四川省推進新型城鎮化建設案例

為深入了解四川省新型城鎮化建設和特色小城鎮培育情況，國家發展改革委組成調研組赴四川成都、遂寧等地，實地考察了遂寧市綠色城鎮化、成都市金堂縣淮口鎮行政管理體制改革、郫縣德源鎮“菁蓉小鎮”創業創新、雙流區蛟龍工業港產城融合推進情況。總體感到，近幾年來，成都、遂寧等地圍繞綠色引領、創新驅動、改革突破和產城融合，著力提高城鎮化發展質量，取得了積極進展，積累了有益經驗。有關情況如下。

一、主要做法

（一）堅持創新驅動，打造城鎮化新平臺和創業新載體。成都市郫縣依托縣內19 所高校資源，整體改造原富士康生活配套區近120 萬平方米閑置空間，健全交通、醫療、商業、休閑運動等功能，集聚創新人才、新技術、風險投資、創業孵化器等創新要素，強化金融、培訓、知識產權申報等配套服務，激發高校、科研院所和企業的創業創新意愿與能力，打造形成區域創業創新示范基地“菁蓉小鎮”。小鎮已引入32個新型孵化器，19家社會投資機構，培育中科百川科技、微型智能光譜儀等創業創新項目1206個，不僅針對本地傳統工業項目通過技術攻關提質轉型，還著力發展大數據、無人機、VR等創新項目，積極培育新經濟新動能。累計有13家企業獲得風險投資1.1億元，348項創新成果實現轉化，部分產品如無屏電視、防水電插座等已投入市場。成都市雙流區蛟龍（工業）港創新產業園區運營體制，將工業園區整體交由民營企業蛟龍公司市場化管理運作，政府在經濟、社會、安全等方面提出要求，但對園區內部的規劃、建設和運營不作具體規定，企業在完成指標的同時不斷創新商業模式獲取收益。經過多年發展，蛟龍港成功走出了一條企業自主辦園區和建城市的新路子，實現了政府與企業的雙贏。園區入駐企業1160家，實現年產值190億元，年上繳稅收近6億元，常住人口超過10萬人，人口密度由每平方公里不到500人上升為2.3萬人，蛟龍港已成為一個主要基于市場力量自發成長起來的民營城市。

（二）堅持綠色引領，踐行綠水青山就是金山銀山的新理念。遂寧市自2007年以來，以綠色發展引領經濟轉型升級，大力發展綠色經濟，著力打造綠色產業，走出了一條生態、低碳、循環、高效綠色發展之路。在城市建設方面，科學預測城市人口、用地、資源情況，充分考慮城市發展對環境可能帶來的影響，確定了城市發展邊界，劃定了生態保護紅線。充分發揮本地豐富的山、河、湖、島資源優勢，突破行政區劃限制，發展城市功能組團，實現了城市“擁湖”發展，放大了生態優勢。對城市濱河兩岸道路，放棄修建水泥堤墻的生硬做法，構建低、中、高多層次河道生態植被空間，并對原有防洪堤岸線進行柔化、綠化、美化、文化處理，有力提升了城市景觀的層次感。在發展綠色經濟方面，首先是加快改造提升傳統產業，高金食品、華潤錦華、沱牌舍得等相繼實施戰略重組，沱牌改制成為全省酒類企業混合所有制改革的第一宗成功案例。其次是大力發展新興產業，江淮集團輕卡、中卡、工程車三類整車生產資質落戶遂寧，實現萬輛整車下線。中德合資生產的第一臺全液壓深井智能鉆機在遂寧成功下線。在保護綠色生態方面，依托原有自然景觀順勢建成9處濕地公園，17個郊野公園，100多公里城市綠道，不僅為市民和游客提供了人與自然和諧相處的親水平臺，也修復了水體生態系統，保護了生物多樣性，調節了城市小氣候。遂寧還充分發揮原始地貌、植被、土壤、濕地、水體的自然積存滲透、凈化作用，通過建設多級生態調節池、植草溝、生態荷花塘、下沉式綠地、植被緩沖帶，有效收集雨水，削減、凈化面源污染，緩解城市內澇，改善濱江水環境，海綿城市建設取得新進展。

