2.3 養老保險制度的產生、發展與改革

2.3.1 養老保險制度的產生與發展

養老保險制度的產生與發展離不開社會保障制度的建立。接下來我們將首先回顧社會保障制度的建立，然后介紹世界范圍內養老保險制度的產生與發展。

1601年，英國頒布了《伊麗莎白濟貧法》，俗稱“舊濟貧法”。這一法案被譽為社會保障的前身。該法案制定了對待貧民的主要原則，規定了全面處理貧民的措施。根據此法案，各教區負責向居民和房地產所有者征收濟貧稅，用這種收入給無力謀生的人發放救濟，并負責組織失業的成年人從事勞動，安排孤兒當學徒。1843年，英國議會又通過了濟貧法修正案，即“新濟貧法”。1873年，英國的經濟大危機及其之后的經濟大蕭條使社會問題變得尖銳，加速了濟貧法的崩潰。產業革命使生產演進為社會化大生產，社會化大生產要求勞動力再生產的社會化。19世紀70至80年代，世界經濟長期大蕭條，失業問題嚴重，工人運動風起云涌。這些運動實質上是工人階級的成長，要求爭取自己的經濟政治利益，即進行工人、國家、雇主的利益再分配。1883年，德國通過了《疾病保險法》，標志著社會保障制度的形成，之后各國紛紛建立自己的社會保障制度。從1935年起，各國進入了社會保險高速發展期。1935年，美國羅斯福政府頒布《社會保障法》，標志著社會保障制度的進一步發展，進而使之走向全球化。1942年，牛津大學教授貝弗里奇提出了一份名為《社會保險及有關服務》的報告，史稱《貝弗里奇報告》。報告主張對全體公民實行失業、殘疾、疾病、養老、生育、寡居、死亡等項目的普遍、全面的社會保險。1945年，英國工黨執政后將福利國家理論變為現實政策。1948年，英國宣布建成“福利國家”，標志著全球社會保障制度進入多樣化發展的繁榮時期。在1935年到1975年，社會保障制度的發展主要體現在制度類型變得多樣、社保項目形成網絡、社保開支占比增加、建成國家急劇增加等方面。比如，在制度類型上，這一時期出現了以美國、日本為代表的保障型社保制度，以英國、瑞典為代表的具有收入均等化、就業充分化、福利普遍化、福利設施系統化特征的福利型制度，以蘇聯為代表的國家型制度，以及以新加坡、智利為代表的強制儲金型的社會保險制度。

20世紀70年代，西方的“滯脹”現象使得發達國家的社會保障制度成為國家的沉重負擔，蘇聯、中國等社會主義國家也隨改革而放棄計劃體制下的國家保障，社會保障制度開始進入改革階段。

2.3.2 養老保險制度的改革

政府財政負擔過重，社保制度管理的低效率，必然導致稅賦增加；經濟發展陷入停滯，固定資本投資下降，影響經濟的進一步增長；勞動力供求的市場調節作用受挫，勞動力成本上升。多個因素的共同影響，使全球養老保障制度的改革進入高峰期。養老制度的改革主要可以分為結構性改革和參量改革。結構性改革的方向是建立多層次多支柱的保障體系，引入商業保險進行成本費用分擔；參量改革主要是通過調整養老保險內容的基本設置來實現的，比如，提高養老金的領取年齡，擴大養老金計劃的覆蓋面以及改革養老金待遇的計算方式等。更具體的是，大多數國家在養老金領取年齡上進行了漸進式的改革，部分國家在近十年來降低了養老金領取待遇并著手提高養老金領取年齡，男女的領取年齡也趨于相同。接下來，我們將具體分析幾個國家的典型養老金制度。

2.3.2.1 美國

美國社會安全福利制度創立于1935年，由美國聯邦政府衛生教育福利部主持。這一制度被美國人廣泛接受，并成為人們生活中的一個重要組成部分。美國的社會福利分為社會保險和非社會保險兩種。屬于社會保險福利項目的有老殘保險、失業保險和其他就業保險；屬于非社會保險福利項目的有對撫養兒童困難家庭的補助、社會保障收入、食品券、醫療補助、住房補助和能源補助等。美國養老保險制度是典型的“三支柱”模式，分為國家強制的社會養老保險、政府及雇主養老金計劃、個人儲蓄養老金計劃三個層次。

