三、TPP的未來發展趨勢

TPP正處在談判進程中，其未來發展存在很大的不確定性。因此，分析預測對TPP的未來發展趨勢，即要回答如下幾個問題：第一，目前的P12 能否簽署TPP？ 什么時候簽署？ 第二，倘若TPP能夠簽署，TPP會是一個什么樣的自由貿易協定？ 在知識產權、勞工標準等問題上TPP的最終標準將處于何種水平？ 第三，日本、韓國等亞太區其他經濟體是否會加入TPP談判？ 何時會加入TPP談判？ 這些都是目前亟待回答的問題。

（一）TPP最終成功簽署的可能性較大

本文認為，“P12”雖然在貿易協定談判的不同領域上存在立場差異，但最終達成一致、成功簽署的可能性比較大。主要原因如下：

1.各成員國之間已經開展了大量的雙邊經濟合作，TPP并非無本之木

目前參與TPP談判的12 個國家之間的經濟合作非常頻繁，程度加深，并簽署了大量的經貿合作協議。以自由貿易協定為例，美國已經和秘魯、加拿大、墨西哥、智利、澳大利亞、新加坡等六個TPP談判國簽署了自由貿易協定，與馬來西亞、新西蘭等國家也有長期的自由貿易談判歷史；智利更是與所有TPP談判國均簽署了自由貿易協定，其他各成員國之間也簽署了大量的自由貿易協定（如TPSEP 等）。這決定了TPP談判的焦點在于如何將這些自由貿易協定統一在“同一套規則、同一個機制”之下，而非從零開始建立一套新的規則機制，前者的難度無疑遠遠低于后者。由于有著長期經濟合作的基礎，目前12 個成員國在大多數議題上均能夠基本達成共識，只是在農產品、知識產權等少數問題上存在一定的立場差異。

2.從產業結構看，目前參與談判的成員國之間的互補性大于競爭性

雖然在少數敏感產品領域（如農產品），各國之間存在較強的競爭關系（如澳大利亞、新西蘭和美國），但整體上TPP成員國之間的互補性更為明顯。美國、加拿大作為發達國家，在高技術制造業和服務業上具有明顯優勢；墨西哥、越南、馬來西亞和秘魯等國則主要從事勞動密集型加工制造業；澳大利亞、新西蘭、智利等國則在資源型行業上具有明顯優勢。這種互補的經濟結構使得自貿協定能夠有效地促進各參與國的經濟增長。

3.TPP談判國多屬發達國家，在知識產權、勞工、環境、電子商務、通信等非傳統談判領域較易達成共識

TPP除在商品貿易、服務貿易等傳統談判領域外，還將在知識產權、勞工、環境等領域開展談判，相關議題涉及經濟、社會、政治、法律、文化等多個層面。從目前TPP的談判國來看，美國、澳大利亞、新西蘭、加拿大、新加坡等國均屬于西方發達國家，發展水平基本相當，市場經濟制度、政治制度、法律體系之間差異不大，在相關議題的談判中較易達成一致立場。在發展中國家中，墨西哥、秘魯、智利等美洲國家已經和美國簽署了自貿協定，且協定中已對上述大部分議題做出了詳細和具體的規定，這也有利于這些國家在TPP談判中和美國再次達成妥協。越南、馬來西亞等發展中國家可能和美國等發達國家在立場上存在分歧，但考慮到越南、馬來西亞等國在政治、軍事、經濟等領域均對美國有較強的依賴性，其最終被迫讓步的可能性比較大。

