2.4 我國基本養老保險制度

2.4.1 我國基本養老保險制度的發展歷程

2.4.1.1 城鎮職工基本養老保險

在《禮記·禮運》篇中，記載了孔子的一段話，“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子；使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡、孤獨、廢疾者皆有所養；男有分，女有歸。貨，惡其棄于地也，不必藏于己；力，惡其不出于身也，不必為己。是故謀閉而不興，盜竊亂賊而不作。故外戶而不閉，是謂大同”。其中“矜寡、孤獨、廢疾者皆有所養”，我們可以認為是我國歷史上最早的社會保障思想。在古代和近代的歷史長河中，也不乏賢能義士表達他們的社會福利思想。在太平天國運動中，洪秀全在《天朝田畝制度》中對社會福利有所規定，“鰥寡孤獨殘廢等喪失勞動能力的人，也由‘國庫’開支撫養”。戊戌變法失敗后，康有為游歷各國，撰寫《大同書》，指出社會保障制度應該打破傳統的宗族保障體系，主張建立由公立政府承擔的保障體系。孫中山也提出要建立一套完整的社會保障體系，并首次提出全民免費醫療的設想。

中華人民共和國社會保險產生的標志是1951年頒布《中華人民共和國勞動保險條例》。條例規定，企業職工的養老保險費由企業負擔，建立了社會保險費用統籌的企業職工退休養老制度，形成“用人單位—地方或產業工會—全國總工會”的管理體制。社會保險基金由工會統籌使用，其中70%由企業工會使用，30%上繳全國總工會，由總工會在全國范圍內調劑使用。用人單位資金節余上繳，不足由工會補足。我國1953年對《中華人民共和國勞動保險條例》的修訂形成了適應多種經濟形式的全國統一的制度，社會保險正式實施。至1956年年底，企業職工和國家機關、事業單位職工及農村孤寡老人的養老保險均已基本建立起來。在“文化大革命”的十年里，養老保險制度建設呈現停滯不前甚至倒退趨勢，很大程度上影響了中國的養老保險制度的長期發展。1969年，企業職工的社會養老保險制度被迫廢除，統一的社會養老保險制度轉變為徹底的企業保障形式。

計劃體制下的“政府—企業”型保障制度是以行政化手段組織起來的以政府保障為主，由企業推行的保障制度。盡管“文化大革命”期間取消社會統籌，轉變為徹底的企業保障形式，其形式是企業辦社會，但本質上依舊是政府保障，屬于“完全保險”。

在經濟轉軌時期，我國對社會保險制度進行了一系列的探索和改革。1985年，“七五”計劃中第一次明確提出“社會保障”的概念。20世紀80年代中期沿海地區對養老保險進行“地方保險”試點并取得成功，至此全國范圍內企業保障開始走向“地方保險”。1990年，“八五”計劃提出“努力推進社會保障制度的改革。要以改革和建立社會養老保險和待業保險制度為重點，帶動其他社會保險事業和社會福利、社會救濟與優撫等事業的發展”。1991年，《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》的發布標志著我國開始了社會統籌的企業職工養老保險制度改革，基本養老保險基金由政府根據支付費用的實際需要和企業、職工的承受能力，按照“以收定支、略有結余、留有部分積累”的原則籌集，養老保險統籌由市縣級統籌逐步過渡到省級統籌。

轉軌時期的社會保險制度改革，實際上只是對“文化大革命”前保險制度的恢復。由于路徑依賴和福利剛性，“政府—企業”保障制度沒有根本改變，而且“企業辦社會”現象更為嚴重，深化改革的需求非常迫切。

1993年是真正的轉折點。中共十四屆三中全會《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，“社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障”。構建多層次養老保險制度的藍圖就此開始描繪。這一改革措施確立了我國養老保險制度的基本框架和基本內容，包括保障群體、籌資來源、繳費責任以及財務制度等。具體來說可以歸納為以下幾點：第一，養老保險制度的保障對象是城鎮全體勞動者；第二，養老保險制度的籌資來源由政府、企業和個人三方共擔，企業承擔的繳費責任高于個人，是個人承擔責任的兩到三倍；第三，養老保險制度采用“統賬結合、部分積累、收支兩線”的運行管理制度。經過數年的推廣發展，這一時期的制度也顯露出一些亟待解決的問題，比如覆蓋面有待擴大、受益群體有待增加、繳費責任具體分擔比例不明確等。2000年年末，國務院頒布的《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》，對當時正在確立中的基本養老保險制度進行了改革，包括分離基本養老保險的社會統籌賬戶和個人賬戶，準備做實個人賬戶，并嘗試與資本市場對接。2005年年底，《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》進一步調整了基本養老金制度的繳費和計發辦法，建立了繳費與養老金待遇掛鉤的激勵機制，鼓勵多工作，多繳費，多得養老金。

我國目前的城鎮職工基本養老保險制度采用社會統籌賬戶與個人賬戶相結合的結構模式，這一模式是1991年提出的，經過試點后在1997年全面確立的。統籌賬戶采用現收現付制，關注收入再分配功能，體現社會互濟原則和社會公平原則；個人賬戶采用完全基金積累制，關注儲蓄功能，體現經濟效率。

2.4.1.2 農村社會基本養老保險

1949年年底，社會保障制度主要管理機構民政部的前身內務部正式成立，直接管理農村救災、社會救濟和社會優撫安置等社會保障工作。1956年我國制定的“五保政策”是一項長期的農村社會保障政策，“五保”具體是指，在生產和生活上給予適當的安排和照顧，保證吃、穿和柴火的供應，保證年幼的人受到教育和年老的人死后安葬。中共十一屆三中全會通過的《農村人民公社工作條例（試行草案）》指出，“有條件的基本核算單位可以實行養老金制度”，據此一部分經濟發達地區開始試行農村退休養老金制度。1986年12月，民政部向國務院遞交了《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》，從1987年開始，關于以鄉村為單位的社區型養老保險制度的探索在全國拉開序幕。1992年年初，《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》正式實施，方案規定了農村社會養老保險制度建設的基本原則：第一，養老保障水平以保障農村老人基本生活為標準；第二，堅持以資金個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策支持，堅持“自助為主、互濟為輔”的籌資原則；第三，堅持農村務農、務工、經商等各類人員社會養老保險制度一體化方向；第四，堅持由點到面、逐步發展的原則。但是從1996年以來，我國銀行利率連續下調，對傳統農村養老保險造成了很大壓力。1999年國務院下發文件指出，我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件，要求停止新業務，有條件的地區轉為商業保險。至此，農村社會養老保險事業發展處于停滯狀態。