美國的第一支柱是國家強制的社會養老保險，具體是指老年和遺屬保險。它是美國建立最早的社會保障制度，被覆蓋人數大約占全美職工的95%，是由美國社會保障管理局管理與運作的。老年和遺屬保險的資金來源于四個部分：雇主、雇工和自謀職業者繳納的工薪稅，社會保障收入所得稅，信托基金投資利息和政府財政補貼。

第二支柱是政府及雇主養老金計劃，是指公共部門養老金計劃和私人養老金計劃。公共部門養老金計劃包括聯邦政府職工退休計劃、退伍軍人養老金計劃、各州和地方政府養老計劃；私人養老金計劃包括收益確定型、繳費確定型和混合型三類養老金計劃。

收益確定型和繳費確定型是指養老金的繳費模式。收益確定型（DB）是指事先為勞動者確定一個退休后的生活水平標準，根據該標準計算出替代率，根據替代率來確定支付養老金的標準，再結合相關影響因子進行測算來確定養老保險費的征繳比例。其實質上是“以收定支”模式，維持短期內的橫向平衡，一般沒有結余。繳費確定型（DC）結合未來的養老負擔、基金的保值增值、通貨膨脹率、企業的合理負擔、現行勞動力市場和工資水平等因素，經過預測，確定一個相當長時期內比較穩定的繳費比例或標準，然后按照這個繳費標準來籌集養老保險基金，并完全或部分地存入勞動者的個人賬戶，同時允許這部分基金有實際或名義的投資回報率。其實質上是“以收定支”，維持的是長期內的縱向平衡?；旌闲蛣t往往由多個收益確定或者繳費確定的賬戶共同組成。

美國的第三支柱是指個人儲蓄養老金計劃，包括個人退休賬戶、羅斯個人退休賬戶、小企業個人賬戶三類。在美國，個人退休計劃已經成為美國規模最大的養老金計劃，面向所有具體納稅的公民，參加者每年將一部分資金存進該賬戶。

隨著老齡化的加劇及社保資金的匱乏，美國積極尋求對“三支柱”制度的改革，主要采取了以下措施：

（1）通過立法、稅收優惠等措施引導私營保險公司提供養老金計劃。比如，2001年布什政府通過《經濟增長與減稅協調法案》來促進私營社會保障市場的發展。

（2）通過設計和研發強制性儲蓄和自愿性儲蓄相結合的職業年金提高企業年金的儲蓄功能。

（3）通過不斷發展雇主責任私人養老金計劃擴大對企業員工的覆蓋面。據統計，到目前為止，全美私有企業的員工中，48%的雇員參加了至少一項私人養老保障計劃。

目前，美國正積極發展養老的第二、三支柱，尤其是在尋找政府、企業與個人之間的養老負擔的承擔平衡點，不斷弱化政府的養老責任，尋找一種將養老壓力分流到私營市場的機制。

2.3.2.2 德國

社會保障制度的萌芽起源于德國的土壤。德國建立了“三支柱”的養老模式，它是由法定養老保險、企業養老保險和私人養老保險組成的一個相當周全的保障體系。

法定養老保險是德國養老保險制度的主體，覆蓋了大約90%的從業人員，所有以獲得勞動報酬為目的的從業人員或參加職業培訓的人員都是涵蓋對象。養老金的領取數額是根據投保者領取養老金時的工資和繳費養老金的工齡計算的，貢獻與收獲成正比，最高限額為退休時工資的75%。養老保險資金的來源主要有兩個渠道：一是雇主和雇員繳納的養老保險費；二是國家財政補貼，約為總額的20%。德國規定被保險人享受養老金的資格和條件為年滿63周歲、投保35年或年滿65周歲、投保15年。根據職業類別的不同，第一支柱具體涵蓋法定養老保險、農場主養老保險、公務員和軍人養老保險以及獨立從業者養老保險等幾大類。作為第二支柱的企業養老保險制度是由雇主主導的，一般不要求雇員強制繳費，而由雇主根據補充養老金計劃規定繳費或在企業內部預留幾類，分為直接保險、退休儲蓄、退休基金、互助基金和直接承諾幾類。私人養老保險是第三支柱，主要是通過個人凈收入支付保險費，而在退休后領取養老金的私人養老手段，主要消費群體為高工資和高收入人群。