4.美國的政治影響力有助于TPP談判的順利開展

從歷史經驗看，各國政府的態度是自由貿易區進程能否順利推進的一個重要因素。美國在TPP其他談判國具有非常強的政治影響力，澳大利亞、新加坡等國甚至是美國的傳統政治盟友和軍事盟友，這種影響力對TPP談判的推動力不容忽視。特別需要指出的是，目前TPP各成員國呈現“一超少強多弱”的格局，也在一定程度上有利于美國影響力的發揮。如，澳大利亞和新西蘭、新加坡等國的地理位置相近，但澳大利亞在TPSEP 成立后的數年內從未明確表示要加入該協議，而在美國宣布加入談判后一個月內，澳大利亞即宣布加入談判，其背后的政治因素甚至要強于經濟因素。2012年加拿大、墨西哥兩國加入TPP談判時，同意對以前幾次談判的成果不提出異議，這在一定程度上也是美國發揮政治影響力的結果。在日本國內存在多個反對日本加入TPP的利益集團的背景下，日本仍然決定加入TPP，美國的政治影響力發揮了很大作用。

5.在美國重返亞太戰略框架下，美國政府可能會強力推動TPP的實施

國際學術界普遍認為，TPP是美國重返亞太戰略的一部分，美國推動TPP除加強和亞太各國的經貿往來外，更多是出于擴大其在亞太地區的影響力、制衡中國等政治目的。因此，在美國的自貿區戰略中，TPP的地位遠遠高于其他自貿協定，美國政府可能會采取各種力量平衡國內外矛盾，以盡快促成TPP談判順利完成，從而保證重返亞太戰略的順利實施。奧巴馬連任后，美國政府高層近日頻繁訪問東南亞各國，標明未來亞太地區在美國的外交戰略中仍將占據重要位置。

6.奧巴馬成功連任有利于美國政府進一步推動TPP

特別需要指出的是，重返亞太這一戰略并非民主黨奧巴馬政府的戰略構想，事實上早在共和黨執政時期，小布什就提出了亞太自由貿易區的建議，即便共和黨上臺執政，也不會從根本上改變美國推進TPP的戰略構想，但可能會由于政權更迭導致相關政策具體執行效率在短期內有所降低。而奧巴馬政府連任之后，無論為進一步推進其“重返亞太”戰略考慮，還是為進一步占領國際市場以拉動經濟增長考慮，均會加快推進TPP的實施，甚至可能在具體的條款上做出某些讓步。

從歷史經驗看，美國政府在推進自貿協定談判進程中所發揮的作用是不可低估的。上屆共和黨執政后期美國就已經加強了重返亞太的步伐，先后與新加坡、泰國和韓國簽訂了自由貿易協定。其中，美韓兩國在農產品、汽車等關鍵產品上的立場存在較大分歧，導致談判一度陷入僵局，美國國會甚至否決了兩國共同簽署的《自由貿易協定》 草案。然而，在美國布什、奧巴馬兩屆政府的強力干預下，雙方最終各自做出了一定的讓步，該協定最終于2010年順利簽署。目前P11 同樣在部分敏感領域存在一定立場分歧，此時美國政府的努力對協議能否最終簽署將至關重要。

（二）TPP協議進展明顯慢于預期，但樂觀看有望在今年年底之前簽署

2011年11月，當時的九大TPP談判國達成了意向性的框架協議（Outline），并聲稱要在2012年年底簽署具有法律意義的協議文本，然而這一目標至今尚未實現。綜合歷史經驗、各國立場和TPP發展現狀考慮，TPP談判面臨多次波折的原因如下：

1.從歷史經驗看，參與自貿協定談判成員國的數量和談判難度成正比

中國和東盟早在2000年就宣布要開展自貿區談判，但由于2002年底才簽訂了框架協議，2004年底才簽署了貨物貿易協議，服務貿易協議更是經歷了很長的時間。日本—東盟的談判進程也與此相似。而由于美國在自貿協定談判中強調美國式的自由貿易理念，對關稅減讓、知識產權、勞工、環境等方面均提出了過高的標準，其自由貿易談判也是曠日持久、耗時良多。美國與新加坡（下簡稱“美新”）、美澳的自由貿易談判也都耗費了數年時間，目前TPP已有12 個成員國，這自然會增加自貿談判的交易成本。TPP談判已經進行了十六輪，但關于TPP談判成果的相關報道則幾乎沒有，這固然有信息保密的原因，但在一定程度上也反映出TPP談判進展并不順利。

