jià)值追求，也是作為公共政策主體的政府獲得合法性的前提。問題的關(guān)鍵是必須構(gòu)建一種能夠保證公共利益實(shí)現(xiàn)的治理機(jī)制。實(shí)現(xiàn)政治資源和社會(huì)資源特別是經(jīng)濟(jì)資源的均等化配置，從目前的中國現(xiàn)狀來看，還是一個(gè)比較遙遠(yuǎn)的事情。因此政策網(wǎng)絡(luò)在實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中作用有限，需要構(gòu)建新的公共治理模式。

公共政策自身是否存在著偏離公共利益價(jià)值定位的動(dòng)因，也就是是否存在著作為公共政策主體的政府其權(quán)力侵蝕公共利益的可能性，如果回答是否定的，那就沒有必要對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，從而使各種監(jiān)督機(jī)制變得毫無意義了。必須有一種治理模式，能夠?qū)舱咧黧w偏離公共利益的行為進(jìn)行約束，從而保證在任何情況下公共利益都能夠得到實(shí)現(xiàn)。這是探討公共政策價(jià)值定位最關(guān)鍵的問題。“公共利益理論的核心是在政治與公共行政中公共利益是如何實(shí)現(xiàn)的。”^[13]公共利益是如何實(shí)現(xiàn)的是現(xiàn)代公共治理理論最為關(guān)心的問題。不同的公共治理理論提出了不同的治理模式，對(duì)此問題做出了不同的回答。

市場(chǎng)治理模式認(rèn)為，政府提供的服務(wù)應(yīng)該符合公眾的需求，公共利益是在降低政府施政成本和提高辦事效率過程中、在政府對(duì)市場(chǎng)的回應(yīng)中、在公民通過市場(chǎng)更自由地選擇所需要的公共服務(wù)中實(shí)現(xiàn)的。市場(chǎng)治理模式把公共利益的實(shí)現(xiàn)交給了市場(chǎng)。實(shí)際上，治理完全市場(chǎng)化是不可能的，更何況市場(chǎng)治理模式也不是在任何情況下都是有效的。

參與治理模式認(rèn)為，公共利益可以通過公民對(duì)公共政策決策進(jìn)行最大限度的參與來實(shí)現(xiàn)。參與治理模式設(shè)想了如下的實(shí)現(xiàn)方式：公共政策應(yīng)該讓有政策影響力的公眾通過對(duì)話過程制定出來，在加強(qiáng)公民向政府表達(dá)需求的權(quán)利過程中就會(huì)體現(xiàn)出公共利益；公共利益的實(shí)現(xiàn)，還依賴于公民本身能夠參與公共政策選擇和公共服務(wù)供給的全過程。公民通過各種渠道進(jìn)行利益表達(dá)，公共政策主體又能夠認(rèn)真地做出回應(yīng)，這確實(shí)是公共利益實(shí)現(xiàn)的重要途徑。問題是用什么來保證參與渠道的通暢，用什么來保證絕大多數(shù)公民都具備通過有效的參與來影響公共政策的能力，用什么來保證公共政策主體及時(shí)地對(duì)公眾的利益要求做出回應(yīng)，這些是參與治理模式?jīng)]有完全解決的問題。

彈性治理模式認(rèn)為，公共政策的成本越低對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)越有利；公共政策創(chuàng)新程度越高，公眾也會(huì)因公共政策的不斷創(chuàng)新而獲得更多的利益。公共利益不僅要有更具彈性化的單個(gè)組織來保障，而且需要有超級(jí)結(jié)構(gòu)來監(jiān)督這些組織。彈性治理模式雖然也對(duì)這種超級(jí)結(jié)構(gòu)及其監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了探索，但對(duì)監(jiān)督的有效性問題還沒有拿出切實(shí)可行的對(duì)策。

