一、公共政策的正義取向

所謂價值取向，就是在特定的價值觀指導下對某種價值的自覺追求。公共政策的價值取向也就是公共政策通過政策目標對某種社會價值的自覺追求。從公共政策的本質、特征和功能來看，實現社會正義應該是公共政策最根本的價值取向。不管人們對正義如何理解，自古以來社會正義就是社會共同體所追求的根本目標。英國思想家洛克通過契約理論賦予國家以合法性，他同時對國家所擁有的巨大權力非常擔憂，因此主張要對國家的權力加以嚴格的限制^[1]。對國家權力加以限制，這一方面依賴于權力和權力之間的相互制衡，更重要的還依賴于權利對權力的制約。這也就把權利和權力的關系問題擺在了人們面前。要真正堅持公共政策的正義取向，必須正確處理權利和權力的關系。中國面臨的諸多社會問題都同權利和權力關系的扭曲直接相關。因此要解決這些社會問題，最關鍵的就是要理順公民權利和國家權力的關系。憲法通過對國家根本制度的設計，構建了一個用公民權利制約國家權力、用國家權力保障公民權利的機制。在中國，以公民權利制約國家權力、以國家權力機關的權力制約行政權和司法權、以人民主權制約執政黨的權力這三個維度的制度設計，為實現權利對權力的制約奠定了基礎。問題的關鍵在于如何通過制度的實現，使制度設計轉化為制度生態。由于政治體制方面存在的問題，使已有的制度設計在一定范圍和某種程度上被形式化了，從而扭曲了權利和權力的關系，這是當前中國諸多矛盾的總根源。要真正實現權利對權力的有效制約，必須真正落實公民的選舉權和被選舉權，在各類選舉中全方位、大尺度地引入競爭機制，構建平等競爭的民主體制。這也是市場經濟體制的必然要求。

1. 公共政策正義取向的豐富內涵

作為公共政策終極價值取向的“正義”具有豐富的內涵。對正義內涵的理解可以從人類的思想史中尋找答案。在中國可以追溯到春秋戰國時期，在西方可以追溯到古希臘時期，先哲們從不同的視角對正義進行了解讀。追溯解讀正義的歷史有助于加深對正義概念的理解，也有助于對公共政策正義取向的把握。

在中國，“正義”一詞最早見于《荀子·儒效》，其中有“不學問，無正義”的表述。在現代漢語中“正義”一詞意味著公正和恰當，與“公平”、“公道”、“正當”是同義詞。在中國春秋戰國時期諸子百家的思想中，就有豐富的關于正義的觀念。盡管他們對正義的理解有所不同，但更多的是把正義同一定制度和秩序聯系起來。

儒家的創始者孔子的正義觀集中反映在他關于“仁”“禮”“義”的思想中。在孔子的思想中“仁”代表著“至善”，是正義的最高境界。這表明孔子的正義觀更具有倫理色彩。何謂仁？仁者“愛人”（《論語·顏淵》），仁愛是人間正道，只有愛人才能為達到“至善”。盡管孔子的愛人是有層次的，要先愛自己，愛家人，愛朋友，但最終還是要愛一切人，達到“泛愛眾，以親仁”（《論語·學而》）。也就是以仁愛之心對待一切人，這才是真正的仁。孔子不僅告訴人們什么是仁，而且還告訴人們怎樣才能實現仁。孔子認為，實行仁愛的方法就是“己欲立而立人，己欲達而達人”（《論語·雍也》），“己所不欲，勿施于人”（《論語·顏淵》）。凡事都能推己及人，要想自己立得住，也要使別人立得住；自己要行得通，也要別人行得通。自己不喜歡的，也不要強加給別人。這就是實行仁愛的基本方法。簡言之，“仁”就是自覺成全他人利益和福祉的意愿與行為。仁者“愛人”表現在掌權者身上就是要有愛民之心，與民同憂，與民同樂，施仁政，行德治，為老百姓謀利益，使老百姓能夠安居樂業。孔子的正義觀還體現在仁和禮的關系上，他說：“克己復禮為仁。一日克己復禮，天下歸仁焉。為仁由己，而由人乎哉？”（《論語·顏淵》）這里的“禮”也就是各種制度和規范。努力約束自己，使自己的行為符合禮的要求，如果能真正做到這一點，就可以達到仁的境界了。正義就是要愛人，施仁政；正義就是要遵守制度和規范。此外，孔子的正義觀還體現在“義”上。“義”構成了孔子正義觀的重要內容。在孔子看來，“義”是“仁”的表現形式，是社會對個體所提出的行為規范，也是君子生存于世的價值原則。“義”簡言之，就是做自己應該做的事情，不做自己不應該做的事情。也就是要作正當的事情，不做不正當的事情。君子一生“見利思義”（《論語·憲問》），“義然后取”（《論語·憲問》。“義”則行之，“不義”則止，唯“義”是從。并進一步指出：“君子喻于義，小人喻于利”（《論語·里仁》）。將“義”作為區分“君子”與“小人”的根本標志，小人唯利是圖，君子則舍生取義。用“君子”與“小人”的區分明確了什么當為，什么不當為，同時也確立了劃分正義和非正義的標準。荀子則進一步從理論上說明了“義”作為倫理規范對文明社會的必要性：無“義”則無序，社會無法正常維持。“禮”與“義”均為社會行為規范，“禮”從政治和法律上解決了應當或正當的問題，“義”則從倫理上回答了應當或正當的問題。兩者從不同的角度對正義作出了解釋。

孟子關于正義的思想，主要也是在探究“禮”同“仁”和“義”之間，也就是制度規范同正義原則之間的關系。他指出：“由是觀之，無惻隱之心非人也，無羞惡之心非人也，無辭讓之心非人也，無是非之心非人也。惻隱之心，仁之端也；羞惡之心，義之端也；辭讓之心，禮之端也；是非之心，智之端也。……凡有四端于我者，知皆擴而充之矣，若火之始然、泉之始達。茍能充之，足以保四海；茍不充之，不足以事父母”（《孟子·公孫丑上》）。以上道出了孟子正義觀念的核心架構。這里對仁、義、禮關系的闡述，實際上揭示了正義同仁愛和制度之間的關系。仁愛是正義的根本原則，也是制度建構的內在根據和判斷制度本身是否正當的價值標準。“堯舜之道，不以仁政，不能平治天下”；這種“平治”體現在制度設計上，就是一種“規矩準繩”以求“方圓平直”（《孟子·離婁上》）。公平和正當是制度設計的根本原則，也是正義的集中體現。孟子的正義思想還體現在他的“民為貴，社稷次之，君為輕”（《孟子·盡心下》）的民本思想之中。孟子還有一個非常重要的思想，那就是把正義也就是善看做是與人直接同一的，只有行正義才是真正的人，不行正義無以為人。

《禮記·禮運》篇中對大同世界的描述，可以說是儒家正義觀的最具代表性的闡述。孔子曰：“大道之行也，與三代之英，丘未之逮也，而有志焉。大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子；使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養；男有分，女有歸。貨，惡其棄于地也，不必藏于己。力，惡其不出于身也，不必為己。是故謀閉而不興，盜竊亂賊而不作。故外戶而不閉，是謂大同。”“大同”是儒家的理想社會。只有實現大同才能實現正義。儒家所要實現的正義就是：沒有私有財產，天下公正無私；人與人之間講信修睦，人人各盡其力為社會而勞動；弱勢人群受到社會的照顧，不同群體各得其所；一切有勞動能力的人都有機會充分發揮自己的才能；沒有特權和世襲制，擔任公職的人員都由群眾推選；社會秩序平安穩定。充滿正義的社會該是一個多么美好的社會！