2.部分敏感問題仍將對談判進程造成較大阻力

一是農產品問題。澳大利亞、新西蘭、美國、加拿大等國之間在農產品（特別是乳制品）問題上立場存在一定差異，新西蘭至今尚未和美國達成雙邊自由貿易協定；二是知識產權問題。美國一直力圖在區域貿易合作中推行高于WTO 標準的TRIPS-PLUS 知識產權標準，并要求在貿易中添加勞工和環境標準，但澳大利亞和新西蘭等國認為，高標準的知識產權將會嚴重影響平行進口[7]和仿制藥的進口和生產，越南、馬來西亞等國也對較高的勞工和環境標準表示異議；三是美日在汽車、電子信息等產業均存在一定競爭性，日本的金融、醫療、農業等領域的貿易保護情緒較強，日本加入TPP談判可能會導致敏感問題數量大幅度增加；四是各國在援引TPSEP 的談判方式和條款范圍以及是否允許部分敏感產品存在等問題上也存在較大爭議。五是關稅減讓問題。從歷史經驗看，東盟各國在所參與的各項貿易協定中，均將超過5%的8 位碼HS 關稅稅目設為敏感產品，保留一定的關稅稅率；大部分產品的關稅減讓時間也相對較長。

3.各國特別是美國的國內利益集團可能阻礙談判進程

整體上，加入TPP對參與國經濟發展和開展經貿合作存在積極的作用。然而，各國由于要素稟賦的原因，部分產業也很可能受到一定損害，因此各國國內反對加入TPP的聲音一直不絕于耳。其中，美國國內利益集團的危害可能更為嚴重。一方面，美國部分產業（如汽車）可能擔心受到其他成員國（特別是尚未正式加入談判的日本）國內產業的沖擊，從而向政府施加壓力；另一方面，美國國內的農業、醫藥等利益集團出于自身利益考慮，也會要求美國政府在部分敏感問題上讓步，堅持要求其他成員國開放國內市場。從歷史經驗看，后者對談判的阻力甚至要大于前者。韓美自由貿易協定之所以幾經波折，一個重要的原因就是受部分利益集團的影響，美國國會堅持要求韓國對大米等敏感產品開放市場，并接受在條款中增加勞工和環境兩個章節。

4.日本加入TPP談判客觀上加大了TPP達成協議的難度

日本和TPP大多數國家并未簽署自由貿易協定，加之日本和美國在部分產業中的競爭力較強，因此，日本在TPP談判中的立場必然是TPP談判能否順利推進的焦點。2013年7月23日日本加入TPP談判之后，日美關于TPP的談判已經成為TPP談判中的重點和難點。從目前日美兩國媒體透露的消息看，兩國談判進程進展相對緩慢。雖然兩國在知識產權保護、電子商務等非傳統領域已經基本達成一致，但在最為關鍵的農產品、汽車等產品的關稅減讓問題上，兩國目前立場差異較大，數次談判均未有明顯進展。

從歷史經驗看，自由貿易協定至少需要2年的時間才能完成談判，而涉及國家多、領域寬的自由貿易協定往往需要3～5年，甚至更長的時間。雖然該協定有著大量自由貿易協定作為談判基礎，美國和其他11 個成員國之間的共識也遠遠多于分歧，但TPP于2010年年底開始第一輪談判，至今僅過了3年的時間，對于這么一個涉及面很寬、優惠幅度非常大的協定，這個時間也不足以在全部問題上達成共識，日本加入TPP談判也在一定程度上增加了TPP談判的難度。然而，必須看到，經歷了3年的談判之后，在大多數議題，特別是知識產權、勞工、環境等非傳統條款上談判方已經基本達成一致意見，可以認為目前談判已經進入攻關階段。同時，由于TPP已經連續兩次爽約，美國必然會運用政治、經濟、軍事等各種手段加大對TPP談判的推進力度，從而避免第三次爽約。因此，樂觀估計TPP能夠在2014年年底之前達成主要共識，出臺較為詳細的框架協議，甚至正式法律文本。但倘若美國或日本等主要談判國家國內格局發生大的調整，或者全球經濟出現新的重要熱點問題，不排除TPP談判進一步順延的可能性。

