三、公共利益的實現與關照弱勢群體

堅持公共政策的正義取向，實現公共利益，最切實的問題就是要加大力度改善民生，這也是公共政策的核心任務。通常民生問題更集中地反映在弱勢群體身上，因為弱勢群體是在資源分配上處于不利地位的群體。弱勢群體形成的原因是復雜的。公共政策是通過對公共資源的權威性分配來調整社會利益關系的工具，在維護社會正義方面發揮著極為重要的作用。樹立公共政策社會正義的核心價值理念，構建關照弱勢群體的公共政策運行機制是改善民生，實現公共利益的重要前提。扶助弱勢群體歷來是實現社會正義的一條重要原則。

1. 民生問題與弱勢群體

民生問題始終是社會發展的基本動力，改善民生也是社會發展的根本目的。民生問題凸顯，更多地集中在社會上的弱勢群體身上。何謂弱勢群體？“國際社會和社會政策界從是否喪失具有市場競爭的人力資本，是否難于融入人所處地域的社會生活，是否難于與其他群體共享公平權利，是否遠離社會權力中心和社會對不同群體的既定評價角度來定義弱勢群體。”^[1]實際上所謂弱勢群體，主要是指社會地位低，生活狀況差的群體。由于社會財富的不均衡分布，使一部分占有社會財富較少的人淪為弱勢群體，民生問題也在這部分人身上更為突出的表現出來了，從而拷問社會正義。公共政策是對公共資源進行權威性分配的工具，對實現社會正義肩負著不可替代的責任。在改善民生的過程中，弱勢群體應該成為公共政策格外關照的對象。如果公共政策能夠做好弱勢群體這篇大文章，解決民生問題上的突出矛盾就指日可待了。

民生問題，簡言之，就是民眾的生活問題，它直接關系到民眾的生存和發展。民眾的衣食住行問題是最基本的民生問題，此外，文化、教育、醫療、就業、社會保障等問題，也都是重要的民生問題。民生問題歷來是政府關注的重點，而且越來越引起了政府的重視。隨著改革的深入，一些深層次的矛盾逐漸顯露出來，反映在民生問題上，更容易引起人們的關注。當前，民生問題主要集中在：城市居民住房價格上漲過快、教育費用居高不下、醫療衛生問題多多，明顯地加重了民眾的負擔；就業形勢嚴峻，直接關系到勞動者能否有一個穩定的生活來源；社會保障體系不完善，使人們對不確定性風險還不能有效化解；農民收入增長緩慢，農村居民生活狀態不容樂觀，“三農”問題仍很突出。民生問題向來就是一個國家和社會發展的根本問題。民生狀況能否得到改善，也是衡量國家和社會發展的關鍵因素。民生問題解決得好不好直接拷問政府的價值取向和治理能力。如果民生問題越積越多，一個政權的合法性就要受到威脅。因此，一個有作為的政府總是把民生問題擺在極其重要的位置上。然而民生問題是發展中出現的問題，當然也要靠發展來解決。但僅僅做大“蛋糕”還是不夠的，還必須要分好“蛋糕”。而且在收入差距越拉越大，甚至出現兩極分化的情況下，分好“蛋糕”的任務更為迫切，也更有意義。

民生問題的凸顯與社會分化直接相關。伴隨著社會分化的加劇把一部分人提升為強勢群體，同時也使一部分人淪為弱勢群體。強勢群體和弱勢群體的劃分，主要是用來分析現代社會經濟利益和社會權利分配不公平，社會結構不協調、不合理的問題。

強勢群體通常是指占有社會資源多，并具有能夠贏得更多經濟、政治和社會機會的能力，對社會影響大的群體。有人認為，強勢群體主要是由經濟精英、政治精英和文化精英構成的，這一定意義上反映了強勢群體的構成成分。市場競爭，優勝劣汰，資源重組，加快了社會分化的速度，使一部分人以勝利者的姿態進入強勢群體的行列。他們或是擁有較多的經濟財富，或是擁有更大的政治權力，或是擁有豐富的文化資源。具有了相當大的社會能量，對整個社會生活開始產生重要影響。由于他們占有的社會資源比較多，使他們在社會政治生活中有了更多的話語權，在一定程度上可以左右政府的某些政策。由于他們更多地受到社會的青睞，民生問題的凸顯對于強勢群體來說較少波及。他們不會為子女的教育經費問題而煩惱，不會因為醫療問題而傷腦筋，更不會由于房價高而望房興嘆，就業和社會保障對他們來講早已不是問題。他們面對的更多的是如何錦上添花。當然，改善民生并不是要把強勢群體排除在外，只不過他們不是需要特別關照的對象。