道家代表人物老子的正義觀念，隱含在他的道法自然，清靜無為的治國之道中。老子說：“人法地，地法天，天法道，道法自然。”（《老子》）道的根本就是自然。只有讓人自覺自愿地回到人與生俱來的本然狀態才是正道，也是正義的根本。在老子看來，順其自然，無為而治，符合正義的原則。“當然，無為而治的‘無為’，絕不是一無所為，什么都不做。無為而治的‘無為’是不妄為，不隨意而為，不違道而為。相反，對于符合道的事情，則必須以有為為之。但所為為之，都應是出自事物自然，無為之為發自自然，順乎自然；是自然而為，而不是人為而為。”^[2]順乎自然而為才符合正義的原則。小國寡民是老子的理想社會，也是正義社會的基本特征。在這樣的社會里，才能使人民都能夠“甘其食，美其服，安其居，樂其俗”（《老子》）。莊子進一步發揚了道家的思想，主張天道無為，反對以治治天下，推崇以不治治之。莊子的正義觀就是自由和平等。正如馮友蘭所指出的：“可知莊學中之政治哲學，主張絕對自由，蓋惟人皆有絕對的自由，乃可皆順其自然之性而得幸福也。主張絕對自由者，必主張絕對平等……”^[3]

墨子創立了墨家學派，其正義思想的核心是“兼愛”。“所謂‘兼愛’，就是要人們都視人如己、愛人如己，相親相愛，不受等級地位和地方區域的限制。”^[4]所以兼愛也就是博愛，廣泛的愛。“兼愛”要求無差別的愛，也反映了墨子人人平等的思想。墨子指出：“天下之人皆相愛，強不執弱，眾不劫寡，富不侮貧，貴不傲賤，詐不欺愚。凡天下禍篡怨恨，可使毋起者，以相愛生也，是以仁者譽之”（《墨子·兼愛中》）。只有天下人皆相愛才能達到天下大治，“故天下兼相愛則治”（《墨子·兼愛上》）。“兼相愛”的目的是為了“交相利”。功利是墨家思想的根本。但墨子講的功利是“國家百姓人民之利”，這是判斷一切價值的標準。“凡事物必中國家百姓人民之利，方有價值。國家百姓人民之利，即是人民之‘富’與‘庶’。凡能使人民富庶之事物，皆為有用，否者皆為無益或有害；一切價值，皆依此估定。”^[5]是否對國家百姓人民有利也是衡量正義與否的根本標準。基于此，墨子要求尊重下層民眾的權利，認為“民有三患：饑者不得食，寒者不得衣，勞者不得息”（《墨子·非樂上》）。渴望統治者能夠善待天下百姓，使萬民“饑即食之，寒即衣之，疾病侍養之，死喪葬埋之”，并且給弱者以關照，“老而無妻子者，有所侍養以終其壽；幼弱孤童之無父母者，有所放依以長其身”（《墨子·兼愛下》）。重國家百姓人民之利、給弱者以關照，體現了墨子的民本情懷，這也是墨子正義觀念的重要組成部分。

法家管子的正義觀則以“法”為核心。他認為“法者，天下之至道也”，“仁義禮樂者，皆出于法”（《管子·任法》），這說明仁義禮樂都是以法為根據的。“尺寸也，繩墨也，規矩也，衡石也，斗斛也，角量也，謂之法”（《管子·七法》）。法可以量長短，定曲直，法就是規矩，沒有規矩不成方圓，沒有法就不能規范人們的行為。“有生法，有守法，有法于法。夫生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也。君臣上下貴賤皆從法，此謂為大治”（《管子·任法》）。當然，法是根本。然而，管子還認為，國有四維，四維不張，國乃滅亡。“何謂四維？一曰禮，二曰義，三曰廉，四曰恥”（《管子·牧民》）。“禮”要求嚴格遵守社會所規定的行為秩序，“義”是以“禮”為內容的行為準則。四維是從維護國家的整體利益出發，來對個體行為進行規范以穩定社會秩序。正因為法是天下的至道，四維最終皆以法為根據。君臣上下，貧富貴賤皆從法，天下才能達到大治。從這個意義上說，法是正義的根本。管子的正義觀還體現在以人為本的思想中。他說：“夫霸王之所始也，以人為本。本理則國固，本亂則國危”（《管子·霸言》）。以人為本是國家強大和穩固的根本。以人為本“始于愛民”（《管子·小匡》）。“愛民無私曰德”（《管子·正》），愛民無私才符合正義的原則。愛民必須要察民情，知民意，順民心，“政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心”（《管子·牧民》）。為政者只有順應民心，才能民和政興。順民心就要“愛之、利之、益之、安之，四者，道之出”（《管子·樞言》）。給予人民愛、利、益和安定，這樣才是順應天道，符合正義的原則，天下也才能達到大治的狀態。以人為本還要富民。“凡治國之道，必先富民，民富則易治也。民貧則難治也。奚以知其然也？民富，則安鄉重家；安鄉重家，則敬上畏罪；敬上畏罪，則易治也。民貧，則危鄉輕家。危鄉輕家，則敢陵上犯禁；陵上犯禁，則難治也。……是以善為國者，必民富先，然后治之（《管子·治國》）。人民擁有充足的生活資料，穩定的經濟來源，才可能實現國家的“治”。以人為本還要興公去私。“公道不違，則是私道不違者也”（《管子·君臣上》）。必須興公道而非私情，舉公益而去私利。興公去私還要扶助弱者。“賜鰥寡，振孤獨，貸無種，與無賦，所以勸弱民”（《管子·禁藏》）。這樣才符合正義的原則。實際上，扶助弱者是先秦儒家、道家、墨家和法家共同的情懷，也是其正義觀的重要組成部分。

在西方，正義觀念最早源自古希臘。美國學者麥金泰爾曾作過考證：“自從荷馬史詩第一次翻譯成英文以來，荷馬史詩中的‘dikē’這個詞一直被譯為‘正義’（justice）。無論是荷馬本人，還是他所描繪的那些人，對‘dikē’的使用都預先假設了一個前提，即宇宙有一種單一的基本秩序，這一秩序既使自然有了一定的結構，也使社會有了一定的結構……要成為正義的（dikalos），就是要按照這一秩序來規導自己的形象和事務。”^[6]所謂正義就是宇宙中永恒的秩序。

