二、中國能源改革面臨的挑戰

逐漸開放的中國能源行業仍然面臨很多挑戰，例如，能源決策如何使公眾有效參與，如何提高能效以使社會經濟和環境共同受益，怎樣的政策才能促進世界水平的可再生能源技術創新，如何改革電網來推動低碳能源的普及和分布式能源系統的發展等，下面來逐一分析這些挑戰。

(1)能源決策的公眾參與: 有待機制保障

中國能源政策的決策機制還沒有發生根本性變化，雖然決策者開始注意到公民團體的意見，并嘗試展開交流，聽取意見，但決策權仍掌握在以國家發改委為首的政府部門手中。作為能源終端消費者的公民和企業（這里不包括國有大型能源企業）難以在能源政策制定過程中有效參與。例如，在電價和汽油價格制定問題上，面對政府行政指令和國有石化企業主導的模式，普通消費者沒有平等、有效的平臺和空間做出回應，影響結果。

面對相對封閉的中國能源決策機制，接受采訪的某能源政策研究機構的專家和一些民間環保機構的工作人員都表示，政府和民間機構在能源政策研究和能源行業發展評價方面的溝通和交流是有益的，可以增強彼此的信任，但也都承認公眾參與能源決策的機制并沒有建立。由此來看，應該建立必要的決策參與保障機制，而不是使政府與民間機構和公眾的交流變成領導接見的懇談會。政府決策者對于公眾在政策上的意見和建議，無論是反對和贊成，皆應公開回應，并解釋回應背后的理由，從而使參與過程公開、透明、有效、可監督。其他利益相關人也可由此介入討論，進而逐漸形成公共討論的平臺，對決策發生積極良性影響。

2012年5月，一些省市就擬推行的居民生活用電階梯電價政策進行公開聽證會，這是一次民間參與討論電價的機會。聽證會全程應完全公開，聽證會上的討論應基于透明的信息和理性的分析，在聽取正反不同意見的基礎上去考量和選擇方案。為了讓政策公正、合理、有效，政府頒布的任何重大能源決策須在公眾輿論層面進行認真討論和充分分析，努力降低損害公眾利益、影響社會公正公平的政策出臺的風險。

(2)能效提高的途徑: 增加投資

為了提高能效，中國必須提高能效投資的力度和合理利用價格杠桿，并建立恰當的機制來實現能源效率的有效和合理定價。在此著重討論能效投資。

提高能源利用效率可以減少能源需求、提高環境質量、提升經濟競爭力和保障能源安全(IEA,2006)。受訪者都認同能效的多重正面效應，但對中國近10年來能效未升反降的原因有不同的看法。1980—2000年，中國的一次能源消費增長了1倍，而GDP增加了5倍(EIA,2007)。2000年以來，中國的能源消費增長驚人,GDP能耗強度卻不降反升。國家發改委能源所的一位研究員認為，單位GDP能耗強度居高不下的主要原因是經濟結構中重工業比重在“十五”期間(2001—2005)的迅速增長。我們認為能效投資不足也是主要原因之一。中國在發電站和電網建設上的投資遠遠大于在能效方面的投資。2000—2006年，電站和電網投資占能源總投資的比例始終在70%~80%之間(Ni, 2009），以2006年為例，電站和電網投資達到5230億元（中國電力企業聯合會,2007)。政府在節能方面的投資占所有能源投資的份額在1 996年之后大幅下降，到2003年僅占到4%(Lin,2007)。

政府在“十一五”計劃中設定了20%的能耗提升的目標，并在2008年實施的《節約能源法》中強調“節約和開發并舉，把節約放在首位”的戰略。近兩年出臺了一些價格調整的政策來降低快速增長的能源消費，例如，提高工業企業的用電價格，在城鄉居民中推行階梯電價。政府對能效的重視程度正在提高，能效投資也開始增加，但相比國家在新電站和電網建設方面的投資，能效投資所占比重仍然很少。2006—2011年，中國每年新增裝機都超過9000萬千瓦，電源工程建設和電網建設始終在電力行業的投資中占絕對主導地位，僅2011年，二者投資總額分別達到人民幣3712億元和3682億元。相對來說,2006—2010年在控制單位GDP能耗目標的嚴格約束下，能效五年累計投資達到新高，總額達人民幣8466億元。但在這部分投資中，用于短期見效的能效項目的投資高達95%，用于技術研發、推廣、機構能力建設等可持續節能能力提高項目的投資比例僅占5%（國家發改委能源所等,2011)。而這5%的投資卻常常帶來能效提高的長期效益。在“十二五”能效提高規劃中，中央和地方政府期望投資3200億元在能效領域，比“十一五”期間增加1 13%，從而滿足全社會在2011—2015年人民幣1.52萬億元的能效投資需求；而且，其中用于能效提高的技術研發、能力建設的投資比例預計要提高到1 5.4%（王爾德,2012)。這是改進中國能效投資效率的好跡象。如果未來幾年的能效投資進展順利，根據“十一五”的經驗，完成“十二五”16%的節能任務將順理成章。