二、美國推動TPP發展面臨的主要挑戰

（一）TPP成員和準成員的差異性給美國推進TPP帶來挑戰

TPP成員和潛在成員無論從地理、人口還是經濟發展程度上都有較大的差距，貿易類型、規模以及開放程度也各不相同。美國是TPP最大的成員國，在經濟、人口以及國土面積上都遠遠超過其他10 個國家。TPP中人口數量排名第二的越南僅是美國人口數量的四分之一；TPP中GDP 總量排名第二的澳大利亞是美國GDP總量的十二分之一。根據2010年統計數據顯示，不包括美國在內的8 個國家的GDP 總量為2.3 萬億美元，僅是美國的16%；人口為1.95 億，是美國人口的63%。2010年美國與TPP成員國之間的貿易總額僅占美國貿易總量的5%，而美國與整個亞太地區的貿易量則占到了美國貿易總量的60%。說明TPP成員在美國對外貿易中的地位和作用并不突出。中國、日本是全球第二大和第三大經濟體，也是美國最重要的貿易伙伴，目前都未加入TPP。由于缺乏亞太地區重要經濟體的參與，TPP目前的影響力有限。

亞太地區具有多樣性和復雜性（見表3-1），從地理上看，TPP成員遍及北美、南美、東亞和大洋洲；從經濟水平來看，既有發達國家，也有發展中國家，既有以制造業為主的國家，也有以資源為主的國家；從政治體制上看，既有資本主義國家也有社會主義國家；從宗教信仰來看，既有基督教國家，也有佛教國家，還包含儒家文化圈。這種差異決定了亞太地區經濟體在涉及農業、勞工、知識產權等領域都有著較大的利益分歧。但TPP的要求極高，根據現有規定，成員國須在10年內取消所有關稅，實現貿易完全自由化，并具有法律效益。TPP設立的高標準無疑會給各國貿易帶來極大挑戰，將對許多國家敏感的貿易領域造成極大沖擊。如果在一些國家無法預知開放某些領域的后果時強行按高標準行事，無異于對某些TPP成員國進行“休克療法”。而為了讓所有成員都能達到標準，進行不斷的協商和談判，則有可能讓TPP陷入僵局。

（二）TPP與APEC 以及其他亞洲區域合作組織可能存在競爭

APEC （亞太經合組織）是亞太地區乃至全球最有影響力的經濟合作官方論壇。目前有21 個經濟體加入了該組織。TPP的11 個成員全部都是APEC 的成員。APEC 擁有全球40%的人口和全球50%以上的GDP。顯然APEC 相比于TPP來說是亞太地區更大的區域性合作組織。從APEC 成員國的基本情況看，TPP與整個APEC 相比在實力上有著巨大的差別。除美國以外的TPP成員國GDP 總量分別少于中國和日本的1/2。APEC 屬于經貿合作的軟機制，其合作精神是“開放、漸進、自愿、協商、發展、互利與共同利益”。在APEC 的松散體制下，各個經濟體可以本著求同存異、互相尊重的原則進行各方面的合作，拋開分歧和矛盾，消除緊張關系。而TPP則建立的是一個高標準全面的多邊貿易協定，有著嚴格的規章和很高的合作門檻，合作范圍也比普通的FTA 要廣泛，自由化程度更高。相對于APEC 的這種開放的、自愿的和松散的合作方式，TPP發展的難度會更大。APEC 本身并不對貿易協定進行協商，但其目標中包括了建立更加自由的貿易和投資區域，最終目標也是建立亞太自由貿易區（FTAAP），達到亞太經濟一體化。與TPP相比，APEC 較為溫和的協商合作方式也許更適合亞太地區的發展，縮小各經濟體的差距，最終達到經濟一體化的目的。