2007年，黨的十七大報告提出，要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，探索建立農村養老保險制度。早在2006年年初，勞動和社會保障部選擇了全國范圍內的8個縣市區，開展了新型農村社會養老保險的試點工作。新農保（新型農村社會養老保險）政策規定，養老金的籌集方式由個人、集體和政府三方共同籌資，各級政府和村集體應逐步加大對新農保的資金投入力度，并且財政投入力度將逐步加大。2008年10月，黨的十七屆三中全會再次提出“貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續原則，加快健全農村社會保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。創造條件探索城鄉養老保險制度有效銜接辦法。做好被征地農民社會保障……發展農村老齡服務”。2009年9月1日，國務院出臺了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定從2009年起開展新農保試點工作，試點地區為全國10%的縣市區，以后逐步擴大試點范圍，到2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。2010年，在全國各地的貧困區縣推行的新農保的試點工作，已取得初步成效。

此外，《中華人民共和國社會保險法》歷經四次審議，于2010年在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上獲得高票通過。《中華人民共和國社會保險法》第二十條、第二十一條規定，“新型農村社會養老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合”“新型農村社會養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成”。

與新農保政策一致的還有城鄉居民基本養老保險。2011年，國務院發布《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，決定從2011年7月1日起，啟動城鎮居民養老保險試點工作。意見施行的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”，具體的實施要點在于：第一，從城鎮居民的實際情況出發，低水平起步，籌資標準和待遇標準要與經濟發展及各方面承受能力相適應；第二，個人和政府合理分擔責任，權利與義務相對應；第三，政府主導和居民自愿相結合，引導城鎮居民普遍參保；第四，中央確定基本原則和主要政策，地方制定具體辦法，城鎮居民養老保險實行屬地管理。

2.4.2 基本養老保險政策的內容

基本養老保險政策的內容主要可分為籌資政策、待遇給付政策和轉移接續政策。在下文中，城鎮職工基本養老保險、城鄉居民社會養老保險和新型農村社會養老保險將分別被簡稱為“城職保”“城居保”和“新農保”。

2.4.2.1 籌資政策

籌資政策主要由繳費主體、繳費數額與資產管理三部分組成。

1．繳費主體

按規定，城職保主要覆蓋的人群有：一是城鎮各類企業及其職工，實行企業化管理的事業單位及其職工，城鎮個體工商戶和靈活就業人員；二是依法在各級民政部門登記的社會團體、基金會、民辦非企業單位、境外非政府組織駐華代表機構及與其簽訂聘用合同或勞動合同的專職工作人員；三是按照公務員法管理的單位，參照公務員法管理的機關單位、事業單位及其編制內的工作人員；四是監獄企業工人；五是在尊重宗教教義教規基礎上，宗教教職人員自愿參加養老等社會保險；六是在中國境內依法注冊或登記的企業、事業單位、社會團體、民辦非企業單位、基金會、律師事務所、會計師事務所等組織依法招用的外國人。

城居保的參保范圍是年滿16周歲（不含在校學生），非國家機關和事業單位工作人員及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋的城鄉居民。新農保的參保范圍是年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民。

2．繳費數額

對于城職保來說，繳費數額常常取決于繳費基數和繳費比例。繳費基數通常分為單位繳費基數和個人繳費基數。單位繳費基數是經有關部門核定的上年度單位職工工資總額，個人繳費基數是經有關部門核定的上年度本人月平均工資，但繳費基數最高為統籌地職工月平均工資的300%，最低為統籌地職工月平均工資的60%。至于繳費比例，企業繳納基本養老保險的比例一般不得超過繳費基數的20%，具體由各省級人民政府確定；個人繳納基本養老保險費的比例為本人繳費工資的8%。

城居保和新農保都是三方分擔的分檔次繳費。

城居保的繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個檔次，政府可以根據實際情況增設繳費檔次，最高繳費檔次標準原則上不超過當地靈活就業人員參加職工基本養老保險的年繳費額。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。政府對符合領取城鄉居民養老保險待遇條件的參保人全額支付基礎養老金。其中，中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。地方人民政府應當對參保人繳費給予補貼，對選擇最低檔次標準繳費的，補貼標準不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標準繳費的，適當增加補貼金額；對選擇500元及以上檔次標準繳費的，補貼標準不低于每人每年60元，具體標準和辦法由各級人民政府確定。對重度殘疾人等繳費困難群體，地方人民政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。

新農保的個人繳費標準目前設為100～500元5個檔次，多繳多得。地方可以根據實際情況增設繳費檔次，有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定。來自政府的繳費補貼通常可以分為省市縣三級，省級財政根據各縣財力情況將其分為四檔，按80%、60%、40%、20%進行補貼。繳費補貼標準不低于每人每年30元；選擇較高檔次標準繳費的，給予適當鼓勵，即繳100元，政府補貼30元，繳200元，政府補貼35元，逐檔增加補貼5元，直至繳納500元及以上，政府補貼封頂為50元。

3．資產管理

對于城職保來說，養老金分為社會統籌賬戶和個人賬戶。社會統籌賬戶是為確保支付基礎養老金而設立的公共財務收支系統，由社保經辦機構統一管理。財務方式是以支定收，現收現付，社會互濟，風險分擔。個人賬戶是為繳納養老保險費和支付個人賬戶養老金而設立的權益記錄，賬戶資金進行專業化、市場化運營。財務方式是完全積累制，個人賬戶不得提前支取，記賬利率不得低于銀行定期存款利率，免征利息稅。個人死亡的，個人賬戶余額可以繼承。

