二、中國水資源管理的挑戰

中國的經濟快速發展的背后是對水、能源等自然資源的大量消耗。中國水資源缺乏以及水環境惡化的趨勢也在過去20年中突出顯現，并成為中國經濟進一步發展的一個主要瓶頸。

(1)工業化和城鎮化加劇了水資源短缺

中國的人口從1990年的1 1.3億增長到2010年的13.4億（中華人民共和國國家統計局,2002,2011）；中國的工業化進程也在急速加快，尤其是高資源消耗率的產業快速發展，目前鋼鐵、水泥等高污染行業的規模均居世界首位。城鎮化率從1990年的26%達到2011年的51.27%（廣州日報,2012)。這三大要素加劇了中國的水資源短缺。

從1980年到2007年，中國用水量的增長主要來自于工業用水和城鎮生活用水。生活用水量占總用水量的比重從1980年的1.5%增長到2007年的12.2%。同期，工業用水量的比重從10.2%增長到24.1%（表3-1)。

中國政府在過去10年中，加大了限制高污染、高排放行業發展的力度，逐步淘汰了一些落后產能，并關閉了生產力低下的中小企業。但目前工業水污染在全國仍然普遍存在，工業廢水的排放仍然是水資源治理的頑疾。在城鎮化方面，中央政府在2011年確定的《“十二五”規劃綱要》中提到，要積極穩妥地推進城鎮化。但城鎮化帶來的環境壓力卻不能不引起我們的關注。

經濟社會發展引起水危機加劇的同時，反過來也受到了水資源短缺的嚴重制約，而這種制約在近10年來日益明顯。

目前，中國每年有約250億立方米的水因受污染而不能使用，成為用水需求得不到滿足和地下水過度開采的部分原因。470億立方米未達到質量標準的水被供給居民家庭、工業和農業使用，導致相應的損害成本上升。另有240億立方米超出可補充量的地下水被開采，造成地下水透支利用（世界銀行,2010)。

雖然水利部副部長矯勇表示，中國從水資源的總量上能夠保證經濟社會的穩定發展、可持續發展（矯勇,2011），但整體上的水資源危機所造成的損失卻不可避免地要消減經濟發展的成果。全國政協人口資源環境委員會副主任、原國家環保總局副局長王玉慶認為，環境損失占中國GDP的比重可能達到5%至6%。2011年中國GDP為47萬億多，據此折算，環境污染造成損失將達到2.35萬億至2.82萬億元，也就是超過2萬億元（中國新聞網,2012)。

以中國最具代表性的經濟發達地區——長江三角洲和珠江三角洲——為例，水危機已經嚴重威脅了當地的經濟和社會發展，水體由于受到大量工業污染而無法使用，導致工農業、生活以及生態用水曾一度達不到保障。盡管近幾年當地政府采取了多種水治理措施，用水危機得到部分緩解，但相應的治理成本也顯著增長。有些地區則不得不采取間歇性停水的措施來緩解水量不足的壓力。

大量民間組織亦關注水資源問題。水資源危機給居民的飲水安全和身體健康以及生態環境構成了極大的威脅，例如,2005年松花江水體污染、2007年太湖藍藻污染、2009年湘江重金屬水污染、2012年廣西龍江鎘污染以及其他地區不時出現的水污染事件都對當地居民的生活用水造成了嚴重影響。同時，環保NGO也認為，經濟社會對水資源需求量的快速增長已經嚴重擠占了生態環境的用水需求，造成湖泊干涸、濕地退化、地下水透支開采等問題；同時，水污染加劇造成水體富營養化，水生生態受到破壞，水生物種面臨嚴重威脅。

(2)多頭治理水資源的管理體制需要改革

中國水資源管理體制的一個顯著特征是條塊分割、主管部門分散。目前，水量和水質分別屬于水利部門和環保部門管理，其他涉水領域，如濕地屬于林業部門管理，漁業屬于農業部門管理。這種分散管理的模式不僅增加了管理成本，也不利于各管理部門間協調。例如，在水資源信息采集和編制口徑方面，各部門往往不一致，限制了信息的共享；在監管方面，各部門又難以做到統一協調，嚴重影響了監管效率。

