一、綜述

中國的可再生水資源總量約為每年2.8萬億立方米，位居世界第六，年人均水資源擁有量2007年估計為2151立方米，是世界平均水平年8549立方米的1/4(世界銀行,2010)。自20世紀80年代改革開放以來，中國建成了世界上規(guī)模最大的江河治理和水資源開發(fā)利用工程體系，解決了3億多農(nóng)村人口的飲水安全問題，實現(xiàn)了聯(lián)合國水與衛(wèi)生千年發(fā)展目標；以年均1%的用水低增長支撐了年均近10%的經(jīng)濟高速增長，在農(nóng)業(yè)用水保持零增長的情況下，糧食產(chǎn)量提高了近78%，實現(xiàn)了2004年以來的八連增。中國以占世界6%的淡水資源和9%的耕地，保障了占世界21%人口的糧食安全、飲水安全和經(jīng)濟發(fā)展（陳雷,2012)。

中國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展對水資源利用和管理方式提出巨大挑戰(zhàn)。據(jù)《全國水資源調(diào)查評價》,20世紀80年代以來，在中國北方地區(qū)調(diào)查的514條河流中，有49條河流發(fā)生斷流，其斷流河段長度總計達到7428千米。20世紀50年代以來，全國面積大于10平方千米的635個湖泊中，有231個湖泊發(fā)生不同程度的萎縮，其中干涸湖泊89個；湖泊總萎縮面積約1.38萬平方千米（含干涸面積0.43萬平方千米），約占現(xiàn)有湖泊面積7.7萬平方千米的18%，湖泊儲水量減少（不含干涸湖泊)517億立方米；全國天然陸域濕地面積減少了約28%，生物多樣性受到威脅。

在水量不斷減少的同時，水污染造成的環(huán)境惡化自90年代起也日益加劇。由于大量工農(nóng)業(yè)及生活污水沒有得到有效處理，直接排放到天然河流，導(dǎo)致水環(huán)境惡化，使傳統(tǒng)上并不缺水的南方地區(qū)也出現(xiàn)了大量水質(zhì)性缺水的現(xiàn)象。盡管工程性缺水的情況依然廣泛存在，但中國政府和民間環(huán)保工作者均意識到，水質(zhì)性缺水的現(xiàn)象尤其需要引起關(guān)注。

中國整體水危機的加劇與中國近些年一些地方政府“唯GDP至上”的發(fā)展思維不無關(guān)聯(lián)，也與管理不善、政策落實不暢、監(jiān)管不力、公共參與度低等因素有直接關(guān)系。雖然在過去20年里，中國涉水相關(guān)的法律法規(guī)和政策不斷完善，尤其是積極推動了基于市場的政策工具和管理手段的試點示范，但整體而言，在政策的落實方面仍存在問題。這一方面是由于各級政府長期過于偏重經(jīng)濟發(fā)展而缺乏對環(huán)境保護的重視，另一方面也在一定程度上歸因于管理體制不夠完善。目前的管理體制普遍存在多頭管理、地區(qū)分割等弊端，這導(dǎo)致不同部門和地區(qū)更多地追求本地經(jīng)濟利益，忽視對水資源的開發(fā)和治理做到長遠規(guī)劃、綜合利用。

近年來，中央政府加大了對水資源綜合管理的重視，制定了長期發(fā)展規(guī)劃，尤其是2011年出臺了“最嚴格的水資源管理制度”，但在制度的執(zhí)行和多部門的協(xié)調(diào)方面能否取得實質(zhì)進展，仍需觀望；同時，這也將直接影響中國生態(tài)文明建設(shè)和綠色轉(zhuǎn)型的發(fā)展進度。

公眾參與水資源管理能有效加強國家政策的落實與監(jiān)管，促進水資源的可持續(xù)利用與管理。近20年來，公眾與民間團體對于中國水資源管理的參與度不斷提升，尤其在水污染治理、水利水電工程對環(huán)境生態(tài)的影響、相關(guān)法律糾紛以及公眾宣傳等領(lǐng)域，民間社會團體發(fā)揮了越來越重要的作用。但同時，由于受到政府信息公開度有限、公眾知情權(quán)得不到有效保障等因素的制約，公眾參與水資源管理還有待大幅度加強。