古希臘的先哲蘇格拉底不僅提出了正義就是善的理念，而且進一步強調了守法就是正義。蘇格拉底所謂的法主要是指公民一致制定的協議，它規定著應該做什么，不應該做什么，規范著人們的行為。^[7]在蘇格拉底看來，任何一種行為規范都有其價值取向。行為規范的根本價值取向就是正義。當然，政策也是一種行為規范，也要以正義為其根本的價值取向。這一思想對后來的思想家產生了很大的影響。柏拉圖同蘇格拉底一樣，也把正義看做是社會行為規范追求的終極價值。他認為，一個善的國家應具備智慧、勇敢、自制和正義這四種美德，而正義則是最高層次的美德。一個國家的智慧主要體現在只有少數人才具有治理國家的知識，而勇敢則要通過受教育和培養的能夠為國作戰的衛士來體現，自制才能實現和諧，也就是多數人愿意接受少數人的正確統治。“無論是智慧、勇敢或自制的行為，都有做得是否合適，做得對不對的問題，這就是正義不正義的問題。”^[8]柏拉圖認為，所謂的正義就是行為的合適和正確，也就是正當，一切行為規范都應以此為最終的目標。柏拉圖是古希臘最早用正當來詮釋正義的思想家，這對人類的正義觀產生了極為深遠的影響。

亞里士多德比蘇格拉底和柏拉圖都前進了一大步，把正義同平等和公共利益聯系起來。盡管他們都認為政策的根本價值取向就是善，也就是正義，但對正義的理解有所不同。蘇格拉底認為守法就是正義，柏拉圖認為正義就是合適和正確。亞里士多德雖然也把善，即正義作為政策的根本價值取向，但他強調正義就是平等、公正。他認為，正義要以公共利益為依歸，指出“種種政體都應以公民的共同利益為著眼點”。^[9]“亞里士多德把正義分為普遍正義和特殊正義，普遍正義要求全體成員的行為必須合乎良法，包括國家頒布的成文法和不成文的道德法典。特殊正義包括分配正義、矯正正義和交換正義三種。”^[10]如果說普遍正義指向的主要是政治行為，那么特殊正義指向的主要就是經濟活動。普遍正義從城邦來說就是對“至善”的追求，是一種同邪惡相對立的“完全的德性”。特殊正義作為分配正義、矯正正義和交換正義同公平、平等、均等相聯系。分配正義涉及資源分配者和資源接受者之間的關系，因此正義即公平；矯正正義涉及不同交往者的相互關系，所以正義即平等；交換正義涉及平等主體之間交換物的價值，這里的正義即均等。亞里士多德的正義理論把正義同公共利益聯系起來，進一步豐富了蘇格拉底和柏拉圖的正義理論，把正義觀念又向前推進了一大步。

伊壁鳩魯則把正義歸結為契約關系。伊壁鳩魯認為：“一般地說，公正對每個人都是一樣的，因為它是相互交往中的一種互相利益。”在伊壁鳩魯看來，正義是同利益聯系在一起的，正義就是在相互交往中的相互利益。伊壁鳩魯是契約論的最早提出者，因此他強調正義來源于人們的約定，“公正沒有獨立的存在，而是由相互約定而來，在任何地點，任何時間，只要有一個防范彼此傷害的約定，公正就成立了。”^[11]所以，正義反映了人們之間的契約關系。

古羅馬時期的思想家西塞羅以自然法為根據揭示了正義與權利的相關性。在他看來，自然法是源于自然的普遍的、至高無上的法，它體現了人類的理性和上帝的意志，是一切社會規范的依據，人類所制定的一切法律都是從自然法中產生出來的，只有依據自然法制定的法律才符合正義的原則。他指出：“法就是最高的理性，并且它固植于支配應該做的行為和禁止不應該做的行為的自然之中。當這種最高的理性，在人類理智中穩固地和充分地發展了的時候，就是法。”^[12]自然法是一種自然的權力，是理智的人們的精神和理性，是衡量正義與非正義的標準，也就是說是否正義只能由自然法來判定。在西塞羅看來正義與功利是統一在一起的，政策只有符合人民的利益才是正義的。法又是同權利聯系在一起的，所以，正義與權利密切相關，它使每一個人都得到其應得的東西。

在歐洲的中世紀，由于受基督教的影響，人們把正義理念交給了上帝。基督教認為，正義只存在于天國之中，其核心理念就是上帝面前人人平等。世俗中的正義只能到天國中去尋找。基督教的博愛精神就是正義的根本體現。

西方近代以來的正義理念其根本主旨沒有發生變化，反映的是資產階級的價值觀，但在不同時期關注點又有所不同。“資產階級革命之前和革命之初的正義觀側重于對自由、平等、博愛的呼吁；資產階級革命中后期的正義觀側重于對秩序和權威的建構；而革命之后特別是工業革命以后的正義觀則側重于對功利和效率的追求。”^[13]西方現代最具代表性的正義理論，莫過于羅爾斯的公平理論、哈耶克的自由理論和諾奇科的權利理論。

羅爾斯正義理論的核心就是公平。羅爾斯首先充分肯定了正義對于制度的重要意義，他說：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”“某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。”^[14]在此基礎上，他提出了非常著名的正義二原則，并作了如下陳述：“第一個原則：每一個人對于其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等權利。第二個原則：社會的和經濟的不平等應這樣來安排，使它們（1）被合理地期望適合于每一個人的利益；并且（2）依系于地位和職務向所有人開放。”^[15]羅爾斯進一步解釋道：“大致說來，公民的基本自由有政治上的自由（選舉和被選舉擔任公職的權利）及言論和集會自由；良心的自由和思想的自由；個人的自由和保障個人財產的權利；依法不受任意逮捕和剝奪財產的自由，按照第一個原則，這些自由都要求一律平等，因為一個正義的社會中公民擁有同樣的基本權利。第二個原則大致是用于收入和財富的分配，以及對那些利用權力、責任方面的不相等或權利鏈條上的差距的組織機構的設計。雖然財富和收入的分配無法做到平等，但它必須合乎每個人的利益，同時，權力地位和領導性職務也必須是所有人都能進入的。人們通過堅持地位開放而運用第二個原則，同時又在這一條件的約束下，來安排社會的和經濟的不平等，以便使每個人都獲益。”^[16]羅爾斯認為，上述兩個原則體現了更一般的正義觀念那就是公平或平等，“所有社會價值——自由和機會、收入和財富、自尊的基礎——都要平等的分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。”^[17]在羅爾斯看來，正義就是平等，正義就是公平。

哈耶克的正義理論強調的是絕對自由。哈耶克是在對“社會正義”或“分配正義”猛烈抨擊基礎上表達自己的正義理念的。他認為，強調社會正義或分配正義，必然摧毀自由，而自由是市場秩序的根本原則。哈耶克指出：“如果它（社會正義）只是使那些信奉它的人感到幸福，那么我們就會對它敬而遠之，不去打擾它；但是，如果它變成了強制他人的借口，那么我們就必須與它做斗爭。……就像大多數追求某種無法達到的目標的努力一樣，追求‘社會正義’的努力也同樣會產生極不可欲的后果；尤其需要指出的是，這種努力還趨于把傳統道德價值賴以演化擴展的不可或缺的環境給摧毀掉；而這個不可或缺的環境便是自由。”^[18]哈耶克認為，“社會正義”在經濟上摧毀了自由市場秩序，政治上導致自由主義政治的喪失，也摧毀了法制。因此，他“認為自己有責任竭盡全力把人們從‘社會正義’這個夢魘的支配下解救出來，因為這個夢魘正把人們的善良情感變成一種摧毀自由文明一切價值的工具”^[19]。盡管如此，哈耶克并不否認正義的存在，在他看來，“所謂正義，始終意味著某個人或某些人應當或不應當采取某種行動；而這種所謂的‘應當’，反過來又預設了對某些規則的承認：這些規則界定了一系列情勢，而在這些情勢中，某種特定的行為是被禁止的，或者是被要求采取的。”^[20]因此實際上，正義同行為規則有關，正義可以等同于遵循正當的行為規則。“哈耶克的正義觀念是在自生自發秩序——實質即自由市場秩序的框架中進行論述的，正義之為正義及正義的價值皆在于其對自由市場秩序的維護。而自由市場秩序要比任何一種由命令支配的‘組織’秩序更為可欲，因為只有自由市場秩序才能更好地維護個人自由。這是哈耶克正義觀及其對‘分配正義’進行批判的基本前提。”^[21]