民生問題最突出的反映在弱勢群體身上，弱勢群體的生活狀況是民生問題凸顯的主要原因。弱勢群體往往是由于處在自然、經濟、政治、社會和文化等方面的不利狀態，因此，難以正常化解社會問題造成的壓力而陷入困境，處于不利的社會地位。創造和積聚財富能力弱，就業競爭能力、基本生活能力差，實際社會權利相對缺失，生存能力和抗風險能力不足，成為公認的弱勢群體的重要特征。他們的弱勢表現在方方面面，在社會競爭中處于弱勢，由于種種原因導致自身的競爭能力不足，在社會競爭中處于劣勢，無法與強勢群體相抗衡；在社會資源的分配方面處于弱勢，占有的社會資源少，實際收入低，個人及家庭生活達不到社會認可的基本標準；他們在公平公正方面處于弱勢，在自己正當權利與利益的追求過程中處于不利地位，正當權利可能被侵犯，利益追求得不到應有的滿足；他們在政治生活中處于弱勢，缺少社會政治生活中的話語權，因此不得不退出主流社會，在通常情況下對社會的影響有限。民生問題對他們來講才切切實實地感受到了。在日益攀升的房價面前只能望房興嘆，想擁有一套自己的相對來說比較理想的住房似乎成為天方夜譚。昂貴的醫療費用，或者把他們拒之醫院的大門外，或者使他們從溫飽甚至小康重新陷入貧困。就業問題沒有保障，使他們失去了職業安全感。社會保障的缺位，使問題更加突出。在教育方面，由于教育資源的差異分布，因無法享受公平的教育而影響了素質的提高，在競爭一開始就輸在了起跑線上，要改變自己的命運也變得那樣的不容易。改善他們的民生狀況，需要國家和社會力量給予幫助或支持，也就是說，他們已成為需要他人幫助、支持、甚至是救助的群體。改善民生對于他們來講，要求最為迫切。政府要改善民生就必須更多地關注弱勢群體。

2. 弱勢群體成因的解讀

關于弱勢群體形成的原因可以從多方面來討論。一部分人之所以淪為弱勢群體，可能是自然的、歷史的、經濟的、政治的、文化的、社會的和個人的等各種因素造成的，可能是在其中某一種因素作用下導致的，也可能是幾個因素共同起作用的結果。要搞清楚弱勢群體之所以成為弱勢群體的真正原因，必須徹底摒棄那種把弱勢群體產生的原因歸結為“素質低下”或者“懶惰”的荒唐邏輯。馬克思早已對這種觀點進行過非常深刻的批判。如果說是素質問題，是什么原因導致他們不能接受良好的教育，以提高自身的素質。如果說是懶惰，有些農民工一天努力工作十幾個小時，可這種辛勞還是無法改變其弱勢群體的地位。用個人的天賦不好、努力不夠和運氣不佳來解釋弱勢群體的成因是一件可笑的事情。我們不去全面分析弱勢群體的成因，只是從公共政策視角對弱勢群體形成的原因進行初步解讀。

社會轉型，從農業文明向工業文明，乃至像一部分學者所說的向后工業文明的演進，迅速提升了人們生活的質量，為社會的經濟生活、政治生活和文化生活帶來了前所未有的大發展。現代文明的演進總是與制度性的變遷相伴隨。中國正在由農業社會向工業社會乃至后工業社會轉型，而且轉型的速度前所未有。制度的更迭導致社會結構的重組。弱勢群體總體上來說是現代文明演進過程中制度性因素的犧牲品。

當然，中國社會弱勢群體的形成與長期以來城鄉二元結構的格局不無關系，甚至可以說關系重大。在城鄉二元結構的制約下，農民遭到某種剝奪而又無力擺脫窘境。農民在經濟權利、政治權利、教育權利、勞動就業以及社會保障權利等方面與城市居民相比的不平等待遇，使之生存狀態的改善不僅相對緩慢，而且其中一部分群體生存狀態甚至在惡化。城鄉二元結構為不同階層的流動挖了一個鴻溝，形成代際自我復制陷阱，導致社會階層固化。機會的不公平造就了農民中的龐大的弱勢群體。盡管改革開放以來，農民的生存狀況有了相當大的改觀，特別是近年來，一系列的惠農政策所帶來的變化更不可同日而語。但是，這并沒有從根本上消除城鄉二元結構的影響。