新農保的個人繳費、集體補助、政府繳費補貼及利息收入等全部記入個人賬戶，按中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息。參保人因戶籍遷移等原因轉移養老保險關系，個人賬戶儲存額可轉移。參保人身故時，除政府補貼外，個人賬戶中其他資金余額可依法繼承；政府補貼余額用于繼續支付其他長壽者的養老金。此外，新農保基金暫時實行縣級管理，隨著試點范圍的擴大，逐步提高管理層次，有條件的地方也可以直接實行省級管理。新農保和城居保基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬核算。

2015年1月1日起，新型農村養老保險和城鎮居民養老保險已正式合并為城鄉居民基本養老保險，關于城居保的資產管理特征不再贅述。

2.4.2.2 待遇給付政策

我國養老保險待遇主要有以下幾項：第一，按月領取按規定計發的基本養老金，直至死亡；第二，享受基本養老金的正常調整待遇；第三，對企業退休人員實施的社會化管理服務；第四，參加基本養老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領取喪葬撫恤金和補助金；第五，在未達到法定退休年齡時因病或非因工致殘完全喪失勞動能力的，可以領取病殘津貼。

城職保的給付條件是：男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲；從事井下、高溫、高空、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康工作的，退休年齡為男年滿55周歲，女年滿45周歲；因病或非因工致殘，由醫院證明并經勞動鑒定委員會確認完全喪失勞動能力的，退休年齡為男年滿50周歲，女年滿45周歲。根據《中華人民共和國社會保險法》的相關要求，參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿15年，按月領取基本養老金；也可以轉入新農保或城居保，按照國務院規定享受相應的養老保險待遇。為了保證養老金的真實水平及實際購買力，引入基本養老金統一的調整機制，規定按城市居民生活費用價格指數和在職職工工資增長情況進行調整。此外，由于我國以前采用完全的現收現付制模式為養老保險籌集基金，但現在已經轉化為部分積累制的統賬結合制度，這就不可避免要處理兩種制度的轉軌過渡問題。目前的政策是以1997年是否參保為限，根據參保時間分為“新人”“中人”“老人”并規定不同的計發方法。“新人”是指在新制度下參加工作的參保人員；“中人”是在原制度下參加工作，將在新制度下退休的參保人員；“老人”是在原制度下退休的人員。

新農保和城居保的領取條件是年滿60周歲、累計繳費滿15年，未享受城鎮職工基本養老保險待遇或機關事業單位養老保險的農村戶籍和城鎮戶籍的老年人，可以按月領取養老金。在制度實施時，已年滿60周歲，未享受城鎮職工基本養老保險或機關事業單位養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。

2.4.2.3 轉移接續政策

2009年年底，國務院通過了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，并于2010年正式實施。該辦法旨在保障參加城鎮企業職工基本養老保險人員的合法權益，促進人力資源合理配置和有序流動，實現參保人員跨省、自治區、直轄市流動并在城鎮就業時保障基本養老保險關系的順暢轉移接續。辦法主要確定了兩點核心內容：一是明確流動就業職工退休后的養老保險待遇領取地，采用“戶籍地優先，從長從后計算”原則；二是確定轉移資金的統一計算方法，即除轉移賬戶儲存額外，還轉移12%的單位繳費。參加城居保的人員，在繳費期間戶籍轉移、需要跨地區轉移城鄉居民養老保險關系的，可在遷入地申請轉移養老保險關系，一次性轉移個人賬戶全部儲存額，并按遷入地規定繼續參保繳費，繳費年限累計計算；已經按規定領取城居保待遇的，無論戶籍是否遷移，其養老保險關系不轉移。

參保人員在不同養老保險制度間流動時，主要涉及兩個問題：一是養老保險賬戶的轉移，二是保費的折算和年限的確定。

在城鄉居民養老保險統籌方面，2014年2月24日，中華人民共和國人力資源和社會保障部印發了《城鄉養老保險制度銜接辦法》。該辦法規定參加城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險的人員，達到城鎮職工養老保險法定退休年齡后，城職保繳費年限滿15年，可以申請從城居保轉入城職保，按照城職保的辦法計發相應待遇；城職保繳費不足15年的，可以申請從城職保轉入城居保，待達到城居保規定的領取條件時，按照城居保的辦法計發相應待遇。

在城鄉職工養老保險統籌方面，在新農保的條件下，新農保實行完全的個人賬戶。當參保對象進入城職保體系時，按照入賬記錄，將個人和集體的繳費全部劃入城職保的個人賬戶，將政府繳費部分劃入相應的統籌賬戶，從而實現賬戶從農村向城市的轉移。當城職保參保對象進入新農保體系時，其個人賬戶資金全部轉入個人賬戶，而統籌賬戶的資金按一定比例進入個人賬戶，從而實現賬戶從城市到農村的轉移。

2.4.3 基本養老保險制度運行現狀、問題與改革

2.4.3.1 運行現狀

中國的老齡化已經進入快速發展階段，基本養老保險制度運行現狀不容樂觀，運行過程中的問題也逐漸暴露出來。

要了解我國目前的養老保險制度弊病，首先要理解基本養老保險基金的財務模式，包括現收現付制、完全積累制、部分積累制。完全積累制主要體現的是個人生存年限內收入和支出的平衡。完全積累制不涉及代際的收入再分配問題。它的運行模式可簡單描述為在就業期間個人繳費，政府管理。在退休期間，政府根據累計養老金的數量和投資收益的情況發放養老金。

在20世紀80年代，我國已經開始企業職工養老制度改革，但整體上而言，我國仍處在現收現付的體制下。1997年，我國正式推行以基金積累為主要特征的城鎮職工養老保障制度。此次改革主要考慮了以下幾點：

（1）現收現付制是指以同一個時期正在工作的一代人的繳費來支付已經退休的一代人的養老金的保險財務模式。因此現收現付制的基本要求就是人口結構的穩定。但隨著我國實行計劃生育政策，家庭出現“4-2-1”的人口結構；同時，人口老齡化進程加快。根據每年養老金的實際需要，從工資中提取相應比例的養老金，本期征收，本期使用，不為以后使用提供儲備的方式已經不再適合我國。