德國圍繞養老保險制度進行了四次較為重大的改革。

二戰之后，德國實行了積累制的養老保險制度。隨著制度的實施，積累制表現出一些弊端，特別是大規?；鹜顿Y管理難度較大、成本較高，難以規避通脹貶值風險和投資風險。1957年，德國進行改革，放棄積累制，轉而實行現收現付制。公共養老金的標準領取年齡為男性65周歲、女性60周歲。養老保險制度本身不允許提前提取養老金，除非領取者為殘障人士。

1972年開始，德國針對養老金制度進行了重大改革，改革放寬了領取公共養老金的給付資格，即養老金可以因殘障、長期失業或滿足足夠的繳費年限而領取。其具體而言有以下幾點：

（1）建立了針對長期繳費者的彈性退休制度。勞動者若滿足35年的養老保險繳費記錄，就可以選擇在最早63周歲領取養老金，且提前領取養老金不會遭受精算損失。

（2）于1972年引入殘障養老金作為公共養老金的重要組成部分。這一制度的核心在于“殘障”條件。殘障者最早可以在62周歲領取養老金，但同樣要求35年的繳費期且提前領取不會產生精算損失。

（3）將領取公共養老金的條件擴展到包含長期失業。勞動者若在60周歲之前的一年半內，至少失業達52周，即可認定為長期失業。在此基礎上，若具有至少15年的繳費期，則可以在60周歲時退休。在達到60周歲、領取養老金之前的長期失業階段，會由失業津貼進行覆蓋。1984年，針對老年勞動者（55周歲以上）的失業津貼領取條件進一步放開，55～59周歲的老年失業者能領取最長32個月，替代率約為工作收入63%～68%的失業津貼。

1984—1992年，德國進一步改革養老保險制度：第一，降低領取標準公共養老金的繳費資格年限，從15年降為5年，這一資格條件調整對女性的福利影響尤為明顯——女性每生育一個小孩，就自動獲得一年的養老金繳費記錄。第二，對領取殘障津貼的資格條件有所收緊，修改為申請者在申領殘障津貼的前五年里，至少得有三年的就業記錄。

自20世紀80年代起，受人口老齡化速度不斷加快、經濟發展趨緩等因素影響，養老金收支矛盾日益突出，養老保險制度逐漸陷入困境。因此，自1992年特別是1999年以來，德國相繼采取了一系列開源節流的重大改革措施，多次提高繳費率，延遲養老金領取年齡，引入養老金水平調整機制；在適當降低國家基本養老保險替代率的同時，推出由國家財政補貼的個人儲蓄性養老保險計劃，鼓勵企業建立補充養老金，以保持整體養老保障水平不下降。其具體來說有以下幾項措施：

（1）對養老金的計算進行精算調整。第一，將養老金與凈工資而非總工資掛鉤，進而減少養老金的給付；第二，調整養老金計算公式，引入一個精算調節因子，即勞動者可以選擇在62～67周歲退休。65周歲之前退休，每提早一個月，養老金減少0.3%；每延遲一個月，養老金增加0.5%。就業年限滿45年的勞動者不受這一條件的約束。此外，德國開始調高婦女的養老金領取年齡，從60周歲提高到62周歲。

（2）對養老金領取年齡進行漸進提高。首先，進一步改變養老金計算公式，養老金以凈工資為基礎計發；其次，逐步將全社會所有健康勞動者的退休年齡提高到63周歲。同時，將婦女的養老金領取年齡繼續提高到65周歲。

（3）構建多層次的養老保險制度，提高養老金制度的可持續性。大幅縮短失業保險津貼的收益期，從32個月降到18個月。在2007年確定漸進延長養老金領取年齡——在2029年前將其提高到67周歲，并正式立法通過。同時，因殘障原因提前領取養老金的年齡也將逐漸提高到65周歲。