一部分人淪為弱勢群體當然原因非常復雜，但一個重要的原因就是來自體制上的不公平。這種不公平導致機會不均等。一部分弱勢群體是中國在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，社會層級結構迅速嬗變而產生的特殊社會群體。弱勢群體的民生問題總是與強勢群體財富的積累相伴隨，而這一過程又是與一系列市場化的過程相勾連。改革開放之初，生活資料的市場化造就了萬元戶。如果說這些先富起來的群體主要還是靠搶占市場先機，通過辛勤勞動致富的話，那么后來的情況可能就大不相同了。在生產資料市場化的過程中，由于開始實行的生產資料價格的雙軌制，使一部分人利用某種特權，游走于計劃和市場之間，計劃價格購買，市場價格賣出，甚至坑蒙拐騙無所不用其極，以“倒爺”的身份變成了擁有百萬甚至千萬資產的富翁。股票市場的開放又迅速累加了一部分人的資產。房地產的市場化更是向人們顯現了一夜暴富的神話。迅速高企的房價瘋狂地掠奪社會公眾的財富，一部分開發商靠四處行賄，一路綠燈聚斂不義之財；一部分官員靠受賄迅速躋身富豪行列。在社會財富迅速向少數人集中的同時，另一方面也積累著弱勢群體的民生問題。然而，市場不存在對錯的問題，市場本身就是一把“雙刃劍”。市場呼喚公平，市場又無情地拋棄了公平。更是由于政治權力對經濟的過分干預，又加劇了這種不公平。市場缺陷和政府缺陷的疊加把一部分人投入弱勢群體的行列。

文明的演進、制度的變遷、體制的轉軌，既隱含著歷史的必然，也展示著人類的種種選擇行為。而人類的任何選擇行為都必然是一種代價性選擇，即使是依據必然性做出的選擇也概莫能外。文明演進、制度變遷、體制轉軌，應該是人類社會發展的重要標志，必然以其特有的方式推動著人類社會向更高的形態邁進。與此相伴隨，由于種種因素的影響，總是會帶來某種負效應。弱勢群體的弱勢地位就是這種負效應的典型表現。文明演進，尤其是制度變遷和體制轉軌都是要支付成本的，在正常的情況下，在某些方面付出代價的群體會通過制度的自我調節，從其他方面獲得相應的補償。然而由于制度的扭曲，使一部分群體成為代價性群體，而又得不到相應的補償，進而淪為弱勢群體。公共政策作為社會利益關系的調節器，本應發揮弱化這一過程中負效應的功能，可是，民生問題的凸顯昭示了公共政策在這方面的作用發揮得不理想。有時因為公共政策取向、公共政策內容和公共政策過程等方面存在的問題，對上述因素造成的負效應沒有有效地加以抑制。因此，公共政策必須承擔由此產生的種種后果，并以其特有的方式改變現存的這種狀況。

改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇。改革開放以來，為了加快經濟的發展，中國的公共政策選擇了效率優先、兼顧公平的價值取向。鼓勵一部分人先富起來的公共政策，調動了人們的積極性，使經濟發展取得了一定的成就。按照社會主義本質的要求，鼓勵一部分人先富的目的是以先富帶后富，實現共同富裕，從而體現社會主義制度的優越性。然而，問題在于一部分人在充分享受了公共政策的優惠而富起來之后，并沒有很好地帶動大家共同富裕。相反，人們之間的差距越來越大。某些傾斜的公共政策導致了不同地區、不同行業和不同群體之間的不公平。弱勢群體成為改革成本的主要承擔者，因而最先也最強烈地感受到所付出的代價。由全體社會成員共同承擔改革的代價，共同分享改革的成果，應該是理所當然的事情，但事實上，弱勢群體比強勢群體付出得更多。當前所遇到的問題，實質是改革處在攻堅階段面臨的深層次矛盾的一種反應。正視存在的問題是為了解決這些問題，也是為了更好地把改革推向深入。如果就此止步，只能使問題越來越嚴重。本來弱勢群體承受能力就很低，然而，他們受風險的沖擊卻最大，事實就是這樣的不公平。因此，對弱勢群體的權利給予更多的關照，解決他們的民生問題是公共政策不可推卸的職責。有效地運用公共政策盡快地改變弱勢群體的生活狀況，從而加快改善民生的步伐。這也正是在公共政策的價值取向上，把提高效率同促進社會公平結合起來，初次分配和再分配都要處理好效率與公平的關系，再分配更加注重公平的意義所在。