從亞洲區內區域合作組織情況看，中國與東盟成立了東盟—中國自由貿易區（ACFTA）。中國與東盟中的六個國家將近90%的進口產品都實行零關稅政策，其余四個國家也將與2015年實行這一政策。同時，東盟還與澳大利亞、印度、日本、新西蘭和韓國建立了FTA。東盟往往對損害自己主導權的方案一向較為謹慎，因此也沒有對中國主導的“10 +3”（東盟+中、日、韓）或日本提倡的“10 +6”（10 +3，澳大利亞、新西蘭、印度）明確表示支持，旨在平衡中日之間的關系，使自己不受牽制。但TPP由美國主導，分化了東盟的成員，作為單個個體的東盟國家在談判中的發言權會極大縮水，這并不符合東盟利益。未來，“10 +3”和“10 +6”都將可能對TPP構成競爭。

（三）TPP的“高標準”招致美國以及其他成員國內部利益集團的阻撓和反對

盡管每個國家都站在自己國家立場考慮自由貿易給國家帶來的利益，但每個國家都必須面對國內部分受自由貿易影響的利益集團的反對呼聲，即使是美國也不例外。TPP的高標準對美國以及其他成員國的利益集團的利益構成威脅，利益集團的干擾有可能影響談判的進程。

在農業方面，美國一直以來都拒絕大部分農產品貿易的FTA，而TPP的前身P4 恰好規定了農產品實行完全的自由貿易，成員國必須除去對農產品的全部關稅。美國從新西蘭的進口一半以上都是農產品，主要包括肉類和奶制品。之前美國奶制品行業已經對一項與降低新西蘭奶制品進入美國市場難度相關的協定提出了警告，30 名參議員聯名給美國貿易代表署（USTR）寫信表達了對此事的擔憂。新西蘭也很難將奶制品這一項從協定中去除，因為奶制品是新西蘭的重要經濟支柱之一。但如果不去除奶制品這一項，新西蘭也沒有其他交換條件提供給美國，因為新西蘭市場較小，又已經是貿易高度自由化，很可能在TPP的貿易協定中無法滿足美國的需求。從這點上看，農業的貿易自由化不僅給美國自身，也給像新西蘭這樣的國家帶來貿易上的困擾。在農業問題受阻的還有日本和韓國，這兩個國家都非常有興趣加入TPP的談判。但農產品貿易自由化使得兩個國家都在國內面臨著極大壓力。作為兩個資源比較匱乏的國家，一旦農產品貿易自由化，國內的農產品將被進口產品取代，農業將受到非常大的沖擊。這成了日本和韓國加入TPP的絆腳石。

在知識產權問題上，美國以及其FTA 伙伴實行著高于WTO 的知識產權保護標準。對于其FTA 伙伴，這樣的高標準不成問題，例如美國與澳大利亞之間的FTA （AUSFTA）。盡管如此，AUSFTA 與美國和新加坡之間的FTA 在知識產權問題上還是有不銜接的問題。如美國和新加坡的FTA 并不禁止平行進口，但AUSFTA 卻明確禁止。另外，新西蘭也不禁止平行進口。如果美國在TPP當中規定必須禁止平行進口的行為，便會遭到新加坡和新西蘭的反對。這樣的矛盾會造成TPP的高標準難以達到。

此外，TPP的程序問題也給TPP的發展造成了困擾。即使美國解決了以上問題，跟其他11 個成員國都協商完成，要執行還必須通過國會進行立法，否則這些協商成果都是無效的。就以往立法通過FTA 的經驗來看，總統都使用了“貿易促進權”（TPA：Trade Promotion Authority）。這項總統的特殊權力可以使國會不需要逐項投票給貿易協定的每個條款，而是直接判定是通過還是否決。直接判定要比逐項投票進程快得多，而且通過概率遠大于后者。但目前國會不愿意授予奧巴馬總統TPA，其中很重要的原因是許多民主黨議員出于貿易保護的思想也反對建立新的FTA。因此TPP能否正式在美國生效的前景也具有不確定性。