（三）對TPP具體法律文本內容的推測

1.在商品貿易領域，TPP有望實現95%以上商品最終零關稅，但仍會有極少數敏感產品存在

目前尚無一個自貿協議達成完全的自由貿易，即便是強調自由貿易理念的美國，在北美自由貿易協定（NAFTA）、美新自貿協定、美韓自貿協定中，也對少數產品在關稅稅率、進口配額等方面實施了一定的保護措施，對一些零關稅的產品也規定了例外條款。TPP的前身TPSEP 也未能實現100%的零關稅，如文萊就針對部分產品設置了保障條款。因此，完全撤除所有關稅和非關稅壁壘基本上只能認為是官方宣傳用語。

然而，從美國簽署其他自貿協定的關稅減讓情況看，TPP的關稅減讓幅度可能要高于目前大多數亞太區域內的自由貿易協定。美國所簽署的自貿協定中，幾乎95%以上的產品關稅均減少至零，部分協定中甚至99%的關稅均減少至零。鑒于大多數TPP成員國均和美國簽署了自貿協定，其前身TPSEP的關稅減免幅度接近100% [8]。由此可見，TPP應該能夠實現95%以上的關稅減免。

同時，參考美韓、TPSEP、美智等其他自貿協定的經驗，TPP也可能對敏感產品的稅目數量給予嚴格的限制，甚至可能要求敏感產品將關稅降低到某個水平，并取消配額限制。對于個別敏感度較高的產品，能否參考韓美自貿協定中對大米的處理方法（即完全將其排除出協定之外），則要看具體的談判博弈進程，目前很難做出準確判斷。從目前日美TPP談判的情況看，最終日本實現100%關稅減讓的可能性不大。

2.在服務貿易領域，預計TPP仍將采取“準入前國民待遇+最惠國待遇+例外條款”的方式

目前國際上自貿協定中所普遍要求給予的國民待遇條款，主要指的是準入后國民待遇。即在外資企業成立后，在設立、管理、經營、運營、維護、使用、銷售、清算及其他形式的處置方面，不得低于對本國或第三國服務貿易企業的待遇。但對于最關鍵的準入領域，大多數自由貿易協定并沒有給予額外的優惠條款。然而，美國所參與的自貿協定在服務貿易領域則要求統一給予國民待遇和最惠國待遇，然后對特殊情況（如部分指向性壟斷[9]行業，如國防、金融等）進行例外規定；而發展中國家由于其在WTO 承諾中就只是部分開放服務業，往往采取的是“開放清單”準則，即僅僅公布各個行業對協定成員國的準入標準，未公布的默認按照WTO 承諾執行。從歷史經驗看，美國參與的自貿協定無一例外地采取了“例外清單”準則，美國在這個問題上讓步的余地是比較小的。因此，TPP可能也會參照慣例選擇“準入最惠國待遇+ ‘例外清單’”的模式。從參與國情況看，大多數參與國服務業開放程度較高，接受“例外清單”這種模式的可能性比較大。如智利、秘魯、澳大利亞等國在與美國簽署自貿協定的過程中均同意采取這一模式。馬來西亞、越南等發展程度偏低的國家也很難抵制來自美國及其盟國的巨大壓力，加之其目前服務業發展水平偏低，美資服務業的進入對其服務業水平的積極作用較為明顯，因此在這一問題上最終妥協的可能性很大。

3.投資協定采取準入后國民待遇的可能性較大

與服務貿易不同，投資協定是針對所有行業投資的協議，倘若采取“準入國民待遇+例外清單”的做法，意味著除國防、金融等極少數涉及國家安全和公共服務的領域外，所有行業必須全面對外資開放，這種開放力度超出了絕大多數國家的實際情況。甚至美國在簽訂自由貿易協定時，也沒有要求投資協定必須在準入環節給予國民待遇，基本上還是采取了準入后國民待遇的形式，只是加強了投資保護的相關條款，保障企業可以匯回利潤，限制當地政府國有化外資企業等。對于大多數TPP談判參與國，全面開放所有投資領域均遠遠超出了目前發展水平，因此很難接受這種條款。預計TPP投資協定的條款也會采取“準入后國民待遇+投資保護”的方式。