（三）堅持改革突破，釋放小城鎮體制機制活力。四川省金堂縣淮口鎮總面積109 平方公里，常住總人口10.8 萬，2015 年經濟總量82.21 億元，城鎮人口已達8.6萬人，城鎮化率達80%，已初步具備小城市特征。2012年以來，金堂縣在淮口鎮積極探索行政管理體制改革，通過賦能核權、按需放權、高效行權、明責監權等有力舉措，大幅增強淮口鎮的要素吸引力和經濟發展活力。對淮口鎮有能力實施的12個縣級部門609項行政權力“一放到底”；對淮口鎮確實需要，但受當前人員、技術和相關配套等條件制約無法承接的5 個縣級部門69 項行政權力，則由部門延伸至淮口鎮組織實施。為方便群眾辦事，修建了集公共服務、綜合文化站、群眾文化廣場等6 大功能于一體的公共服務中心。金堂縣在放權賦能過程中，最重要的內容是把涉及15個縣級部門的城鎮規劃、建設、管理的相關權力，比如核發《用地規劃許可證》《建設工程施工許可證》以及行政監管和行政執法權等，徹底交由淮口鎮行使。淮口鎮據此組建城市綜合執法隊，下設工業區、環保、交通、規劃建設和綜合等7 個中隊，實行集中綜合執法，每年執法1500 余件。通過擴權強鎮改革，淮口鎮強化了與城鎮發展相匹配的政府管理職能，健全了與群眾需求相適應的公共服務職能，建立了與新型城鎮化相適應的規劃建設體制，逐步實現由重農村建設向城市管理轉變、重農業發展向工業服務轉變、重自身建設向周邊輻射轉變。

（四）堅持產城融合，著力構建宜業宜居的發展環境。遂寧市在充分發揮中心城區首位引領作用的同時，特別注重協調產業與城市的空間關系，在功能定位和產業布局上強調產城融合，規劃建設了位于中心城區外圍的桂回組團、吉祥組團、龍鳳新城組團、金橋組團、西眉組團5個產城一體單元，初步建成了國家級遂寧經濟技術開發區、中國西部現代物流港等重點園區，有效防止了城市“空心化”，促進“產、城、人”融合發展。蛟龍港在最初是一個普通的工業開發區，基礎設施、公共服務以及各類生活配套設施明顯不足。為避免“有產無城”，蛟龍港將辦公及生活服務用地實行整體規劃和統一使用，在園區內修建2 幢20 多層的住宅樓，有效解決入園所有企業職工的住宿問題；自主投資建設了購物中心、污水處理廠、公共汽車站、菜市場、電影院、娛樂廳等配套生活設施，增加了園區內的人氣、商氣；為了讓留守兒童能與在園區工作的父母生活在一起，蛟龍港投資建設了一所可容納2200名學生、設施現代化的九年制義務教育學校，有效解決了園區企業職工子女教育問題。2015年1月，蛟龍港又進一步創新商業模式，在園區內推出集辦公、旅游、體育、美食、休閑、購物、娛樂等多功能融于一體的海濱城綜合商業中心，有力激發了產業工人和周邊市民的消費需求。現在的蛟龍港，具有濃厚的生活氣息和舒適的工作環境，已經成為一座“產城一體”的小城市。

（五）堅持模式創新，廣泛吸引社會資本參與基礎設施投資建設和管理運營。遂寧中國西部現代物流港積極創新理念，探索由民營企業出資建設、管理運營綜合物流園，園區內鐵路專用線（貨場）、公鐵聯運區、大宗物資加工區和倉儲配送區等基礎設施均由民營企業投資修建，有效緩解了鐵路總公司建設項目資本金不足、利息負擔重等問題。為進一步提高管理運營效率，園區又以“自營+代管”的方式，積極與鐵路局開展合作，其中專用線貨運組織、貨裝設備、汽車運輸組織（接取送達）等業務由民營企業自營，鐵路行車組織、鐵路設備管理等則委托成都鐵路局車務段代管。園區還創新海關投資模式，由民營企業出資修建海關監管區、保稅倉并配套與海關互通的電子信息管理系統，成都海關、遂寧商檢等機關派駐人員監管和維護，民營企業負責場站管理、具體作業、監管運輸等工作，形成了非常好的社會和經濟效益。