諾奇克對羅爾斯的“作為公平的正義”理論提出了尖銳的批評，諾奇克認為，正義的核心是權利，而權利是神圣不可侵犯的。“諾奇克同其他自由主義理論家不同的地方在于，他不僅使權利成為自由主義的核心概念，賦予權利以至高無上的意義，而且把自由主義奠基在權利理論之上。諾奇克建立了一種以權利理論為基礎的自由主義，并且使權利話語在當代政治哲學討論中處于霸權地位。”^[22]諾奇克指出：“個人擁有權利，而且有一些事情是任何人或任何群體都不能對他們做的（否則就會侵犯他們的權利）。這些權利是如此重要和廣泛，以致他們提出了國家及其官員能夠做什么的問題，如果有這類問題的話。個人權利為國家留下了多大的空間？”“我們關于國家的主要結論是：能夠得到證明的是一種最低限度的國家（minimal state）。其功能僅限于保護人們免于暴力、偷竊、欺詐以及強制履行契約等；任何更多功能的國家都會侵犯人們的權利，都會強迫人們去做某些事情。從而也都無法得到證明，這種最低限度的國家既是令人鼓舞的，也是正確的。”^[23]諾奇克認為，權利是在先的東西，是確定不移的東西，是已有明確歸屬的東西，也是高于一切的東西，無論是他人、群體或國家都不能加以侵犯。任何正義的命題都必須建立在權利的基礎之上，都必須納入權利的話語體系來討論，否則就偏離了正義的根本。“諾奇克所堅決捍衛的權利是指個人所擁有的各種具體的權利，特別是指洛克所說的生命權、自由權和財產權。”“每一個人都毫無疑問地擁有這些權利。而且這些權利是神圣不可侵犯的。”^[24]諾齊克實際上把正義建立在權利的基礎上。

通過對中國古代和西方正義觀，特別是西方現代主要正義理論的考察，可以一定程度上揭示正義概念的內涵。中國古代的正義思想有其自身的特點，它主要與愛、秩序、民本、平等、扶弱等觀念聯系在一起。所謂“愛”有儒家的仁愛，墨家的兼愛，法家的愛民等思想，愛既是一種倫理情感，也是一種政治情懷；“秩序”是通過制度和行為準則建立起來的一種穩定的社會狀態。儒家的禮和義，老子的道法自然，管子的法之至道等，均為構建社會秩序提供了根本途徑；“民本”有孟子的民重、墨子的民利、管子的愛民和富民等思想，它們都體現了以民為本的正義主張；對“平等”的追求是中國古代思想家共同的價值理念，而且往往都同輔助弱勢群體聯系在一起。在西方的正義思想中最突出地表現在守法、正當、公共利益、公平、自由、權利等方面。“守法”包括蘇格拉底的協議、亞里士多德的良法、伊壁鳩魯的契約、西塞羅的自然法等；“正當”，柏拉圖的正當思想最具代表性。“公共利益”，有亞里士多德的公共利益、伊壁鳩魯的相互利益和西塞羅的人民的利益等，揭示了正義同公共利益的關系。羅爾斯的“公平”正義、哈耶克的“自由”正義、諾齊克的“權利”正義，是現代西方比較有代表性的正義理論。古今中外思想家們的正義理論，為我們理解公共政策的正義取向提供了思路和依據。

2. 權利對權力的制約

為了實現公共政策的正義取向，最根本的就是要全面落實公民的權利，實現公民權利對國家權力的有效制約。這首先依賴于對公民權利的確認，當然，更依賴于保證公民權利對國家權力進行有效制約的制度設計。《中華人民共和國憲法》對中華人民共和國公民享有的權利作了明確的規定，并對公民權利如何制約國家權力進行了一系列的制度設計。

在這里權利表明一種資格，一種身份，“權利概念的要旨是‘資格’，說你對某事享有權利，就是說你被賦予某種資格。”^[25]權利實質上是同利益聯系在一起的，“權利背后支撐的是利益……它是權利的目的和價值所在。”^[26]得到了國家法律認可的利益要求，就上升為法定的權利，也就獲得了法律上的不可剝奪性，具有了神圣不可侵犯的意義。公民權利是公民在一個國家生存和發展的根據，也是其從事各種活動的資格所在。在法律面前，這一資格對任何人來說都是平等的。“一切人，作為人來說，都有某些共同點，在這些共同點所及的范圍內，他們是平等的，這樣的觀念自然是非常古老的。但是現代的平等要求是與此完全不同的；這種平等要求更應當是從人的這種共同特性中，從人就他們是人而言的這種平等中引申出這樣的要求：一切人，或至少是一個國家的一切公民，或一個社會的一切成員，都應當有平等的政治地位和社會地位。”^[27]權利平等是正義的根本體現，它已經成為人類文明的重要標志和根本價值。

探討權利對權力的制約問題，還需要對權力作具體的分析。對于權力概念不同的學者給出了不同的定義。馬克斯·韋伯把權力定義為“在社會交往中一個行為者把自己的意志強加在其他行為者之上的可能性”^[28]。權力從本質上反映了社會交往中人與人之間的一種關系。丹尼斯·朗認為：“權力是某些人對他人產生預期效果的能力”^[29]。權力又是一種能力。無論把權力看做是一種力量、能力，還是把權力看做是一種關系，上述學者對權力概念的解釋展現了一個基本事實，那就是權力只能產生在人與人之間，盡管這種人與人之間不能做簡單的理解。它可能發生在個人與個人之間，也可能發生在個人與群體、群體與群體之間，但無論如何單獨一個人無所謂權力。根據以上的分析是否可以得出這樣的結論：權力是一定的社會結構中權力主體對權力客體的一種強制性支配與控制。它既是一種能力，也是一種力量。這種力量是人類社會所獨有的一種特殊力量。權力一旦以國家為依托，就以公共權力的面貌展現在人們面前。“所謂公共權力就是基于特定的政治共同體成員的同意或授權，為管理、支配、影響、控制政治共同體內部的公共事務，而集中起來掌握在法定公共組織手中的一種公共權威力量。”^[30]公共權力的中心是國家權力，其主體歸根結底是社會公眾。這為社會公眾廣泛參與公共權力的運作，提供了法理上的根據。之所以要通過廣泛的公眾參與來運作公共權力，主要是因為公共權力從它產生那一天起就內在地含有否定自身的因素。它本來是應實現公共利益的需要而產生的，但是，公共權力一經產生就有可能被異化，成為凌駕于公共利益之上的一種異己的力量。隨著公共權力的異化，公共意志被某一個集團的意志所侵蝕，從而使權力成為維護特定集團利益的工具。恩格斯指出：“國家的本質特征，是和人民大眾分離的公共權力。”^[31]以國家為表現形式的公共權力是社會權力集中化的代表。國家本是以公共權力代表的面目出現的，但由于公共權力的異化，國家也就具有了雙重屬性。一方面它成為維護統治集團利益的一種權力，另一方面它又是公共權力的最高表現形式。但是，在以往的社會中，它的前一種屬性被放大了，以至于遮蔽了后一種屬性。不言而喻，國家是不同社會利益集團及其相互間利益矛盾沖突的產物。社會面對不同利益集團的矛盾沖突，需要形成一種權力，以此來調節由不同利益集團構成的社會關系，化解各種矛盾和沖突，為社會的穩定與發展建立良好的秩序。當這種權力不是以血緣為基礎，而是以地緣為基礎而形成時，就產生了國家。國家從它產生之日起，就在形式上作為超脫于各利益集團沖突和對立之外存在著的一種力量，獲得了公共性的屬性。可以說公共性是公共權力的本質屬性。“權力是一種社會關系。任何主體只要能夠運用它擁有的資源，對他人發生強制性的影響力、控制力，促使或命令、強迫對方按權力者的意志和價值標準作為或不作為，此即權力。”^[32]權力實質上反映了一個主體對另一個主體所具有的支配能力。這種支配能力來自于被支配主體權利的讓渡和支配主體對這種權利讓渡作出的承諾。當然，如果支配主體不能兌現自己的承諾，被支配主體就會收回讓渡的權利，形式可以是和平的，也可能是暴力的，這取決于支配主體是否愿意以和平的方式放棄這種支配。