4.在原產地規則方面，TPP將采取統一原則和區別對待相結合的模式

不同自貿協定原產地規則的差異往往導致貿易爭端，也是“意大利面條碗”[10]效應的重要原因之一，對自由貿易協定的實際效力有嚴重的負面影響。因此，統一原產地規則是TPP各成員國的一致利益訴求，各方的共識遠遠大于分歧，應能達成統一協議。

然而，各國經濟發展水平、產業結構存在明顯差異，不同商品的生產流程和工序也各不相同，因此出臺一個放之四海而皆準的原產地規則也是不現實的。TPP最終的原產地規則很可能和其他自貿協定的原產地規則相似，在統一原則的基礎上，對于不同國家、不同產品規定詳細的實施細則。

5.TPP的知識產權保護標準將高于TRIPS 協議，但仍明顯低于美國的預期

知識產權保護問題是目前國際法學界爭論的焦點問題，從理論上看，知識產權保護不力將嚴重阻礙創新能力的提高，對技術進步有明顯的負面影響；知識產權的過度保護將會使得產權的擁有者擁有過多的資源和權利，甚至形成壟斷和剝削，影響全社會居民福利的提高。目前，國際法學界對于如何判斷知識產權的“合理保護”尚無統一的標準，該問題也成為發達國家和發展中國家立場存在較大差異的熱點問題之一。即便是WTO 中的TRIPS 協議這一覆蓋面最廣的知識產權協議，也同時承受著發達國家和發展中國家的雙重職責：前者認為其保護程度不足，嚴重損害了知識創造者的利益；后者則指責其成為發達國家濫用知識產權保護獲取商業利益的工具。

美國由于其在技術創新方面的優勢，且憑借這一優勢獲取了巨大的商業利益（巨額的專利使用費），因此一直呼吁未來的自由貿易必須采取高于現行TRIPS 協議的標準，即所謂的TRIPS-PLUS 協議，具體涵蓋商標、版權、專利等多個領域。具體而言，要求集成電路的設計版權應采取無限延伸原則，即只要采取這一集成電路的設計圖的所有電腦產品（而非集成電路本身）均需向設計者交付專利使用費；要求對各國政府的強制許可[11]加以嚴格的限制；要求明確限制平行進口；要求增加版權的保護期限；對自身具有優勢的產品（如醫藥制品）實施額外保護條款；將臨時復制和傳統復制等同看待；取消授予專利前利益相關者的質疑程序；強制要求成員國加入一些有利于自身發展的國際公約等。美國這一立場不但受到廣大發展中國家的質疑，澳、新、加乃至歐盟也在不同程度上提出了反對意見。

從歷史經驗看，由于知識產權保護能夠充分保護美國國內高新技術產業大型財團的利益，因此，美國在這一問題上的立場相對強硬，所簽訂的自貿協議中知識產權保護水平均超出TRIPS 協議。然而，其他談判國在這一問題上的立場和美國是存在很大差異的，往往最終迫使美國作出不同程度的讓步。如在美韓自由貿易協定中，美國最終被迫同意韓國不對新藥實施最低價格，對韓國銷售仿制藥的期限放寬到五年；美新自由貿易協定只要求大家努力加入某些國際知識產權保護公約，等等。鑒于TPP的其他成員國均不支持美國的TRIPS-PLUS 標準，因此，最終知識產權保護水平應低于美國起初的要價，如對加入知識產權公約采取非強制性規范、適度放寬醫藥產品的保護期、對強制許可和平行進口實施較為軟性的約束（如設置鼓勵大家不要采取平行進口之類的條款）等。