二、幾點啟示

中國經濟正處于經濟結構轉型升級的關鍵時期，成都市和遂寧市按照新的理念努力提高城鎮化發展質量的做法，正是面對經濟下行壓力，實現發展路徑轉換的必然選擇，盡管這個過程很漫長，但只要保持定力長期堅持，就可以源源不斷地激發出發展的新動能、增加有效供給。

（一）美麗環境已經變為財富，可以創造經濟收益。遂寧市多年來堅持發展綠色城鎮的實踐表明，在經濟新常態下，面對越來越強的資源環境約束，堅持走綠色、生態、低碳的發展道路，完全可以實現又快又好的發展。遂寧的經驗也表明，綠色引領是更具有長遠戰略意義的發展理念，強調綠色發展、保護生態環境，短期內可能束縛工業發展，但隨著城鎮化發展和人民收入水平提升，美麗環境已經逐漸演變為供不應求的產品，也會帶來經濟流量、產生經濟價值，那些過于關注眼前、不顧長遠的地區，現在反而陷入了發展困境，迫切希望通過花錢來恢復良好的生態環境。

（二）完善城鎮功能有助于吸引發展要素，實現城鎮化與工業化互動。遂寧市的經驗表明，通過營造良好的城市生態環境，打造美麗宜居城市，可以增強城市對更多中高端發展要素比如人才、資本的吸引力，從而為其拓展中高端物流、汽車研發等產業鏈條，增加有效供給創造條件。雙流區蛟龍港在實踐過程中，自己投資4200萬元建設了學校，并且每年花費1000多萬元負擔學校運轉，解決了產業工人的子女教育問題。從單方面看，蛟龍港在教育方面凈支出了一筆錢，加大了經濟負擔，但從園區整體發展看，蛟龍港內的數萬產業工人因為減少了后顧之憂，更傾向于在此地扎根長期發展，這樣企業的用工成本就可以降下來，園區內的產量和稅收就可以升上去；更重要的是，大量產業工人因為形成了穩定就業生活預期，其潛在的消費需求也可以通過發展服務業就近就地釋放出來，總體算大賬，蛟龍港的總收益其實是大大增加了的，這充分體現了工業化帶動人口集聚、城鎮化助力工業發展、服務業也在此過程中借勢爆發的發展規律。

（三）通過為傳統業態注入新功能，可以極大地刺激消費需求。蛟龍港創新購物中心商業模式的發展歷程表明，在網絡電商的強勢沖擊下，傳統的僅具有購物、餐飲、電影院等功能的商場將日漸式微，而通過整合新的業態、注入新的功能，完全可以再次激發人的消費欲望，實現購物中心的轉型升級。比如，蛟龍港海濱城積極創新發展理念和思路，將海洋館、真冰場、波音737仿真飛行體驗、室內恐龍樂園、親子樂園、4DMX影院等新業態整合融入購物中心，為傳統商業中心增添了觀光休閑體驗的旅游功能，有效釋放了潛在消費需求。海濱城年客流量突破2000萬人次，引進商家358家，解決就業約4500人。浩海立方海洋館的案例最為成功，游客在進入商場第一層以后，首先就被一個長8.3米、高4米的海洋池觀景窗所吸引，這里不僅有全球最大的魚類——鯨鯊，還有超過400種、33000只來自世界各地的珍稀海洋生物，海洋館內定時開展的“美人魚”水下芭蕾表演更是吸引了游客的目光。在商場一層免費觀賞體驗后，有興趣的游客還可以付費體驗潛水、乘坐半潛艇、露營海底隧道、參加科普課堂等多姿多彩的互動項目，實現在城市中與大海的親密接觸。