解制治理模式認(rèn)為，公共利益可以通過一個(gè)更積極的、束縛較少的公共政策主體來實(shí)現(xiàn)。減少規(guī)制，給公共政策主體發(fā)揮自己的創(chuàng)新能力開辟更廣闊的空間，這確實(shí)可以提高公共政策的效率。但是，它無法保證作為公共政策主體的行政人員，依據(jù)自由裁量權(quán)的每一次選擇都能夠增進(jìn)公共利益。

多元治理模式認(rèn)為，公共利益是利益集團(tuán)相互作用的直接結(jié)果。“利益集團(tuán)與立法機(jī)關(guān)和上級(jí)部門不同，因?yàn)樗麄兪峭耆?dú)立于政府之外的組織。這些組織代表著特定領(lǐng)域的公共利益。”^[14]不同利益群體的相互作用是公共利益現(xiàn)實(shí)化的重要途徑。可以想象，強(qiáng)勢(shì)群體和弱是群體的相互作用會(huì)導(dǎo)致什么樣的結(jié)果。當(dāng)然，多元治理模式對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)可以發(fā)揮更大的作用。

雖然不同的治理模式在解決公共利益實(shí)現(xiàn)的問題上，都有一定的局限性，但是，可以肯定，每一種治理模式都為公共利益的實(shí)現(xiàn)開辟了一條途徑。對(duì)不同治理模式所開辟的途徑進(jìn)行整合，也許能夠幫助我們尋找保證公共利益實(shí)現(xiàn)的更好的治理模式。為了使公共利益的實(shí)現(xiàn)從根本上走出困境，必須構(gòu)建一種新的治理模式，可以把這種新的治理模式具體表述為：政府主導(dǎo)的多元立體治理模式。這一模式是政府的主導(dǎo)作用、多元治理主體、三維約束機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。

公共治理離不開政府以外各種因素，但是，政府作為最具權(quán)威的公共機(jī)構(gòu)，在公共治理中發(fā)揮著不可替代的作用。在中國更是如此，因?yàn)檎种姓莆罩罅康模渌麢C(jī)構(gòu)無法掌握的公共資源。它可以制定公共政策對(duì)公共治理加以規(guī)范，影響公共治理的結(jié)果。它最有能力協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系、解決社會(huì)矛盾，社會(huì)上其他機(jī)構(gòu)都不具備政府這樣的職能，政府在公共治理中發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作用。在新構(gòu)建的公共治理模式中，政府仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用。

“多元”是指公共治理主體的多元化。“在多元主義的體制中，治理包括了所有有利害關(guān)系的利益主體：政黨、立法機(jī)關(guān)及其分支機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)、中間人、組織、顧客、媒體、賣主等等。”^[15]“我們生活在一個(gè)權(quán)力分享的世界里，在這個(gè)世界中，政府組織、準(zhǔn)政府組織、非盈利組織、私人組織共同參與政策的制定和政策的執(zhí)行。”^[16]公共治理主體的多元化，已經(jīng)成為現(xiàn)代公共治理結(jié)構(gòu)的重要特征。在多元治理結(jié)構(gòu)中，非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體等民間組織都是公共治理的主體。公共治理不再是政府的專利。對(duì)于各種民間組織，政治學(xué)強(qiáng)調(diào)的是它的公民權(quán)利和公民參與的意義，社會(huì)學(xué)則強(qiáng)調(diào)它是介于政府和企業(yè)之間的中介，行政學(xué)更關(guān)心它們的公共治理意義。隨著這些民間組織的發(fā)展壯大，它們?cè)谏鐣?huì)管理中的作用也日益重要，它們或者獨(dú)自承擔(dān)起社會(huì)的某些管理職能，或者與政府機(jī)構(gòu)合作，共同行使某些社會(huì)管理職能。這就使治理變成了多元主體的治理，同時(shí)，也使公共利益的實(shí)現(xiàn)有了一定的保證。