國家權力的支配作用歸根到底來自于公民權利的讓渡。因此，公民權利是本體，而國家權力只不過是公民權利的派生物。國家權力的最高形式或最終支配力量就是國家主權，國家的一切其他權力都根源于此。在公民權利本體屬性的基礎上形成了主權在民的理念，這就從根本上規定了國家權力必須受制于公民權利。“國家權力來自、從屬并服務于人民，其存在的全部意義就是實現和保障公民權利。”^[33]“權力通常（不一定必然）也要求得到權力所及的共同體范圍內的成員的認可或默認，從而具有合法的權威基礎。”^[34]國家權力只有真正保障公民權利才能得到公民的認可，也才具有合法性。

自我實現是權利的本質特征，也是權利所具有的內在沖動。權利是同利益聯系在一起的，根源于人的需要。需要是人的行為的原動力，正是人的需要和滿足需要的活動構成了權利來源和權利自我實現的內在動力。國家權力盡管根源于公民權利，但是國家權力一旦形成就具有了相對的獨立性。這種相對獨立性決定了，公民權利和國家權力兩者從產生之日起就存在著矛盾。這種矛盾既表現為權利與權力的相互依存、相互滲透，也表現為權利與權力的相互否定、相互制約。為了解決兩者之間的矛盾，公民和國家之間就要達成某種契約，以保證公民權利的實現。在國家權力處于強勢的狀態下，兩者之間的矛盾更多地表現為國家權力對公民權利的侵蝕。為了保障公民權利，用公民權利來制約國家權力，現代政治中的不同國家都要制定憲法。“憲法是對社會制度進行合理安排的基本形式，是處理國家權力和個人權利關系問題的基本形式。其目的在于限制國家權力，確認和保障人權。”^[35]“憲法是人民之間的契約”^[36]，所要調整的基本關系就是國家權力和公民權利之間的關系。實際上憲法是國家的根本制度設計，其作用就在于維護公民權利和限制國家權力。憲法的核心就是以根本法的形式確定公民權利對國家權力制約的根據和方式，以維護和保障公民權利。憲法在公民權利和國家權力之間做出的根本的制度設計，就是用公民權利制約國家權力，用國家權力保障公民權利的制度。

3. 權利制約權力的根本制度設計

國家權力以公民權利為本源，是構建公民權利制約國家權力制度的內在根據。“人民是國家的主人，人民是一切國家權力的本源，國家權力行使的目的是為了人民的權利、利益和幸福。維護人的尊嚴、保障人的權利是國家的一項最基本的義務和責任。為實現這一宗旨，必須將國家權力的主權部分歸屬于人民，使人民掌握最高的、最終的政治權力”^[37]。我國憲法規定中華人民共和國的一切權力屬于人民；人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。這是主權在民思想的充分體現，也是公民權利制約國家權力的最根本的制度設計。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。在中國，公民權利對國家權力的制約需要三個維度的制度設計，即以公民權利制約國家權力、以國家權力機關的權力制約行政權和司法權、以人民主權制約執政黨的權力。

根據憲法的制度設計，不僅在國家機關的產生上體現了公民權利對國家權力的制約，而且在國家權力運行過程中也體現了公民權利對國家權力的制約。對于以公民權利制約國家權力，憲法中的相關制度設計主要包括兩個方面，一是通過公民享有的選舉權和被選舉權制約國家權力；二是通過對國家機關和工作人員的監督制約國家權力。通過雙重制約來保障公民應有的權利。為了保證公民權利對國家權力的制約，憲法還作出了用國家權力機關的權力制約行政權和司法權的制度設計。通過公民選舉產生國家權力機關，這就意味著公民把自己管理國家的部分權力委托給國家權力機關，由它代為行使。國家權力機關在行使公民委托的權力時，主要從四個方面制約行政權和司法權：一是通過立法權制約行政權和司法權；二是通過產生和監督行政機關和司法機關制約行政權和司法權；三是通過選舉和罷免相關機構的負責人制約行政權和司法權；四是通過明確國家權力機關同行政機關和司法機關的關系制約行政權和司法權。如果國家權力機關的權力能夠真正落實，就能有效制約行政權和司法權。問題在于國家權力機關的權力落實遭到了行政權力擴張的影響，導致行政權凌駕于國家權力機關之上的現象時有發生。

以人民主權制約執政黨的權力，這是中國特有的實現公民權利對國家權力制約不可缺少的制度設計。人民選擇了中國共產黨，這是人民行使權利的結果。中國共產黨作為執政黨歷來主張人民的利益高于一切，并以代表最廣大人民的根本利益為己任。人民主權是人民根本利益最高層次的體現。在人民主權面前任何權力都是有限的。執政黨把自己置于人民的監督之下，是保證執政地位的前提。在中國，執政黨一定意義上在行使國家的某種權力，既然如此，就應納入國家的權力平衡機制之中，否則，就可能變成行使權力又不承擔責任。行使國家權力又不受國家權力制約機制的約束，其結果可想而知。以人民主權制約執政黨的權力，既符合憲法的根本原則，也符合執政黨自身的根本原則。問題的關鍵在于，通過一種什么樣的制度設計來實現這種制約。憲法規定中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展，確定了中國基本的政黨制度。同時規定各政黨都必須遵守憲法和法律，都必須以憲法為根本的行動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。上述規定，對執政黨當然也不例外。憲法設定的對公民權利的保障制度，公民權利對國家權力的制約制度，只要是在行使國家權力就要受這些制度的約束。唯有如此，才能使政黨制度成為國家民主制度的基本構成要素。