（四）通過創新基礎設施領域投資運營模式，有助于激發交通物流行業新供給。遂寧中國西部現代物流港在基礎設施領域創新投資運營模式的經驗表明，通過引入民營企業參與多式聯運物流園主要基礎設施的建設并負責管理運營，不僅有助于緩解地方財政投入壓力，減少政府機構編制，實現盈利和持續運轉，還能夠充分發揮民營企業靈活的市場經營優勢，以及國有鐵路運輸企業的基礎網絡和專業管理優勢，實現區域性關鍵基礎設施功能配套的快速完善。在新的管理運營模式下，城市交通區位優勢得以迅速轉化為經濟優勢和發展優勢，各類物流企業、制造企業和地方政府也實現了多方共贏。遂寧中國西部現代物流港的探索和實踐，為推進基礎設施領域投融資體制改革，激活民間資本、增加有效供給，提供了值得借鑒的經驗。

三、相關建議

（一）加大對特色小城鎮發展支持力度。一是從規劃建設方案編制、制度建設、市場化投入機制、人員培訓等方面，加強對各地開展特色小城鎮建設的指導。二是著力改善特色小城鎮基礎設施，提升公共服務，強化城鎮治理，提高居民生活、投資貿易、創業創新的便利化程度。三是加大對特色小城鎮金融、財政、稅收、土地、人才引進等方面的政策支持。

（二）加大改革力度釋放市場發展空間。一是加快政府部門內部相關信息的互聯互通，加大對公眾開放力度，為大數據產業發展提供基礎信息，釋放大數據產業發展活力。二是加大對國有壟斷部門如電力、鐵路行業的監管，督促其公開信息、公平競爭，避免其采取不正當手段扼制民營企業發展。三是修改行政管理體制相關法律，避免因委托授權或延伸管理造成的權責不統一問題，明確賦予經濟大鎮行政執法權力，使其具備獨立開展工作的權利與責任。四是推廣廠房出租、分層租賃等產業空間使用方式，降低中小企業用地成本。

（三）美麗宜居要和便民利民相結合。在營造良好生態環境的同時，還要更多從人的需求出發，更加注重構建便捷的“生活圈”、完善的“服務圈”、繁榮的“商業圈”。一是在濱河景觀或城市小區內部大幅增加大眾化體育設施和運動空間，滿足老百姓開展健身活動的需求，培養市民開展有氧運動的習慣，這樣做不僅有益于增強市民的體能素質，長遠看也有助于培育健康產業的潛在消費群體和市場。二是促進城市景觀與商業設施有機融合，比如在濱河景觀帶增加零售商業設施，讓市民和旅游者活動更加便利。

（四）積極發揮市場專業投資力量的作用促進創新創業。在推進創業創新過程中，一是要加大引入市場化投資機構力度，充分利用專業投資機構對市場前景判斷的卓越能力和承擔風險的靈活機制，幫助、篩選、提升各類創新企業或項目，促進創新活動與市場需求有效對接。二是政府在建立創業引導支持基金過程中，也要積極吸納市場化專業力量，著力提升政府資金使用效率，避免盲目投資、造成浪費。

（五）探索引入社會資本，試點工業園區整體交由企業市場化運營，鼓勵民營企業發展物流園區。一是推廣遂寧市中西部現代物流港和成都市雙流區蛟龍港經驗，鼓勵各地試行“政府規劃、企業建設、市場運作”產業園區投資運營模式，激發民營企業創新創業熱情。二是在推動交通物流融合發展工作中，以鐵路多式聯運為重點，結合全國鐵路物流基地規劃建設，推進鐵路總公司面向市場，與社會資本開展多種形式的合作，加快向現代物流企業轉型。三是支持以物流園帶動特色小城鎮產業發展和要素集聚，充分發揮倉儲物流、流通加工、專線鐵路、第四方物流、商務區、住宅區等功能互補優勢，打造形成物流商業綜合體，促進“園、產、城”融合發展。