“立體”是指政治結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)相互支撐而又相互制約所形成的三維的約束機(jī)制。也就是說，對(duì)政府的制約是來自政治結(jié)構(gòu)的約束、來自社會(huì)結(jié)構(gòu)的約束和來自市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的約束的有機(jī)統(tǒng)一。這依賴于三個(gè)維度的制度安排，即政治制度安排、社會(huì)制度安排和市場(chǎng)制度安排。通過政治體制改革，形成人民代表大會(huì)、執(zhí)政黨和政府之間的相互制約關(guān)系。真正建立起人民代表大會(huì)和執(zhí)政黨對(duì)政府行為的約束機(jī)制。至于對(duì)執(zhí)政黨行為的約束問題，依賴于另一種制度安排。社會(huì)結(jié)構(gòu)的約束機(jī)制依賴于社會(huì)自身的發(fā)育。社會(huì)之所以能成為監(jiān)督、制約政府公共權(quán)力的重要力量，就因?yàn)樗且粋€(gè)具有自主能力的系統(tǒng)，其生成、發(fā)展和運(yùn)轉(zhuǎn)主要以民間方式進(jìn)行，而無須國家從外部推動(dòng)它運(yùn)轉(zhuǎn)。托克維爾就曾指出過社會(huì)權(quán)利對(duì)公共權(quán)力的制約。以社會(huì)權(quán)力制約政府權(quán)力的實(shí)質(zhì)就是以公民社會(huì)制約政府權(quán)力。這種制約的機(jī)制是單個(gè)的、分散的公民個(gè)體經(jīng)由社會(huì)中的各種團(tuán)體、組織積聚成強(qiáng)大的力量，對(duì)公共權(quán)力的行使形成的壓力，使政府對(duì)公民通過團(tuán)體和組織向政府表達(dá)的意見和訴求給予足夠的重視。政府部分職能的市場(chǎng)化，通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)利用市場(chǎng)結(jié)構(gòu)對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行制約，新公共管理理論已有了足夠多的闡述。這里的一個(gè)關(guān)鍵性的問題有待于進(jìn)一步去探討，那就是政治體制、社會(huì)和市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合問題。

雖然，在這種治理模式下政府仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用，但是，多元治理主體分散了政府的權(quán)力，再加上三維結(jié)構(gòu)的約束機(jī)制對(duì)政府的制約，就可以使政府盡可能少地偏離公共利益的價(jià)值取向。這樣，政府主導(dǎo)的多元立體治理模式就可以在保證公共利益的實(shí)現(xiàn)的過程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

[1] 馬駿、葉娟麗：《西方公共行政學(xué)理論前沿》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第124頁。

[2] 〔美〕喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第30頁。

[3] 〔美〕亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，三聯(lián)書店1989年版，第23頁。

[4] 〔美〕E.R.克魯斯克、B.M.杰克遜：《公共政策詞典》，上海遠(yuǎn)東出版社1992版，第930頁。

[5] 〔美〕林德布洛姆：《決策過程》，竺乾威等譯，上海譯文出版社1988版，第27頁。

[6] 陶攀：《2004年行政法年會(huì)“公共利益的界定”之議題研討綜述》，《行政法學(xué)研究》2004年第4期。

[7] 周樹志：《公共政策學(xué)》，西北大學(xué)出版社2000年版，第526頁。

[8] 馬克思恩格斯：《德意志意識(shí)形態(tài)》節(jié)選本，人民出版社2003年版，第28頁。

[9] 〔美〕蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明等譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第82頁。

[10] 〔美〕曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁等譯，上海三聯(lián)書店1995年版，第74頁。

[11] 〔美〕路易斯·亨金：《憲政·民主·對(duì)外事務(wù)》，鄧正來譯，三聯(lián)書店1996年版，第61頁。

[12] 《中國大百科全書》（政治學(xué)卷），中國大百科全書出版社1992版，第516頁。

[13] 馬駿、葉娟麗：《西方公共行政學(xué)理論前沿》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第121頁。

[14] 〔美〕史蒂文·科恩等：《新有效公共管理者》，王巧玲等譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第191頁。

[15] 〔美〕喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第77頁。

[16] 同上書，第4頁。