（2）現收現付制負擔過重，不適宜推廣。現收現付制涉及代際的支付轉換和矛盾。首先，在引入現收現付制時，最早退休的勞動職工不用付出任何代價就能享受社會養老保障，制度一開始就給社會經濟帶來了負擔。其次，隨著我國經濟發展，享受我國社會養老保險的人口數必然會增加，然而現收現付制度并不利于覆蓋率的提升。因為即將退休的職工必然是付出少，收益多。一旦擴大覆蓋率，將導致當代職工面臨繳費比例過高、養老負擔沉重、養老保險資金難以籌集等困境。

在這種情況下，我國結合完全積累制的優勢，推出了“統賬結合”的部分積累制。城鎮職工的統籌賬戶部分來自現收現付制的籌資方式，個人賬戶部分來自完全積累制的籌資方式。我國采取“統賬結合”部分積累制希望可以實現三個目標：一是保留現收現付制養老金的代際轉移、收入再分配、注重公平的功能，又能實現完全積累制強調個人積累、注重效率的目的。二是既能夠減輕現收現付制福利支出的剛性，又能夠保證退休人員的基本生活。三是既能夠利用完全積累制積累資本以應付老齡化危機的制度優勢，又能夠化解完全積累制造成的企業繳費負擔過重與基金保值增值的壓力。

2.4.3.2 制度弊端

1．養老保險基金財務存在省際結構性失衡

《2018年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》指出，在2018年，城鎮職工基本養老保險基金收入51168億元，支出44645億元。建立實施的城鎮職工基本養老保險中央調劑金制度在2018年的調劑比例為3%，調劑基金總規模為2422億元。正如我們在前文所描述的那樣，目前我國養老基金的當期結余尚不存在缺口，但存在省際結構性失衡的問題。經濟發展較不發達、人口流出較多的省份往往養老基金支付壓力較大，不少中西部、東北部省級行政區已經出現了當期基金結余缺口。盡管中央調劑金制度已經實施，但調劑效果尚未顯現。

導致社保基金出現省際不平衡現象的原因主要有以下兩方面：

其一是制度轉軌導致的巨額空賬問題，主要分為隱性債務和顯性債務。

1997年養老保險制度改革后，我國的養老保險由過去的現收現付制轉變為“統賬結合”的部分積累制。養老保險金分為兩個部分，一個是個人賬戶，另一個是統籌賬戶。個人賬戶實行基金積累制，體現個人生命周期的積累。統籌賬戶實行現收現付制，體現收入再分配、代際分配的特性。養老保險制度改革之后參加工作的人口統一由兩個賬戶構成。已經退休的人員，國家需要繼續履行承諾發放相應的養老金，換言之，已退休人員缺少個人賬戶基金的積累。按照制度的設計，新制度的統籌賬戶承擔這一部分積累的缺口。但由于缺口的數量巨大，統籌賬戶目前的收入無法應對缺口的填補。同時，由于個人賬戶的收支時間較長，國家通過暫時透支個人賬戶的方式解決了這個問題。這就是個人賬戶空賬的主要來源。深層次來說，個人賬戶上的空賬數字實際上體現了我國的“養老金隱形債務”。之所以被稱為隱形債務，是因為在現收現付制下，本身就是由當代職工承擔了上一代職工的養老責任，隱性債務永遠續存。但由于現收現付制的缺點，我國的轉制改革中斷了隱性債務的繼續，使債務明顯的存在。這意味著當代的就業人口不再像以前只為上一代人口提供養老，同時還需要為自己這一代人提供養老金。

隱性債務的來源主要是原現收現付制所導致的“老人”或“中人”養老金權益沒有相應的資金保障。退休人員在新養老保險制度下，個人賬戶金額為空白。但在養老金轉制之前，國家給予的退休政策應該具有延續性，以保證這部分人得到相應的養老保障。目前我國實行的部分積累制并沒有明確規定“老人”和“中人”的養老金責任和來源。在實際操作中，通過當代人的統籌賬戶基金進行現期支付以達到將繳費率控制在可以承受的范圍內，從而平穩地過渡到部分積累制。但這種嘗試拖延消費歷史債務的方式一開始就給新養老保險制度帶來了重重負擔和隱患。一方面，它增加了企業和當代職工的負擔。當代人不僅需要為自身的養老做積累，而且需要彌補上一代養老的需求。另一方面，我國的部分積累制在實際操作中采用了社會統籌賬戶和個人賬戶混賬管理的模式。統籌基金無法滿足當期養老金支出需要，各地普遍透支“個人賬戶”資金用于支付當期退休人員的養老保險金，使個人賬戶成為名義賬戶，形成“空賬”。這樣做的后果是使所有基金積累制的優點都無法得以發揮。“空賬”的本質意味著整個養老保障體系仍然是現收現付制。如果無法做實個人賬戶，那么現收現付制所帶來的一切問題將繼續存在。

其二是基金統籌與平衡的問題，主要分為區際統籌和代際統籌。

社會養老保險基金區際統籌與平衡是以行政性區域為觀察點的，著眼于地區間的統籌與平衡。目前的制度狀況是：第一，統籌層次低且條塊分割，基金調劑功能不強，使用效率不高，大多數還局限于縣級范圍或地市范圍。第二，由于經濟發展的不平衡，各地養老基金的供給能力與需求壓力各不相同，區間發展不平衡。在經濟發達、人口年齡結構年輕的地區，積累的養老保險基金較多；反之，在經濟落后、人口年齡結構老化的地區積累的養老基金較少甚至入不敷出。總之，養老保險基金不能在較大范圍內相互調劑，使經濟發達地區養老保險的積累不能補助經濟落后地區養老保險基金的欠缺，在總體上影響了養老保險基金的使用效率。

社會養老保險基金代際統籌與平衡是以參加養老保險人口的年齡為劃分點的，著眼于上下代之間的統籌與平衡。目前我國實行的社會統籌與個人賬戶相結合的制度，意味著在職的一代人既要承擔繼續供養上一代老人的義務，又要為自己將來養老進行個人賬戶積累，代際統籌與平衡的矛盾已經凸顯。