任何公共政策，即使是正確的公共政策也是正效應和負效應的統一，也就是說，一項公共政策依據一定的價值判斷，在發揮積極作用的同時都有其消極作用，對這一點必須保持清醒的頭腦。然而，在我們實行某些公共政策的時候，對其本身的負效應認識不夠充分，甚至知之甚少，沒有事先準備好防范措施，以把負效應減少到最低限度，或者通過強化公共政策體系的整體效應弱化單項政策的負效應。在公共政策負效應的影響下，使弱勢群體面臨的民生問題沒有得到很好的解決。

當然，公共政策上存在的問題歸根結底來源于公共政策體制的不完善。公共政策體制上的不完善，可以從多方面進行分析。體現在弱勢群體身上的公共政策利益表達機制的缺陷、公共政策回應機制的缺陷和公共政策糾錯機制的缺陷，也許能夠揭示弱勢群體之所以成為弱勢群體，而且被進一步弱化的原因。公共政策利益表達機制上的缺陷，導致弱勢群體缺少正常的表達渠道，即使是已有的表達渠道也不能有效地發揮作用。民生問題與公共政策制定過程中各種社會群體的利益表達機制直接相關。在公共政策制定過程中，如果弱勢群體缺乏正常的利益表達機制，其聲音就會越來越微弱，甚至喪失話語權。他們的利益受損以后又找不到正常的表達方式，使公共政策無法通過損益補償機制對受損的利益給以合理的補償。公共政策回應機制上的缺陷，導致對弱勢群體本來就被弱化了的利益訴求缺少及時的回應。由于弱勢群體對政策的影響力弱，公共政策對弱勢群體的關注不到位，直至弱勢群體的民生問題越積越多，到了不解決就會影響社會的穩定，甚至威脅到了政府的合法性的時候，才做出已經遲到了的回應，勢必增加解決問題的難度。更有甚者，如果一種公共政策體制的運行已經到了這樣一種狀態，依靠最高領導人的指示或者批示來啟動回應機制的話，這還能夠稱得上是一種合理的公共政策體制嗎？公共政策糾錯機制的缺失，使公共政策已經出現失誤的情況下不能夠有效地加以糾正。中國目前民生問題之所以成為各方關注的焦點，與公共政策運行系統中缺乏系統的糾錯功能不無關系。弱勢群體的利益訴求無從上達，即使上達了也不能作出回應，利益受損得不到相應補償，公共政策主體似乎對弱勢群體不承擔利益責任。公共政策與弱勢群體的利益訴求相分離，與此相對應的強勢群體的利益訴求卻更多地得到公共政策的眷顧。公共政策對各階層的價值分配失衡，其結果只能是強勢群體更強，弱勢群體更弱。當然，這不能僅僅歸結為公共政策的價值偏好上，更多地應該從體制和機制上尋找原因。

由于強勢群體手中掌握的資源使他們具有了較強的社會能量，他們可以一定程度上左右政府的公共政策。他們或是通過“俘獲”政府的某些部門和政府的某些官員，同他們形成利益共同體，或是通過某種手段使某些傳媒成為自己手中的工具，為其制造輿論，或是通過收買某些有一定話語權的所謂專家，為其做學理上的論證。以上各種因素扭結在一起，形成了以強勢群體為核心的政策網絡，肆無忌憚地瓜分社會資源。由上述因素所形成的政策網絡是一種有限開放的網絡，弱勢群體被排斥在這一政策網絡之外，一定程度上被剝奪了公共政策運行過程中的話語權，堵塞了弱勢群體改變自身命運的通道。因此，弱勢群體要改變自己的命運，就必須在公共政策運行過程中有效地發揮自身的作用，使公共政策更多地關注弱勢群體的利益訴求。這依賴于弱勢群體和政府的雙重推動，構建以關照弱勢群體為特征的公共政策運行機制。