憲法設計了國家的根本制度，為公民權利制約國家權力提供了法律保障。所謂制度，實質上是“在一定歷史條件下形成的規范化、系統化、定型化的社會關系體系。”^[38]它反映的是不同主體之間的權力關系。政治制度就是在一定的社會歷史條件下形成的規范化、系統化、定型化的政治關系。在中國，根本政治制度所涉及的政治關系主要有，人民同人民代表大會的關系、人民代表大會同執政黨的關系、人民代表大會同一府兩院的關系、執政黨同民主黨派的關系、執政黨同政府的關系，等等。這一切政治關系，從歸根結底的意義上都可以歸結為公民權利與國家權力的關系。憲法對國家根本政治制度的設計，實際上是對上述政治關系的反映。體制則是指“社會活動的組織體系和結構形式，包括特定社會活動的組織結構、權責劃分、運行方式和管理規定等”^[39]。政治體制作為政治活動的組織結構和管理形式，對政治制度的實現發揮著非常重要的作用。

自我實現是權利的本質特征，也是由權利關系所決定的制度的根本特性，但是制度的實現必須借助于體制來完成。制度和體制的關系，從一定意義上說，制度是內容，體制是形式。制度決定體制，并通過體制把自己變為現實，從而發揮自身的實質性作用。體制對制度又具有反作用，反過來對制度也會產生重大影響。一般說來，制度決定體制，有什么樣的制度就要求有什么樣的與之相適應的體制。但是，體制反過來也會影響制度，當體制與制度相適合的時候，對制度的實現和發展就會起積極的促進作用，當體制與制度不相適合時，就會對制度的實現和發展起消極的阻礙作用。政治制度和政治體制的關系也是如此。政治制度必然要通過一定的政治體制表現出來，也要通過一定的政治體制來實現自己。脫離了與之相適應的政治體制，政治制度的作用就不可能有效發揮出來。憲法對公民權利與國家權力關系的制度設計，要在現實的政治生活中有效發揮作用，必然要訴諸相應的政治體制，通過一定的政治體制為自己開辟道路。目前，從實際情況來看，現有的政治體制同憲法設計的根本政治制度，在某些方面存在不相適合的問題，因此阻礙了公民權利對國家權力制約機制的實現，或者說一定程度上使憲法的政治制度設計形式化了，無法有效地發揮其應有的作用。不僅如此，現有的政治體制同憲法的政治制度設計存在某些不相適合的方面，使憲法對公民權利應有的保護作用打了折扣，這是國家權力某種程度上侵犯公民權利現象發生的根本原因。

盡管改革開放30多年來，中國在政治體制改革方面也取得了一定的進展。實現了國家政權機關和領導人員有序更替；擴大了人民有序政治參與；完善了政治協商、民主監督、參政議政制度；初步建立了深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制；形成了相對完善的法律體系；建立健全了權力運行制約和監督體系，保證黨和國家機關按照法定權限和程序行使權力，等等。但是，中國現有的政治體制形成的帶有轉型期特點的組織結構、權力配置、運行方式和運作規范，相對于憲法所設計的政治制度對政治體制的要求來說，還存在著比較明顯的不相適合的問題，相對于經濟體制改革來說還明顯滯后，迫切需要在改革現有的政治體制上取得實質性的突破。當然，政治體制改革并不是要改變憲法的根本制度設計，而是要改善制度的實現形式。

從組織結構來看，作為人民當家作主根本標志的人民代表大會是國家權力機關，應該居于整個國家組織結構的最高層次。執政黨位居于組織結構的核心。這就有一個人大作為國家權力機關和執政黨作為領導核心，在組織結構上如何體現的問題。通過合理的組織結構，理順執政黨和人民代表大會的關系，就成為實現人民主權的關鍵所在。實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，只是規定了理順這一關系的原則，通過一種什么樣的組織結構予以保障，還有待于進一步的探討。在人民代表大會同政府的關系上，也存在著政府在某些問題上凌駕于人大之上的情況。人民代表大會權力的行使缺少強有力的組織結構上的保障。

從權力配置來看，權力在各主體之間的分布同各主體扮演的角色不匹配，不同主體內部的權力配置也存在著諸多的不合理。執政黨自身的權力配置過于集中，黨內民主還需進一步加強。各級黨的領導機構和領導人員的產生實際上還是一個自上而下的過程，黨員的民主權利并沒有完全真正落實。人民代表大會的權力在執政黨權力和政府行政權力的雙重作用下相對虛化，有待于進一步提升和落實。政府的行政權力碎片化，這種現象在橫向結構和縱向結構上均有表現。政府權力橫向碎片化主要表現為政府各部門的權力在強化，整體權力在弱化。每一個部門都在膨脹自己的權力，而每一個部門又都不愿意承擔應該承擔的責任。部門權力的膨脹和責任的收縮，不僅損害了政府的形象，而且弱化了政府的整體權力。政府權力縱向碎片化問題更為嚴重。中央政府和地方政府以及基層組織，在權力配置上出現了某種程度的斷裂，使權力不能實現縱向上的有效銜接。中央政府的政策在實施過程中遇到了各種各樣的阻力。在權力配置上所存在的問題，最終導致了公民政治權利某種程度的形式化。

從運行方式來看，公民政治權利的相對形式化，首先表現在公民選舉權和被選舉權還沒有真正落實，人大代表的選舉存在著形式主義的問題。人大代表候選人不同選民見面，選民不知道候選人的政策主張，也不知道選出來的代表能否代表選民的利益，是否有能力參政議政，這導致了公民在人大代表選舉上的政治冷漠。人大代表中各種官員尤其是黨政官員所占比重過高。人大要選舉和任命政府官員，要對政府工作進行監督，一個人既是人大代表，又是政府官員，這個選舉和任命如何進行，對政府如何進行監督？人大代表中文體明星所占比重過高，有些文體明星缺少參政議政的能力，根本不能很好地履行代表職責。這樣的代表又有什么意義？人大代表中“有錢人”所占比重過高，由于有些人素質低下，不要說代表人民參政議政，某些人的所作所為實際在敗壞人大代表的形象。人大代表中一線的工人、農民和知識分子所占比重過少，在利益主體多元化的今天，他們的利益不能只寄希望于“被代表”。值得慶幸的是人大已經做出決定，要按人口比例分配代表名額和降低官員在人大代表中所占的比例，但是力度遠遠不夠。各級人民代表大會對國家和地方政府官員的選舉和任命也存在著形式化的問題。公民的知情權、決策權、監督權、罷免權，在實際落實過程中存在著很多問題。

從運作規范來看，由于組織結構和權力配置上存在的問題，很多制度性規范形同虛設，非制度性規范甚至“潛規則”大行其道。從一定意義上說，潛規則就是沒有明文規定而是約定成俗的，或者說是人們私下認可的實際起作用的規則。某些人憑借這種私下里起作用的潛規則，謀取正式制度所無法提供的不正當利益。這種在實際上得到遵從的規范，背離了正式的制度規范，損害了制度性規范所維護的正當權益。由于潛規則的作用，憲法所設計的正式制度在轉化為現實的過程中遇到了各種阻力。潛規則不斷地挑戰著社會的各種底線，從而使已經形成的制度形式化。正是由于公民選舉權和被選權的某種虛化，人大對政府官員的選舉和任命的形式化，催生了官場的潛規則，權錢交易，買官賣官，這是一切腐敗現象的總根源。也正是吏治的腐敗導致諸多領域的規則失范，底線失守。當人們利用潛規則進行私下交易的時候，實際上就結成了一個對抗正式制度的地下聯盟。正是借助于各種地下聯盟，使得潛規則獲取了長期的，甚至穩定的對抗正式制度的能力。某些正式制度的形式化和非正式規則中大量潛規則的顯性化，已經成為我國政治體制上一個突出的特點。