2．養老保險制度參數設計需優化

由于養老保險制度本身很難做到長期可持續，如果不對養老保險制度參數進行優化，養老金缺口可能會持續惡化。通常來說，征繳政策、人口結構、退休年齡和待遇水平是養老保險制度參數中較為重要的參數。前兩者主要決定養老基金的收入，后兩者主要決定養老基金的支出。面對人口老齡化的沖擊，我國出現了人口結構失衡、征繳基數不實、退休年齡較早以及待遇水平較低等問題，這些問題共同影響著養老基金的財務平衡。

征繳政策包含繳費基數和繳費率兩個重要參數。繳費率作為養老保險制度的核心參數之一，過高、過低都不合理。繳費率過低不足以解除參保人的后顧之憂，而繳費率過高又會直接加重用人單位和參保人的負擔并損害代際公平。同時又由于繳費基數為當地社會平均工資的60%～300%，造成大量企業以最低水平確定繳費基數，因此就造成繳費基數不實，且對沖了較高的繳費率，使實際繳費率偏離了法定繳費率，影響了養老金的籌集。實際上，我國繳費率過高已經是普遍共識，過高的社會保險繳費率影響了企業發展活力。我國城鎮職工基本養老保險制度從2016年開始正式進入階段性降費階段。2019年，國務院辦公廳發布的《降低社會保險費率綜合方案》指出，城鎮職工基本養老保險的企業繳費比例最低可降至16%。那么16%將會是最低的企業繳費比例嗎？現行繳費率是否還存在繼續下調的空間？于是，學界開展了關于養老保險繳費率適度調整問題的研究。目前的主流討論方向是在補貼責任劃分明晰和保持養老基金穩健的情況下進行養老保險制度參數的優化，測算繳費率適度調整的區間以及調費政策的實施期限。

與人口結構、退休年齡相關的制度參數有生育率、老年人口比、職退比等，人口老齡化不斷加深和生育率不斷降低，意味著在當前和未來，繳費人數會不斷下降，待遇領取人數會不斷增加，這些指標直接決定著養老基金的收入和支出，還影響著養老基金的代際平衡。因此，實施“全面二孩”政策和“延遲退休”政策是優化這些制度參數的主要手段。

待遇水平高低直接與養老金替代率相關，這決定了勞動者在退休之后的生活水平，也是判斷當前制度對勞動者繳費具有多大吸引力的重要標準。國際勞動組織制定的《社會保障最低標準公約》規定，55%為養老金替代率的最低標準，若養老金替代率低于這個數據，那么退休者的生活水平將嚴重下降。然而，由中國社會科學院發布的《社會保障綠皮書：中國社會保障發展報告（2019）》指出，目前中國城鎮職工基本養老保險的平均替代率不到50%。在未來，繼續提高待遇水平仍然是長期的改革方向。

中國城鎮職工基本養老保險已經陷入“高名義繳費率、低替代率和低可持續”的尷尬境地，不斷深化養老保險制度參量改革已是大勢所趨。

2.4.3.3 養老金改革

面對養老保險基金缺口困局，政府多措并舉推動養老金改革。接下來我們對這些新舉措進行具體的介紹。

1．省級統籌制度

省級統籌是個人養老基金的一種籌資方式，是指包括企業和職工個人繳費比例、基本養老金計發方法、發放標準、基金管理、基金調劑等內容在內的整個企業職工基本養老保險制度和體系，以省、自治區、直轄市為單位實現統一管理的方式。一般來說，養老保險全國統籌是國際慣例，是社會保險“大數法則”與“互助共濟”精神的內在要求，然而因為歷史遺留問題我國尚未實現全國統籌的工作。

1991年，我國企業職工基本養老保險改革試點時，由于城鄉差別及地區差異過大，再加上養老保險制度擴面與轉制成本的原因，我國被迫選擇了縣（市）統籌模式。1991年，國務院發布的《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》明確指出：要積極創造條件，實行基本養老保險基金由目前的市縣統籌逐步過渡到省級統籌。這是企業職工養老保險改革試點時，首次提出“省級統籌”的字樣。

1998年8月6日，國務院發布《國務院關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，要求“加快實行企業職工基本養老保險省級統籌”，并明確規定：“1998年年底以前，各省、自治區、直轄市（以下簡稱省、區、市）要實行企業職工基本養老保險省級統籌，建立基本養老保險基金省級調劑機制，調劑金的比例以保證省、區、市范圍內企業離退休人員基本養老金的按時足額發放為原則。”這是企業職工基本養老保險在全國統一推廣后，首次明確養老保險省級統籌的初期目標，即在1998年年底以前各省級行政區應建立“省級調劑金”機制，但暫不要求全國統收統支。這是國務院文件首次明確省級統籌的時間表。

1999年12月30日，勞動和社會保障部、財政部發布《關于建立基本養老保險省級統籌制度有關問題的通知》。通知要求進一步完善基本養老保險省級統籌制度，增強基金調劑能力。該通知明確提出：實行省級調劑金制度的地區，要在2000年內取消縣（市）統籌，改為地（市）統籌或省級調劑。這是省級統籌目標和要求的進一步明晰化，也就是說，在2000年年底前，企業職工養老保險必須實現地級市統收統支，或是省級調劑，而不再允許縣（市）統籌。

2005年12月，國務院發布《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》。文中明確提出：加快提高統籌層次。進一步加強省級基金預算管理，明確省、市、縣各級人民政府的責任，建立健全省級基金調劑制度，加大基金調劑力度。在完善市級統籌的基礎上，盡快提高統籌層次，實現省級統籌。這是國務院文件首次提出“盡快”實現省級統籌的要求。

2007年1月18日，勞動和社會保障部、財政部發布《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》。通知第一次闡述了“省級統籌”的重要意義，第一次明確闡述了省級統籌標準（“六統一”），并提出了省級統籌的工作重點：推進和規范市級統籌，積極創造條件，向省級統籌過渡；有條件的地區，要積極實行社會保險經辦機構垂直管理。