6.TPP的勞工條款將會盡量和國際勞工組織進行接軌

近年來，美國強烈要求將勞工問題納入自由貿易協定的談判之中，并以國際勞工組織（International Labour Organization，ILO）的各項原則作為自由貿易的標準。在美韓、美新自由貿易協定中，均明確要求締約方履行作為國際勞工組織成員的義務，遵循國際勞工組織的五大原則[12]；制定公平、透明、可執行的勞工法規并嚴格遵守法規；由雙方的主管部門共同成立勞工合作委員會，推進維護勞工權益等方面的合作等。部分自貿協定還要求成立一個由成員國勞工組成的獨立單位，對成員國是否違反勞工法規和國際勞工組織原則進行審議。

目前，TPP成員國中有六個成員國已經和美國簽署了自貿協定，同意了美國提出的勞工相關條款。而日本、新西蘭、文萊、越南、馬來西亞四國中，日本、新西蘭屬于發達國家，其勞工制度和美國基本相似，預計不會對相關條款造成阻力；文萊的影響力非常有限，且產業結構以旅游等服務業為主，和美國建立自由貿易區將對其經濟發展有顯著積極作用，其阻力也不大；只有越南和馬來西亞可能會對這一條款提出異議。然而，從美國—秘魯、美國—哥倫比亞等美國和發展中國家簽署的自貿協定的經驗來看，發展中國家很難在談判中迫使美國在該問題上較大幅度的讓步。目前，各自貿協定中的勞工條款重點在于強調各成員國在理念上的一致性，并未給出過多具體性的約束條款，具有較強的靈活性，各國勞工政策仍有一定的操作空間。據此推測，TPP最終加入勞工條款的可能性很大，其條例很可能和美韓、美新等自貿協定中的相關條款基本一致，同樣以要求成員國遵守五大原則為主。

7.TPP中將加入環境相關條款，涵蓋立法、執法、制度安排、公共參與等多個方面

與勞工條款相似，環境條款是美國式自由貿易理念的體現，充分體現出美國的利益訴求。美智、美韓等自由貿易協定中均設置了相應的環境條款，具體如下：要求簽約國堅持貿易不得損害環境的原則；遵守《南極海洋生物資源養護條約》、《瀕危野生動植物種國際貿易公約》 等國際條約；對破壞環境的貿易相關行為有公平、透明的判決、制裁和補救措施；設立專門的環境合作機構以推進公共參與保護環境；加強合作以推進成員國的環境保護能力；鼓勵成員國開展多邊環境合作機制等。

美國在自貿協定中加入環境條款雖然在一定程度上是為了自身的經濟利益，但加強環境保護已經成為國際社會的通用準則，其他成員國從根本上反對這一條款的可能性不大。同時，自貿協定中的相關條款同樣具有較強的靈活性，具有較強的操作空間，部分條款甚至有助于發展中國家環境保護能力的提高。因此，最終TPP很可能將加入環境條款，其內容和美韓、美新自貿協定中的相應條款基本類似。

8.TPP將加入電子商務、紡織品、中小企業等大多數FTA 較少涉及的條款

在電子商務、通信、臨時入境、中小企業等領域，相應的條款主要以加強合作為主。如在電子商務領域重點強調支持網上跨境支付、為網上獲取商業信息提供便利、海關辦公無紙化等；在臨時入境方面主要強調簽證便利化；在中小企業領域主要強調幫助中小企業能力建設等，各國在這些問題上的立場差異并不大，較易達成一致協議。

需要重點提及的是國有企業問題。從以往美國簽署FTA的經驗看，美國一直強調，可以存在指向性壟斷的國有企業，但不得損害公平市場競爭，即國有企業和私營企業、外資企業必須享受同等待遇。由于TPP成員國中的絕大多數國家國有企業在經濟中的比重比較低，在這一條款上持異議的可能性很小。越南雖然國有企業所占比重相對其他國家偏高，但越南官方已表明支持這一條款，以促進市場經濟體系的完善。因此，TPP也很可能加入其他FTA 較少涉及的國有企業相關條款，要求成員國的國有企業不得享有特殊待遇。