在流域管理層面，盡管目前七大流域都建立了流域管理機構，隸屬于水利部，但是，在實際操作中，這些機構的管理權力通常有限，無法有效協調相關省市的利益，難以統籌實施流域綜合管理。

目前的這種管理體制給社會的水資源管理帶來諸多困難。企業在涉水相關的管理方面，需要與多個政府部門進行合作，且不同部門的要求有時會有重疊甚至沖突，這無疑增加了企業的水管理工作難度和成本。公眾和民間組織在參與水管理過程中也需要與不同部門分別溝通，有時會出現各部門相互推諉的情況，這給公眾參與增加了障礙。

水資源管理體制改革的主要障礙在于不同主管部門僅關注自身的業務領域，缺乏全局觀念；而且改革會削弱一部分政府部門的權力，影響了這些部門的改革積極性；同時，在中央層面又缺乏統一的、強有力的協調機構，致使“九龍治水”的局面長期以來得不到有效改善。

顯然，水資源“多頭管理”的模式不利于整個社會的綠色轉型，這增加了水資源管理各部門與其他部門的協調難度。綠色轉型本身涉及社會的方方面面，如果在水資源管理方面沒有一個統一的管理機構，那么各部門的合作效率將降低，也難以實施統一、有效的監督管理。

(3)政策落實不暢亟須解決

政策的執行效果不佳是中國出現水資源危機的一個主要原因。盡管中國有眾多與水相關的法律，如《中華人民共和國水法》(2002年修訂）、《中華人民共和國水土保持法》(1991年）、《中華人民共和國防洪法》(1997年）和《中華人民共和國水污染防治法》(2008年第二次修訂），以及《環境保護法》、《環境影響評價法》等。2012年2月，中國國務院又出臺《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》^[1]。但許多水污染防治計劃目標沒有實現，中國在國家、地方和流域層面都制訂了水污染防治計劃。但許多計劃都未能按時實現其水質和污染控制目標。例如，淮河流域是中國制定和實施水污染防治規劃的第一個流域。但其在“五年規劃”中制定的水質和排放總量控制的階段性目標都未能實現。如“九五”計劃制定的水質目標是到2000年全部干流達到三類水標準。然而，到2005年，該流域內80%的國控斷面的水質仍是四類或四類以上（世界銀行,2010)。

《環境影響評價法》規定，重大項目在立項之前均需要進行環境影響評價，未通過評價的一律不能建設。但實際情況是，在很多地方出現了未通過評價仍強行建設或先建設后補做環境評價的案例。而且有些項目存在的現象是，環境影響評價只是流于形式，并未真正達到相關指標的要求。

出現以上現象的原因有多方面。一部分人認為，中國目前正處于發展階段，對于環境保護的認識還不夠深入，同時也缺乏環境治理的經驗和資金。比如，在污水處理設備的建設方面，目前還缺乏足夠的資金投入和運營管理經驗。但是，有民間環保組織提出了其他方面的原因。一個被普遍提及的原因是，經濟發展是過去十幾年來中國各級政府最關注的領域，也是政績考核的最主要指標，而環保問題往往因此被迫忽視。各級環保部門在執行相關法規時，不得不考慮來自經濟發展方面的壓力，當經濟發展與環境保護發生沖突的時候，往往需要放棄環保的要求，這大大降低了環保法規的執行力度。盡管過去幾年，中央政府也力圖推行循環經濟、綠色經濟等可持續發展的理念，但在地方落實過程中并未取得很好效果。

2013年1月，中國國務院批準實施《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》（國務院,2013），對全國各地區落實“最嚴格水資源管理制度”的考核指標做了具體規定，這無疑將有利于加強政策的落實。但我們也注意到，在“考核辦法”中，并沒有在指標落實情況的獎懲辦法中，做出詳盡且嚴格的規定。根據以往的經驗判斷，這有可能為將來指標的落實與考核增加難度。