3. 弱勢群體與公共政策運行機制

要構建有利于弱勢群體的公共政策運行機制，必須樹立公平正義的基本理念。公平正義是公共政策學的核心價值追求。對公平正義的解讀雖然仁者見仁，智者見智，然而，羅爾斯的理論可能更能夠體現出對弱勢群體特別關照。羅爾斯指出：“我們只是在必要的約束下最大限度地增加處于最不利狀況的人的期望。”^[2]又說：“首先要最大限度地增加最差的代表人的福利。”^[3]并把有利于社會之最不利成員的最大利益作為正義的一條重要原則。由此可見，對“處于最不利狀況的人”的熱切關注，展現了羅爾斯的正義理論對弱勢群體的價值關懷。公平正義的真正實現本來就應該是弱勢群體的福音。關照弱勢群體的公共政策運行機制就要以弱勢群體的利益為依歸。關照弱勢群體的公共政策運行機制體現的是一種價值觀。樹立關照弱勢群體的基本理念，就應該在公共政策上更多地反映弱勢群體的利益要求，這是改善民生的關鍵所在。

公共政策是政府用來干預社會生活的工具，社會利益關系主要靠公共政策進行調控。作為社會利益關系的調節器，“市場失靈”為其提供了廣闊的用武之地。市場經濟強調的是自由競爭，奉行的是優勝劣汰，市場是不會關照弱勢群體的。弱勢群體恰恰是市場競爭的失敗者，其利益訴求只能通過公共政策的資源分配來滿足。弱勢群體的生活是不是得到了改善，弱勢群體的利益是否得到了有力的保護，應該成為公共政策學始終關注的對象。看社會是否實現了公平正義，首先要看弱勢群體是否得到了公正待遇，社會地位是否有了與強勢群體一樣的變化，是否與其他社會階層一樣享受經濟社會發展的成果。恩格斯指出，應“結束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的情況”，使“所有人共同享受大家創造出來的福利”^[4]。發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享，這里的人民毫無疑義當然包括弱勢群體在內。發展成果由人民共享，一定意義上隱含著對弱勢群體的關照。

公共政策要更多地關照弱勢群體，必須構建有利于弱勢群體利益表達、利益整合和利益實現的公共政策運行機制，使公共政策在運行過程中，無論是建立公共政策議程、進行公共政策規劃、實現公共政策合法化，還是公共政策執行諸環節，都能為弱勢群體提供參與的通道，以擴大弱勢群體有序的政治參與，并完善其有效發揮作用的保障機制。具體來說，就是要完善弱勢群體利益訴求的表達機制、弱勢群體利益訴求的回應機制、弱勢群體利益的整合機制以及弱勢群體利益的實現機制。

建立公共政策議程是公共政策運行過程的起點。建立公共政策議程的過程也就是利益訴求表達和回應的過程。公共政策議程可以分為公眾議程和政府議程，公眾議程向政府議程的轉化，標志著解決某個社會問題的公共政策程序已經啟動。這同時也就意味著利益訴求得到了回應。問題的關鍵是弱勢群體的利益訴求如何從公眾議程轉化為政府議程，這就需要完善弱勢群體利益訴求的表達機制和公共政策對弱勢群體利益訴求的回應機制。這也是構建關照弱勢群體公共政策運行機制首先需要解決的問題。從目前的實際狀況來看，弱勢群體的利益訴求進入政府議程的渠道看似很多，代表委員的提案、執政黨的動員、自治組織的推動、政治領袖的眷顧、專家學者的呼吁、大眾傳媒的介入，等等。但是，制度化通道的作用不理想，非制度化通道的作用沒保障。群體性事件破壞社會和諧，影響社會穩定，是極端情況下的利益表達方式，當然，這種表達方式是不應提倡的，但這是否也在一定意義上反映出制度化表達渠道存在的缺陷呢？