盡管從1998年到2007年關于“省級統籌”的政策性文件不斷出臺，但截至2009年年底，人社部才正式宣布我國31個省級行政區和新疆生產建設兵團全面建成養老保險省級統籌制度。然而實際上這只是一種名義上的“省級統籌”，它并未實現養老保險省級統收統支，而只是在省級政府建立了一個調劑金專戶，其實質仍是全國2000多個縣（市）各自獨立、各自分散的統籌。這種名義上的“省級統籌”至少存在三種模式：一是北京、上海、天津、陜西等省份，大體實現了養老保險全省統收統支，這可以算得上是真正意義的省級統籌；二是以安徽、山東為代表的省份，它們的養老保險實現的則是地級市統收統支；三是其余大多數省份，它們仍然停留在縣（市）統收統支的最低層次。由于省級調劑金只能局限在本省內調節部分余缺，因此，它已無力應對全省出現的當年收支缺口，以及后續人口老齡化加劇后的省內支付壓力，很難發揮省際余缺調劑、互助共濟的作用。

事實上，從1998至2009年，企業職工基本養老保險的首要任務是“擴面”，在確保擴面工作順利推進的前提下，再實現省級統籌目標。很顯然，在這一階段參保人數的不斷增加，確保了企業職工基本養老保險繳費的快速增長，養老保險基金積累也同步增加，雖然省域之間的養老保險基金收支存在不均衡現象，但問題并不嚴重，因此全國統籌的要求并不急迫。

隨著調劑金模式省級統籌的全面建成，以及企業職工養老保險擴面基本到位，各省份養老保險基金的增速放緩，省域之間的基金收支不平衡現象開始出現明顯分化，省內調劑的空間越來越小、難度越來越大。因此，在2010年我國頒布《中華人民共和國社會保險法》時第一次明確地提出：基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實現省級統籌。通俗地說，只有將全國2000多個“小水池”并入一個“大水池”，才能在全國范圍內實現余缺調節、互助共濟，從而最大限度地提高養老保險保障水平和保障能力。因此目前已經基本完成的省級統籌只是我國實現養老金全國統籌的過渡階段。

2．養老金并軌改革

養老金并軌是指對機關事業單位工作人員實行和企業職工一樣的基本養老保險制度。隨著2014年養老保險改革方案的公布，中國養老“雙軌制”正式終結，近4000萬機關事業單位人員將告別“免繳費”時代，開始按工資的8%繳納養老保險，按工資的4%繳納職業年金。

養老金“雙軌制”出現于20世紀90年代初我國社會制度改革起步之時。在當時的時代背景下，國家對企業職工實行了社會統籌和個人繳費相結合的政策，包括已退休職工在內的所有企業退休人員的養老金全部改由新建立的社保基金支付。這項改革使企業退休職工的養老金得到了保障，推動了國企改革的順利進行，但機關事業單位并未被納入統一的養老統籌體系，于是便產生了這種“雙軌制”。雙軌制對社會經濟的運行造成了一定的困擾，不僅在不同身份的退休人員間產生了身份識別鴻溝，而且影響到社會就業選擇，這一制度不符合養老保險公平共濟的本質，也侵犯了其他群體的公共利益。2015年1月，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，機關事業人員將與城鎮企業職工采取同一個制度，即機關事業單位工作人員基本養老保險費由單位與個人共同負擔，繳費辦法、待遇標準計算與企業養老保險辦法相似，也將根據該辦法的實施時間劃定“老人”“中人”“新人”，并實施不同的參保辦法。這宣告了中國養老金制度從消滅“碎片化”向“大一統”邁出了關鍵的一步。

事實上，養老金并軌政策從2008年的提出到2015年的落地幾經波折。由于養老金并軌涉及的勞動者人數眾多，并軌政策如何設計、配套政策如何銜接都需要深思熟慮。如何保障公務員和事業單位群體退休后的福利水平也是一個難題。由于歷史遺留問題的存在，要平衡事業單位和非事業單位之間的利益并非易事，但是如果不盡快實施養老金并軌，有可能會繼續擴大兩個群體間的福利差距。政府采用“先試點、再推廣、再統一”的方式逐步化解了這一難題。從2008年開始，我國在全國范圍內遴選出五個省級行政區開展試點。這一次試點全部選擇了經濟基礎較好的省級行政區，多數為我國東部經濟較為發達的省或直轄市，包括廣東省、上海市和浙江省。但是試點效果不明顯，群體矛盾突出，改革阻力較大。但李克強總理于2014年所做的政府工作報告打破了這一僵局，為養老金并軌注入了一針強心劑。報告明確提出要發展職業年金，改革機關事業單位養老保險制度。2014年11月16日和12月11日，國務院常務會議和中央政治局常委會先后審議通過了改革方案。2015年年初，國務院印發了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，該決定明確了養老金并軌制度的具體發展規劃，主要政策有九項，分別是：改革的范圍、繳費的基數和比例、基本養老金待遇計發辦法、改革前后待遇的銜接政策、基本養老金待遇的調整、嚴格基金管理和監督、養老保險關系轉移接續、建立職業年金、加強經辦服務。

養老金并軌四年多來，包括陜西、吉林、青海、遼寧等在內的26個省份陸續出臺了機關事業單位養老保險并軌政策，使這項改革進入實質的落實階段，有效化解了“待遇差”的矛盾，促進了社會公平。

3．養老金入市政策

養老金入市是指將基本養老保險基金中的個人賬戶基金進行證券投資，目的是實現養老金的有效保值增值。養老金屬于社會保障范疇，投入市場難免存在風險，因此養老金入市政策一直飽受爭議，難以落地。2015年8月17日，國務院印發了《基本養老保險基金投資管理辦法》，辦法規定投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老金產品的比例，合計不得高于養老基金資產凈值的30%。同時，國有重大企業改制、上市，養老基金可以進行股權投資。這一辦法的落地使超過1萬億的資金直接或間接地投資于股票市場。

養老金入市的意義主要可以總結為以下兩點：

第一，緩解養老金缺口壓力，提高養老基金增值率。來自長江證券研究所的報告稱由于各省級行政區養老基金管理過于分散，在養老金入市之前，養老基金幾乎沒有保值能力。經長江證券研究所測算，在2008年至2015年，我國城鎮職工養老金的平均收益率不足3%。而全國社會保障基金自成立以來的年均投資收益率可達到8.82%。養老保險基金關系著我國1億多退休人口的養老待遇，實現基金保值是基本要求。因此，養老金入市是實施保值增值的必然選擇。《全國社會保障基金理事會基本養老保險基金受托運營年度報告2017》披露，基本養老保險基金自2016年12月受托運營以來，累計投資收益額為88.19億元，其中2017年度的投資收益率為5.23%。可見，養老保險基金的增值已有起色，但更多的政策約束的放開還需觀察后效。