(4)公眾參與有待加強

政策法規執行效果不佳的另外一個因素在于政策執行過程中缺少透明度、缺少公眾監督。雖然民間環保組織在這方面做了大量努力，但仍然步履艱難。

公眾參與水資源管理在國際上有比較好的實踐，在中國也有越來越多的案例出現。比如公眾開始自發參與對水污染的監督，一些重大工程項目開始增加公眾聽證的環節，部分地區開始設立環境法庭，幫助普通民眾處理環境污染相關的案件。一些具體案例包括: 2005年圓明園湖底防滲工程舉行聽證、2008年阿海水電站的環境評價、2011年鄱陽湖水利樞紐工程在論證過程中邀請NGO參與、2011年自然之友對污染南盤江的兩家云南企業發起訴訟等。

在環保組織深度參與水污染治理的監督中，公眾環境研究中心的工作較為突出。他們通過制作在線中國水污染地圖(http://www.ipe.org.cm/），收集各地企業污染水資源的信息進行公示，敦促企業加以改善。同時，公眾環境研究中心聯合其他地區的NGO和普通民眾，共同監督各地的污染排放源，及時采集污染信息，并通過相關媒體進行報道，給污染企業形成強大壓力。

水資源管理中的公眾參與仍需不斷加強。一方面，目前公眾參與水資源管理的制度建設和具體實施還不完善。依據政策要求，實施水資源規劃需要進行公眾咨詢，但實際操作中，普通利益相關者的利益訴求渠道還不夠暢通透明，導致規劃制定過程中實際的公眾參與度很低。另外，在相關法規本身的制定過程中，也缺乏公眾的參與。盡管這部分是由于目前公眾的參與意識還較低，但與法規制定部門缺少主動宣傳和激勵措施也不無關系。另一方面，政府信息公開度不夠。盡管各地環保主管部門在近些年已日益加大環境信息的公開力度，但目前關于水質影響以及污染源等方面的信息，社會公眾還是無法輕易獲取。社會環保機構和人士在要求取得這些信息的時候常無功而返，對于一些環境案件的取證也是異常艱難。

(5)全球視野下的中國水資源挑戰

從國際范圍來看，水資源管理已經從一個區域性議題逐漸演變為一個全球性議題。水資源短缺在全球范圍內普遍存在，尤其對于廣大發展中國家來說，水資源危機與經濟社會發展的矛盾正不斷顯現。世界可持續發展的進程正受到水危機、糧食危機、能源危機等諸多挑戰的交織考驗。

中國目前作為世界第二大經濟體，同時又擁有世界21%的人口，如何促進水資源的可持續利用與開發，保障經濟社會的穩定發展，將不僅是中國面臨的挑戰，也是全球可持續發展的一個重要內容。同時，中國在該領域所取得的每一個進展和經驗，也將對世界其他國家做出貢獻。

在經歷長期粗放式經濟發展模式后，中國政府已經開始在研究并推動經濟的綠色轉型。從發達國家過去的經驗看，綠色轉型的重點不僅在于對發展模式和產業結構的優化調整，還在于對資源的可持續利用。作為支撐經濟和社會發展的一個重要生產要素，水資源能否得到有效管理和高效利用，將在很大程度上決定中國綠色轉型的進度。

中國政府已經確定了到2030年的水資源管理目標，但如何促進這些制度有效實施，并確保目標得以按時實現，將對中國的水資源管理改革以及經濟發展模式轉變提出挑戰。

在流域水資源管理方面，中國已經逐步采用流域綜合管理的理念來制定相關政策和實施框架，但需要強化流域管理機構與各級地方政府的協調機制建設，加強不同專業管理部門的合作，促進管理決策中的公眾參與，并注重河流經濟功能與生態服務功能的協調。同時，針對跨國界的國際河流的管理，還需要加強建立各利益相關國家共同參與的協調機制。

在水資源的調配和水污染的治理方面，如何有效運用基于市場的管理工具，加快水價改革、水權和排污權分配以及運用生態補償等措施實施水資源綜合管理，都將對政策制定者以及所有相關方提出挑戰，也需要對現行的管理體制進行必要的改革。

在重大水利水電工程的建設方面，如何借鑒國際上在該領域已經開發的可持續發展框架，在中國加以實踐并不斷完善，同時加強不同利益相關方的參與，這些都需要中國的進一步探索，也需要各國家間的經驗交流與合作。