二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)艱巨，難點(diǎn)和問題依然較多

盡管《規(guī)劃》著力解決的突出矛盾和問題多數(shù)得到了緩解，但一些深層次和長期性的問題還沒有從根本上解決，難點(diǎn)依然較多，任務(wù)仍然艱巨。

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量相對(duì)不高

城鎮(zhèn)戶籍人口近年來增長較快，但其中進(jìn)城農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的數(shù)量相對(duì)不多，部分地區(qū)通過鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、村改居等區(qū)劃調(diào)整方式，增加了城鎮(zhèn)戶籍人口數(shù)量，卻有部分新居民依然不能與老居民同等享受基本公共服務(wù)。一些外來人口比重較高且落戶意愿較強(qiáng)的重點(diǎn)地區(qū)，對(duì)外來人口和普通勞動(dòng)者落戶設(shè)置的隱性門檻仍沒有完全消除。一些地區(qū)在表面上降低落戶門檻的同時(shí)，卻將高門檻放在了進(jìn)城落戶人口的子女入學(xué)、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)上，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量不夠高。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量不高，制約了消費(fèi)潛力的釋放和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，也不利于從根本上消除社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。其原因仍然在于地方政府和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“兩個(gè)積極性不高”。一是部分地方政府過于關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的短期成本，把外來人口當(dāng)成負(fù)擔(dān)而不是責(zé)任，甚至以成本分擔(dān)機(jī)制沒有完全建立為借口，阻止或延沓為外來人口提供基本公共服務(wù)。二是由于農(nóng)村資產(chǎn)資本化和退出通道不暢，很多農(nóng)民擔(dān)心落戶會(huì)失去農(nóng)村土地相關(guān)權(quán)益，國家發(fā)展改革委和全國總工會(huì)聯(lián)合開展的問卷調(diào)查顯示，此因素導(dǎo)致不愿落戶的比例高達(dá)58.4%。

（二）“城市病”嚴(yán)重與中小城市活力不足共存

部分大城市環(huán)境污染、交通擁堵、房價(jià)高企，公共安全事件頻發(fā)，“城市病”問題依然突出。2017年，全國338個(gè)地級(jí)及以上城市中有239個(gè)環(huán)境空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，占70.7%。根據(jù)高德地圖大數(shù)據(jù)分析，2017 年45個(gè)主要城市高峰擁堵延時(shí)指數(shù)超過1.7，部分城市擁堵正從中心城區(qū)向外圍擴(kuò)散。中小城市數(shù)量不足、質(zhì)量不高，人口20萬以下的城市僅占城市數(shù)量的18%左右，廣大中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，2016年，縣城供水和燃?xì)馄占奥史謩e低于城市8個(gè)和17個(gè)百分點(diǎn)。

“城市病”直接影響到城鎮(zhèn)居民的獲得感、幸福感和安全感，中小城市活力不足影響到城鎮(zhèn)體系優(yōu)化和發(fā)展?jié)摿︶尫拧！俺鞘胁　钡母丛谟诔鞘幸?guī)劃建設(shè)、公共服務(wù)、管理水平跟不上人口快速集聚，同時(shí)，城市群和都市圈發(fā)育相對(duì)不足，也難以切實(shí)分擔(dān)中心城市人口過快增長。中小城市發(fā)展活力不足，既有設(shè)市步伐不快，也有設(shè)市模式創(chuàng)新不足的因素，鎮(zhèn)區(qū)常住人口超過10 萬的322 個(gè)鎮(zhèn)、超過5 萬的1125 個(gè)鎮(zhèn)，大都已經(jīng)具備城市規(guī)模和體量，但在傳統(tǒng)設(shè)市模式下難以直接設(shè)市。

（三）城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制仍不健全

新型城鎮(zhèn)化資金需求量大，既有當(dāng)期消費(fèi)投入，也有跨世代的大規(guī)模、長周期投資，需要成本合理、期限匹配的資金投入，需要政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本等多方力量參與。但目前我國城鎮(zhèn)化融資渠道仍然比較單一，主要靠政府投入，主要靠土地出讓收入、舉債擔(dān)保等方式。一些地方政府融資舉債機(jī)制仍不完善，仍以各類“明股實(shí)債”和購買服務(wù)等方式加杠桿。一些地方把PPP模式簡單理解為政府的投融資手段，存在風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、政府變相兜底，重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善等問題。

多元化可持續(xù)的資金保障機(jī)制還未建立，導(dǎo)致部分城市政府仍然重建設(shè)輕服務(wù)、重發(fā)展輕保護(hù)，影響到推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿，也影響到城鎮(zhèn)化總體質(zhì)量的提高。這還與周期性因素、結(jié)構(gòu)性因素和體制性因素疊加共振，進(jìn)一步加劇了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2016年，全國有90多個(gè)設(shè)區(qū)市本級(jí)和336個(gè)縣級(jí)政府債務(wù)超過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線。迫切需要在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)中，拓寬城鎮(zhèn)化資金來源，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。

（四）城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制有待建立

城鄉(xiāng)間二元結(jié)構(gòu)體制機(jī)制障礙仍然存在，戶籍管理僅在形式上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一，但戶籍附著的社會(huì)保障和公共服務(wù)仍有城鄉(xiāng)區(qū)域差異，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)尚在探索推進(jìn)過程中，城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置機(jī)制還不完善，城市資本等要素下鄉(xiāng)還面臨諸多限制。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革剛剛起步，一些法律法規(guī)還未調(diào)整到位。農(nóng)村土地制度改革進(jìn)展不快，宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證等基礎(chǔ)性工作尚未完成。

城鄉(xiāng)分割的體制機(jī)制，影響到城鎮(zhèn)化輻射帶動(dòng)作用的發(fā)揮，影響到城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局的形成。我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然較大，2017年，城鄉(xiāng)居民收入倍差仍然達(dá)到2.71，城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距依然較大，對(duì)生活污水進(jìn)行處理的行政村比例只有約20%、集中供水率低于70%。城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距明顯，農(nóng)村辦學(xué)條件相對(duì)較差，薄弱環(huán)節(jié)依然較多。