第二，養老基金的資金性質、資金用途和奉行的投資理念有助于維護資本市場的穩定，促進我國資本市場健康發展。養老保險是我國社會保險制度中最關鍵的部分，養老保險基金也是社會保障基金中占比最高的部分，擁有龐大的體量。如前文所述，養老保險基金關系著上億人口的老年福利，其投資原則要遵循價值投資，做到安全和收益并重。養老金入市可以凈化資本市場的投資氛圍，擴充資本市場的體量，穩定資本市場的波動，從而促進我國資本市場的健康發展。

自2012年廣東省千億養老金被批準入市以來，截至2018年2月底，多個省份已經獲得穩健的投資收益。北京、安徽等10個省份已簽署了4400億元的委托投資合同，江蘇、浙江、甘肅、西藏4省份政府已審議通過委托投資計劃。基本養老基金投資運營扎實推進。

4．國有資本劃撥社保基金政策

劃轉部分國有資本充實社保基金是指選擇部分中央企業和部分省份試點，統一劃轉企業國有股權的10%充實社保基金。由于我國社會保障不充分不平衡問題非常突出，一些老工業基地和經濟相對落后地區的養老保險收支已經出現了赤字。在這種情況下，擴寬社保基金的來源渠道是實現我國社會保障制度可持續發展的選擇之一。毫無疑問，通過國有資本充實社保基金是其中一條重要的渠道。通過劃轉部分國有資本，可以彌補因實施視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口。《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》由國務院于2017年11月18日發布，該方案的實施范圍是中央及地方國有、國有控股大中型企業和金融機構。劃轉對象為中央和地方企業集團已完成公司制改革的，直接劃轉企業集團股權；中央和地方企業集團未完成公司制改革的，在改制后按要求劃轉企業集團股權，統一劃轉比例為企業國有股權的10%。劃轉的中央企業國有股權，由國務院委托社保基金會負責集中持有，單獨核算，接受考核和監督；條件成熟時，社保基金會可組建養老金管理公司，獨立運營劃轉的中央企業國有股權。

劃轉部分資本充實社保基金的意義主要有以下三點：第一，有利于充分體現國有企業全民所有，發展成果全民共享，增進民生福祉；第二，有利于實現基本養老保險制度的代際公平，避免將實施視同繳費年限政策形成的基本養老保險基金缺口，通過增加稅收、提高在職人員養老金繳費率等方式轉移給下一代人；第三，有利于國有企業深化改革，實現國有股權多元化持有，推動完善公司治理機構，建立現代企業制度，促進國有資本做大做優做強，使發展成果更多用于保障和改善民生。

5．中央調劑金制度

中央調劑金就是按照一定比例從各省級行政區征集一部分養老保險基金，再按照實際需求的一定比例支付給各省級行政區。就我國目前情況具體來說，由部分養老金累計結余較高的省份和中央財政共同拿出一部分資金形成一個資金池，為收支矛盾過大、養老金缺口難以彌合的省份進行補充和支持。

事實上，自我國在2009年宣布全面建成養老金省級統籌制度以來，職工基本養老保險全國統籌進展緩慢。2011年3月16日，“十二五”規劃綱要正式發布，其首次提出“實現基礎養老金全國統籌”的制度安排。關于職工基本養老保險改革主要有三個要點：一是要全面落實城鎮職工基本養老保險省級統籌，實現基礎養老金全國統籌；二是切實做好城鎮職工基本養老保險關系轉移接續工作；三是要推動機關事業單位養老保險制度改革。2013年10月25日，人力資源和社會保障部在回應基礎養老金統籌時表示，我國下一步目標是實現基礎養老金的全國統籌，要進行制度、方案設計，進行充分論證，提出合理的方案，在經濟社會發展條件允許的情況下實施。

2015年，人社部首次以政府名義發布《中國社會保險發展年度報告2014》，這是我國首次以定期年度公報的方式向社會公開發布社會保險發展狀況，至今已發布三個年度報告。數據顯示，我國職工基本養老保險出現當年收不抵支的缺口省份正在不斷增加，2014年只有黑龍江、河北、寧夏3個省份，2015年則增至6個省份，2016年又增至8個省份，更出乎意料地是，中部龍頭湖北省竟首次出現收支缺口。2016年出現缺口的省份和數額分別為黑龍江（-183億元）、遼寧（-105億元）、河北（-64億元）、吉林（-41億元）、內蒙古（-22億元）、湖北（-18億元）、青海（-17億元）、陜西（-6億元）。從這一系列數據可以看出，不僅缺口省份的數量在增加，而且缺口巨大，尤其是東北地區，2016年黑龍江收支缺口比2015年增長了75%，遼寧更是增長了142%。對于黑龍江這類職工基本養老保險基金已穿底的省份，既無養老基金賬戶的累計結余，更無省級調劑金可以調用。由此可以看出，我國的社保基金壓力不可謂不大。究其背后的原因，主要有以下三點：第一，我國職工基本養老保險費率不統一，地區之間雇主費率差異過大，造成企業負擔不均，參保與繳費積極性不高。比如在2016年社保降費后，職工基本養老保險雇主費率最高的上海為20%，經濟發達的浙江及廣東兩省卻是最低的，都只有14%，其余大多數省份為19%。過高的雇主費率水平，在一定程度上挫傷了中小企業尤其是小微企業參保的積極性；另一方面，各地雇主費率差異過大，這對繳費負擔重的地區的企業來說，也是一種制度上的不公平。第二，我國職工基本養老保險繳費存在很大隨意性，如前文所述，養老保險繳費基數為社會平均工資的60%～300%，企業通常按最低標準給員工繳費；此外，不少參保人員隨意斷繳、停繳或是繳滿15年后不再繳費，這些都會直接導致繳費收入增長放緩，甚至出現繳費人數占參保人數比重的大幅下降。第三，各省份養老金撫養比開始拉開差距。2016年，職工基本養老保險基金結余可支付月數不足10個月的省份增至10個，它們分別是：黑龍江（0個月）、青海（5.8個月）、吉林（5.9個月）、遼寧（6.3個月）、河北（6.5個月）、天津（8.2個月）、陜西（8.4個月）、湖北（8.6個月）、內蒙古（8.7個月）、海南（9.5個月），再加上新疆建設兵團（3.4個月）。相反，養老金可支付月份最多的前三省份分別為：廣東（55.7個月）、北京（39.8個月）、西藏（32.8個月）。再從各省份撫養比指標來看，撫養比是用參保職工人數與領取養老保險待遇人數的比值來衡量的。2016年全國企業撫養比從2015年的2.88下降為2.80，也就是說每2.8個在職職工就要養1個退休職工。2016年共有8個省份及新疆生產建設兵團撫養比低于2，它們分別是：黑龍江（1.3）、吉林（1.47）、新疆（1.54）、內蒙古（1.58）、遼寧（1.64）、重慶（1.73）、甘肅（1.76）、湖北（1.94）。相反，撫養比最高的前三個省份分別是廣東（9.25）、福建（5.50）、北京（5.01）。可支付月份不足10個月的10個省份加新疆建設兵團，其中有6個撫養比低于2，而可支付月份最多的廣東和北京的撫養比也幾乎是全國最高的。