由于德國改革相對英國、瑞典等國家稍晚一些，力度也小一些，盡管扭轉了基金入不敷出的勢頭，但高繳費率也對經濟和社會發展帶來了一定影響，并且加劇了財政負擔，影響了財政的可持續性。

2.3.2.3 瑞典

瑞典是少數未參加第二次世界大戰的國家之一，戰后瑞典集中精力發展經濟，實行廣泛的社會福利政策，建立了比較完善的社會福利制度。社會福利項目從父母帶薪長期產假到醫療保障病假補助，從失業保障和養老金到義務教育，內容廣泛，被稱之為“從搖籃到墳墓”的保障。瑞典的養老保險制度也是典型的“三支柱”體系，除了國家養老金，退休職工也可以享受職業養老金或私人養老金，但它們的設立不歸政府，是對國家養老金的補充。其中，國家養老金包括國家老齡養老金、殘障養老金、失業保險、疾病保險、工傷保險和部分養老金制度；私營市場保障包括各行業工會與雇主聯盟聯合推出的各類保障合同項目，包括遣散費、補充疾病保險、特殊補充養老金、勞動力市場無過錯養老金等。

國家養老金覆蓋全體國民，甚至能覆蓋僑居一定年限的外國人。瑞典規定，普遍養老金按過去某個時點制定的“基數”的一定比例給付。1994年，瑞典開啟一輪針對公共養老金的重大改革，將現收現付制養老金改革為名義賬戶制養老金模式，養老金繳費將記入個人賬戶，但個人賬戶不會做實，而是僅僅記賬。改革之后，瑞典公共養老金制度將有三種不同的給付形式，分別是收入型養老金、累積型養老金和保障型養老金。收入型養老金是一種與收入相關聯的養老金，實行的是繳費確定型的現收現付模式，也成為名義確定型個人賬戶。累積型養老金也是一種與收入相關聯的養老金，但實行的是基金積累制的個人賬戶，按基金積累制運行。此外，對于那些低收入或沒有收入者，瑞典政府設立了最低養老保障線，保障其得到最低生活保障，即通過財政預算撥款來向這些老人提供保障型養老金。具體可以分為三個層次：

（1）零層次普惠型養老金。由稅收融資，均等給付，所有公民均可享有，養老金按物價指數調整。入籍40年以上，年滿65周歲可以領取。但普惠型養老金附帶針對其他公共養老金收入的資產調查。低收入養老金領取者同時還可領取住房補貼。

（2）收入關聯養老金。這是1998年開始建立的名義賬戶模式的養老金制度。1954年之后的出生者都將納入這一制度中。制度繳費由雇員和雇主共同承擔，繳費率相當于可繳稅額的18.5%，其中16%進入名義賬戶，2.5%進入個人養老基金賬戶。養老金領取年齡采取彈性制度，最早可以從61周歲開始領取。

（3）基金積累養老金。由記入個人賬戶的2.5%繳費形成，這部分個人賬戶將進行實賬積累，直接進行投資，并允許個人對投資進行選擇。

職業養老金起補充作用。瑞典規定，補充養老金約為在職時收入的60%，一個人未來的補充養老金將以一生的收入為基礎進行計算，每一位退休者必須工作滿30年，才能拿到全額的補充養老金。同時，瑞典實行靈活的退休年齡制度，勞動者可以選擇在61～67周歲退休，越晚退休，領取的養老金就越多。領取職業養老金有兩個基本條件：第一，領取者退休前一年的工資收入必須在7.5個“基數”以下；第二，補充養老金領取者必須加入職業年金計劃并交納稅金達30年。

高福利高稅收的“瑞典模式”在人口老齡化的背景下，其弊端也日益突出，通常被稱為“瑞典病”。在改革過程中，瑞典政府大幅度削減福利水平，建立個人賬戶制度，實現養老金待遇與繳費完全掛鉤。瑞典對養老保障體制進行的根本改革的核心在于弱化政府責任，強調個人義務，并逐漸建立起具有“五支柱”的多層次養老保障制度。