4. 權利對權力的制約與政治體制改革

政治體制上的種種弊端，無論是組織結構、權力配置方面存在的問題，還是運行方式和運作規范方面存在的問題，已經嚴重地影響了公民權利對國家權力的制約，阻礙了憲法規定的根本制度的有效運行，改革已成當務之急。政治體制的直接決定因素是政治制度，歸根結底又必須同經濟體制相適應。現有的政治體制不僅與我國的政治制度存在著不相適合的問題，而且與市場經濟體制也存在不相適應的問題。這種制度和體制以及體制和體制的矛盾，成為推動政治體制改革的直接力量。當然，政治體制改革不是要改變社會的性質，也不是要改變憲法的根本制度設計，而是要通過優化政治體制來完善社會主義的政治制度，實現憲法設計的根本制度。制度決定體制并不是僵死的線性關系，實際上制度和體制的關系是非常豐富的。同一制度可以通過多種體制表現出來，也可以通過多種體制來實現自己；同一體制也可以表現不同的制度，為實現不同的制度服務。制度是活躍的，而體制是相對穩定的。當作為體制的形式與作為制度的內容基本不適合時，就需要打破原有的體制，代之以適合制度發展要求的新體制。制度和體制就是從基本適合到基本不適合，再到新的基本適合的發展過程。民主作為制度，無法擺脫意識形態的糾纏，可以冠以社會主義民主制度和資本主義民主制度，然而，現代民主的很多形式作為體制，可以為不同的制度服務。

要通過政治體制改革真正實現公民權利對國家權力的有效制約，無論是通過公民享有的選舉權和被選舉權制約國家權力，通過公民對國家機關和工作人員的監督制約國家權力，還是以國家權力機關的權力制約行政權和司法權，以人民主權制約執政黨的權力，其根本問題就是真正實現人民主權，把國家的一切權力真正歸屬于人民。公民實際享有的選舉權和被選舉權構成了人民主權的核心內容。政治體制改革的首要任務就是要通過構建一種政治體制，真正落實公民的選舉權和被選舉權，這是克服政治體制種種弊端的關鍵所在，也是實現公民權利對國家權力有效制約的根本保證。

“選舉權是與人民主權聯系最密切的權利，選舉權直接來自于人民主權。”^[40]選舉權和被選舉權是憲法賦予公民的最基本的權利。公民真正享有的選舉權和被選舉權是國家一切權力屬于人民的根本體現。原因就在于選舉權與“國家權力也息息相關，選舉權直接產生出國家權力的載體——國家機關。”^[41]選舉權和被選舉權能否真正落實，而不是形式上的“被落實”，就成為公民權利自我實現的關鍵。當然，選舉權又同監督權和罷免權聯系在一起，沒有監督權和罷免權的有效行使，選舉權是不完整的。在中國，公民的選舉權和被選舉權主要通過選舉和參選、監督和罷免人大代表等活動表現出來。如果這一與人民主權聯系最密切的權利不能有效發揮作用，必然導致公民權利和國家權力之間失去平衡，也就不可避免地發生權力侵害權利的現象。

要真正落實公民的選舉權和被選舉權，就必須在各類選舉中全方位、大力度地引入競爭機制。在人民代表的選舉中引入競爭機制，人大代表候選人的提名和確定必須依據選舉法的規定操作，選舉中實行高比例的差額選舉，候選人同選民直接面對面闡述自己的政策主張，闡述如何代表選民行使權利。使人民真正獨立自主地，不受任何干擾地選出自己信任的、能夠真正代表自己的人大代表。要真正落實公民的被選舉權，使每一個公民都能在平等的基礎上展開競爭。在人民代表大會的各類選舉中，包括國家首腦和最高行政負責人等選舉在內；執政黨的各類選舉中，從最基層的選舉直到最高層的選舉；政協委員和各級各類政府官員的產生中，都要引入競爭機制。當然，競爭機制的引入應該是真正的而不是形式的。引入競爭機制最主要的形式，就是全部實行真正意義上的高比例差額選舉。

要真正落實公民的權利，必須真正實行有限政治、票決政治、陽光政治和法治政治，把權力關進制度的籠子里。有限政治表明在任何情況下都不能出現不受制約的權力，一切政治實體的權力都應該是有限的，當然包括執政黨的權力在內。這就需要進一步完善黨內民主和人民民主對執政黨上層及各級領導機關的權力進行有效制約。真正實行票決政治是完善黨內民主和人民民主的重要途徑。在中國執政黨的領導最關鍵的是組織領導和政治領導。組織領導的主要表現，一是在政府的各級機關、各個部門都設有黨的委員會，黨的負責人是實際上的“一把手”；二是掌握著政府各級機關、各個部門負責人選的推薦權，事實上掌握著他們升遷任免的決定權。政治領導主要表現為黨的各級領導機關掌握著重大決策的建議權，事實上掌握著實際的決策權。既然如此，問題的關鍵就是在各級黨的負責人的升遷任免和重大決策上真正實行票決制，全面落實黨員的民主權利。在各級黨的領導機關的選舉中全面實行結構性票決制，即全體黨員投票、同級黨委投票和上級黨委投票相結合，并按不同權重得出投票結果。根據投票結果差額確定候選人，再提交黨的會議上投票表決，通過差額選舉選出各級黨的機關負責人。黨的領導機關在行使對各級政府機關負責人選推薦權時，也必須通過相應的投票程序實行差額推薦，而且要不斷擴大差額的比例。沒有差額就沒有競爭，沒有競爭的選舉不是真正意義的選舉，必然淪為形式。實行陽光政治是有效制約權力的前提。這就需要在涉及權力的一切領域和權力的實際運行中全部實行公開化，不斷增強透明度。實行陽光政治是有效實行票決政治的前提。只有實行陽光政治，人民在行使權力過程中才能知道孰優孰劣；只有實行陽光政治，才便于人民監督。例如，目前在人選的推薦上雖然也通過投票的形式進行民意測驗，但投票的結果是不公開的，這種方式存在重大缺陷。法治政治就是執政黨領導人民制定憲法和法律，執政黨必須在憲法和法律的范圍內活動，任何組織和個人不能凌駕于憲法和法律之上，一旦出現違反憲法和法律的行為，人民有權對其追究法律責任，直至追究最高領導人的責任，維護憲法和法律的絕對權威，真正實現人民主權對執政黨權力的有效制約。這就需要有一個機構對各種違憲行為和違法行為進行司法審查，否則，追究法律責任就成為一句空話。