正是基于養老保險省級統籌的上述種種弊端和支付危機，我國急需實現養老保險全國統籌，重新制定全國統一的雇主費率，用中央社保稅取代地方社保費，使所有應稅收入都必須繳納中央社保稅。這樣既可統一費率，更可穩定繳費。但“頑疾”積重難返，全國統籌難以一步到位，故要逐步推進，先一步實現中央調劑金制度。因此，中央調劑金制度也是全國統籌的過渡性措施。

具體來說，在過渡時期，中央調劑金制度大致有以下作用：第一，可以在一定程度上分攤勞動者的養老風險，有利于全國統一勞動力市場的形成與完善，有利于養老基金的規模化發展，具有再分配的性質和作用。第二，橫向調節省際養老保險基金結余。基金結余較多的省份如廣東、浙江等地的勞動者，不但要為自己退休后的保障而繳費，也要部分負擔養老保險基金缺口較大地區勞動者的養老保險繳費。但不排除中央調劑金政策的實施會帶來負的外部性。養老基金結余較多地區的養老基金支出將增加“上繳調劑金”一項，而養老基金結余較少或者虧空地區的養老基金收入則會增加“調劑金收入”一項。這可能會導致養老基金結余較多地區的政府會減少有關基本養老保險建設的力度；同時，養老基金結余較少或虧空地區的政府也可能會更多地選擇依賴調劑金的收入。

2018年7月1日，企業職工基本養老保險基金中央調劑制度正式落地，意味著我國向實現養老保險全國統籌邁出了第一步。2018年中央調劑金制度運行良好，調劑比例為3%，調劑規模達2422億元。

6．延遲退休年齡政策

漸進式延遲退休年齡制度是指綜合考慮人口結構變化情況、就業情況而逐步提高退休年齡來延遲退休的制度，旨在降低社會撫養比，應對人口老齡化。

20世紀90年代以來，瑞士、德國、日本等發達國家陸續實施了彈性退休政策，為我國制定相關政策提供了不少成功的范例。2008年，人社部提出，有關部門正在醞釀，等待條件成熟時延遲退休年齡，采取“小步漸進”方式，每3年延遲1歲，逐步將退休年齡提高到65周歲。人社部前部長尹蔚民在2014年表示，人社部將會在2020年前推出漸進式退休年齡辦法，綜合考慮人口結構、人力資源供求、勞動者受教育年限、預期壽命以及社會保障制度進展情況等多種因素。

實際上，我國已經初步具備推出彈性退休制度的條件。第一，我國人口的平均預期壽命不斷提高，目前已達到76.5歲，然而退休年齡仍然是20世紀50年代制定的60周歲，相對發達國家較早；加之，人口劉易斯拐點已到來，人口紅利消失，延遲退休年齡是必然趨勢。第二，延遲退休年齡意味著參加養老保險的勞動人口會多繳納幾年的保費并少領取相同年數的養老金，這可以較大地緩解養老基金的支付壓力，有助于彌補養老金虧空。第三，自2008年放出“延遲退休”的消息以來，對公眾進行了10年的心理鋪墊，給予了群眾一定的心理預期，公眾具有良好的接受度。第四，高校和學界經過多年的機制設計和推演驗證，基本達成一致的延遲退休相關共識。此外，延遲退休還有以下幾個好處：第一，改善養老保險基金的短期缺口問題，保障養老保險基金的長期可持續性，促進養老基金的收支平衡。第二，將制度內撫養比維持在合理區間，保證繳納養老金的勞動人口結構和領取養老金的退休人口結構合理。第三，有效化解由人口老齡化帶來的勞動力危機，為我國經濟發展提供二次人口紅利。政策久久未能落實是因為政策也會帶來一些不利因素，主要有以下一些反面意見：第一，隨著我國就業形勢愈發嚴峻，延遲退休年齡政策將會擠出青年人的就業崗位，使失業率升高。第二，延遲退休政策更多地顧及了腦力勞動者的利益，一定程度上未考量體力勞動者的利益，對于從事高危和繁重體力勞動的一線勞動者，延遲退休年齡是無法接受的。第三，延遲退休政策影響巨大，實際實施執行需要慎之又慎。

鑒于我國目前的基本國情，在未來實行彈性退休制度可能是最令人滿意的結果。彈性退休制度是指允許勞動者在退休年齡、退休方式和退休收入方面具有某種彈性、較為靈活的退休制度。實行彈性退休制度是為了避免“一刀切”，讓不同性別、不同職業、不同健康狀況、不同收入水平等的群體選擇最適合自己的退休方式。比如在知識經濟領域工作的人，退休年齡可以適當延長一些；從事體力勞動的人，退休年齡則可以適當提前。