從建立公共政策議程的模式來看，可以劃分為外部推動模式和內部推動模式。外部推動模式表明問題由非政府主體提出，然后充分擴展成為公眾議程，最終進入政府議程。這里起關鍵作用的是社會組織。要把議案推進政府議程需要擁有一定的政治資源和政治技巧。由于弱勢群體組織化的程度比較低，手中又缺少相應的政治資源，在通常的情況下是無法通過外部推動的方式把自己的利益訴求推進政府議程的。內部推動模式就是有影響力的群體擁有影響公共政策的專門通道，公共政策最初是由他們提出的，并且不需要尋求公眾的支持以及同其他的議案競爭，議程的設立完全取決于有決策愿望的組織其地位的優越程度。弱勢群體顯然更沒有通過內部推動模式建立公共政策議程的優越地位。因此，與其相關的問題進入公共政策議程多半是由政府推動的。政府推動一項有關弱勢群體利益的公共政策議程的建立，說明所反映出來的問題已經非常突出。完善弱勢群體利益訴求的表達機制，從根本上來說，還是要完善制度化的通道，充分發揮人大、政協、執政黨和社會組織的作用，構建制度化通道的良性運行機制。

進行公共政策規劃的過程，從一定意義上可以看做是利益整合的過程。在進行公共政策規劃的過程中，對弱勢群體的利益進行有效的整合，并在公共政策方案中給以應有的體現，這是完善關照弱勢群體的公共政策運行機制的重要內容。然而，現有的公共政策規劃機制的一個突出特點，就是政府部門主導著公共政策規劃的過程，成為主要的公共政策方案的設計者。對中觀和微觀的具體操作性公共政策進行規劃時，方案往往都由政府部門進行設計。在政府權力缺少有效制約的情況下，部門主導更大的可能是部門利益主導，因此，部門利益和部門間的利益平衡在公共政策規劃中就起著很重要的作用。涉及某一方面的公共政策方案由政府對應的部門進行設計，那么，與本部門利益相關聯的公共政策，本部門的利益就可能獲得優先權。如果涉及其他政府部門，政府各部門之間就展開互動。作為互動的結果而形成的方案，只有各部門的利益都得到了一定的維護方可通過。這種運作機制的弊端不言而喻。部門利益侵害公共利益的狀況難以避免。弱勢群體無法介入公共政策規劃的過程中，在弱勢群體的力量沒有達到可以對政府施加壓力的狀態下，利益受到損害的往往還是弱勢群體。在這種情況下，弱勢群體付出了更多的代價就不難理解。為此，必須改變現有的部門主導公共政策規劃的局面。公共政策規劃過程應全面開放，由公共政策研究部門，其中官方的、半官方的和民間的相結合，會同社會相關群體，特別要有弱勢群體的代表參與，共同設計公共政策方案。只有這樣，弱勢群體的利益才能得到應有的體現。

公共政策執行的過程也是公共政策承載的利益實現的過程。有了能夠反映弱勢群體利益的公共政策，在解決弱勢群體民生問題的道路上邁出了重要的一步，但這僅僅是開始。公共政策在執行過程中，由于種種原因影響公共政策有效性的現象時有發生。這既涉及公共政策制定主體的權威性，也涉及公共政策執行者的價值取向和執行力，更重要的還涉及利益相關者的博弈。政策執行的結果實際上是多元行動者互動的結果。公共政策制定主體的權威性直接關系到公共政策指揮鏈條的有效運作，政令暢通是公共政策有效執行的重要保證。當然，政策執行過程不僅僅是技術性的過程，而且也是政治性的過程，執行者不可能是價值中立的。公共政策目標的價值取向同執行者的價值取向相偏離，公共政策能否得到有效執行就是一個未知數。特別是以弱勢群體利益為取向的公共政策，由于弱勢群體所處的地位，更有可能落空。公共政策執行的過程也是利益相關者進行博弈的過程，弱勢群體在這一過程中往往充當失敗者的角色。強勢群體可以利用手中掌握的資源有可能抵制公共政策的落實，或者瓜分公共政策所承載的可能滿足弱勢群體利益要求的社會價值。弱勢群體要在公共政策執行過程中實現自己的利益，當然要依靠執行體制的完善。弱勢群體自身增強同其他利益相關者政治互動的能量，徹底改變由于被排除在政策網絡之外而被邊緣化的狀態，可以自下而上地推動執行體制的完善。這就需要弱勢群體提升自己的組織化程度，以在政策網絡中爭得一席之地，贏得公共政策運行過程中的話語權。

[1] 薛曉明：《轉型期的弱勢群體問題》，中國經濟出版社2005年版，第6頁。

[2] 〔美〕約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社2001年版，第80頁。

[3] 同上書，第83頁。

[4] 《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第243頁。