構建真正意義上的平等競爭的政治體制，實行有限政治、票決政治、陽光政治和法治政治，不僅與憲法設計的根本政治制度相適合，而且同我國的市場經濟體制也相適應。盡管政治體制要同政治制度相適合，然而，政治體制歸根結底又是由經濟體制決定的。有什么樣的經濟體制就要求有什么樣的與之相適應的政治體制。市場經濟應該是平等經濟、競爭經濟、契約經濟、權利經濟、多元經濟、均衡經濟。它所要求的也必然是以平等、競爭、契約、權利、多元、均衡為特征的政治體制。市場經濟解構了傳統的以政治為中心的社會，打破了國家通過高度集中的權力壟斷資源分配，以對全社會實行嚴格控制的桎梏。平等競爭構成了市場經濟體制的本質特征。市場經濟等價交換的原則決定了從事經濟活動的各主體之間的平等關系，離開了這種平等關系，市場經濟就不可能正常運行。市場經濟在資源配上的調節機制，是一種通過內在競爭的自我調節機制。競爭是市場經濟的必然產物，也是市場經濟有效運行的根本前提。市場經濟決定了市場主體的多元化，不同市場主體之間通過契約建立彼此的經濟關系。而這一切又都以市場主體擁有的不可剝奪的權利為基礎。社會也正是在市場的這種平等競爭中實現了經濟發展的均衡。

“市場經濟的非政治性特征要求在政治權力領域和非政治權力領域之間劃定一個制度性的界限，以保障個人權利不受侵犯和市場經濟的良性運行。而憲政是最根本的制度保障和最為有效的途徑”。^[42]正是由于市場經濟的上述屬性，要求必須真正實行憲法所作出的制度設計，構建與市場經濟體制相適應的政治體制。平等競爭可以說是這一政治體制的核心特征。只有建立起真正意義上的平等競爭的政治體制，才能夠實現公民權利對國家權力的有效制約，把憲法的根本制度設計變為現實。

當然，政治體制改革的最終動力還是來自于權利自我實現的沖動。權利的自我實現是制度發展的直接動力，也是推動體制變遷的原動力。從具體的運行機制來看，權利的自我實現是從追求經濟利益開始的，不同權利主體的經濟關系構成了社會的經濟制度。改革開放以來，市場經濟體制的建立和逐步完善，在為經濟制度的實現開辟道路的同時，也帶來了利益主體的多元化，使社會領域中不同主體的關系也復雜化了。隨著政府、市場和社會分野的逐漸明晰，公民權利和國家權力的關系也越來越復雜。盡管政府的力量很強大，但市場的力量和社會的力量也不可低估。在市場經濟體制的推動下，在社會不同權利主體追求權利實現所形成的張力的作用下，精英群體也開始結構化，各種因素交織在一起，形成一種合力，對現存的體制發起沖擊。由于體制本身的惰性，如果對這種沖擊不能積極回應，就會導致體制的合法性危機，體制變遷的關節點也就到來了。政治體制的變遷往往是從原有的運作規范逐漸失靈開始的。潛規則的大行其道為規范失靈作了最好的注解。運作規范的失靈必然引起運行方式的改變，從而提出重新配置權力的要求。權力配置的調整，最終必然導致組織結構的轉型，由此帶來整個政治體制的變遷。順應這種變遷，推動政治體制改革，是為明智之舉，固守原有的政治體制，阻礙變遷，改變的僅僅是體制變遷的形式和進程，而無法改變體制變遷的趨勢和結果。

構建一個同市場經濟體制相適應的，能夠保證實現公民權利對國家權力，包括執政黨的權力有效制約的政治體制，才能保證在公共政策制定中堅持社會正義的價值取向，在公共政策的執行中實現社會正義的價值取向。

[1] 參見〔英〕洛克：《政府論》下篇，瞿菊農等譯，商務印書館1986年版，第84—86頁。

[2] 鄭紅峰：《中國哲學史》，北京燕山出版社2011年版，第17頁。

[3] 馮友蘭：《中國哲學史》，華東師范大學出版社2011年版，第135頁。

[4] 王煥鑣：《墨子校釋》，浙江文藝出版社1984年版，第104頁。

[5] 馮友蘭：《中國哲學史》，華東師范大學出版社2011年版，第57頁。

[6] 〔美〕A·麥金泰爾：《誰之正義？何種合理性？》，當代中國出版社1996年版，第19頁。

[7] 汪子嵩等：《希臘哲學史》第2卷，人民出版社1997年版，第479頁。

[8] 同上書，第777頁。

[9] 〔古希臘〕亞里士多德：《政治學》，顏一等譯，中國人民大學出版社2003年版，第84頁。

[10] 李海青：《公民、權力與正義：政治學基礎范疇研究》，知識產權出版社2011年版，第125頁。

[11] 《古希臘羅馬哲學》，商務印書館1982年版，第347頁。

[12] 〔古羅馬〕西塞羅：《法律篇》，《西方法律思想史資料選編》，北京大學出版社1982年版，第64頁。

[13] 沈曉陽：《西方正義觀念的歷史演變及其啟示》，《杭州師范學院學報》2003年第3期。

[14] 〔美〕羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社1988年版，第1頁。

[15] 同上書，第60—61頁。

[16] 〔美〕羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社1988年版，第61頁。

[17] 同上書，第62頁。

[18] 〔英〕哈耶克：《法律、立法與自由》（第2卷），鄧正來譯，中國大百科全書出版社2000年版，第123—124頁。

[19] 同上書，第2頁。

[20] 鄧正來：《哈耶克讀本》，北京大學出版社2010年版.第308頁。

[21] 王作印：《關于哈耶克正義觀的再審視》，《商丘師范學院學報》，2010年第8期。

[22] 〔美〕諾奇克：《無政府、國家和烏托邦》（譯者前言），姚大志譯，中國社會科學出版社2008年版，第2頁。

[23] 〔美〕諾奇克：《無政府、國家和烏托邦》，姚大志譯，中國社會科學出版社2008年版，第1頁。

[24] 姚大志：《何謂正義：當代西方政治哲學研究》，人民出版社2007年版，第78頁。

[25] 〔英〕米爾恩：《人權哲學》，王先恒等譯，東方出版社1991年版，第165頁。

[26] 郭道輝：《社會權利與公民社會》，譯林出版社2009年版，第18頁。

[27] 《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第444頁。

[28] 《布萊克維爾政治學百科全書》，鄧正來等譯，中國政法大學出版社1992年版，第595頁。

[29] 〔美〕丹尼斯·朗：《權力論》，鄭明哲譯，中國社會科學出版社2001年版，第3頁。

[30] 寧騷：《公共政策學》，高等教育出版社2003年版，第246頁。

[31] 《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1995版，第116頁。

[32] 郭道輝：《社會權利與公民社會》，譯林出版社2009年版，第4頁。

[33] 陳家剛：《協商民主與當代中國政治》，中國人民大學出版社2009年版，第304頁。

[34] 郭道暉：《社會權利與公民社會》，譯林出版社2009年版，第4頁。

[35] 陳家剛：《協商民主與當代中國政治》，中國人民大學出版社2009年版，第275頁。

[36] 馬嶺：《憲法權利解讀》，中國人民公安大學出版社2010版，第45頁。

[37] 鄒平學：《國家權力分配原理論綱》，法律教育網（http//www.chinalawedu.com），2007年5月17日。

[38] 趙理文：《制度、體制、機制的劃分及其對改革開放的方法論意義》，《中共中央黨校學報》2009年第5期。

[39] 趙理文：《制度、體制、機制的劃分及其對改革開放的方法論意義》，《中共中央黨校學報》2009年第5期。

[40] 馬嶺：《憲法權利解讀》，中國人民公安大學出版社2010版，第208頁。

[41] 同上書，第220頁。

[42] 楊仁忠：《公共領域》，人民出版社2009年版，第113頁。