第三節 房產稅的特征與功能

一、房產稅的特征

房產稅作為房地產稅收體系的重要組成部分，具有稅收的基本特征，表現為：①無償性。無償性是指稅務機關依法征收的稅款，若非稅法的特殊規定，不需再返還給納稅人個體，國家也無需對任何個人支付任何補償和報酬。②強制性。強制性即國家通過相關的法律，憑借其政治權力，向納稅人強制征稅。納稅人必須依法履行納稅義務，否則，就會受到法律的制裁。③固定性。即征稅機關與納稅人按照稅法規定的期限依率征收或繳納稅款，征稅機關與納稅人皆應遵守法定的計征標準，納稅人不得隨意偷逃漏稅，國家稅務機關也不得無限度征收稅款，或不征、少征稅款。同時這種依法征納的行為具有相對的穩定性和長期性，只有在修改或廢止稅法的情況下才能相應變化。這三個特征是所有稅收的共性。

但是，房產稅又是專門針對房屋及其財產權利所征收的稅種，由于房產本身的特點與屬性，它又有與許多其他稅收不一樣的特點：首先，其征稅對象具有明顯的不可移動特征，從而使得房產稅具有明顯的地域性；其次，由于房產具有耐久性和增值性，房產稅稅收收入一般比較穩定；最后，由于房產稅的地域性，房產稅通常屬于地方稅，是地方政府的主體稅種，地方政府在稅制的設計及征管方面有較大的自主權，涉及課稅范圍、計稅依據、稅率、減免等內容，征管比較復雜。

（一）房產稅的地域性

房產是不動產最重要的組成部分，也被稱為不動產，即非經破壞或變更不能使其位置或權屬發生變化。這一鮮明的特征使得房產無法在空間上從一個區域轉移到另一個區域。房產稅是針對房產以及附著其上的各項權益征收的稅收，征稅客體的非流動性特征決定了房產稅的地域性，這是房產稅區別于其他稅收的一個重要特征。對物征的稅或對人征的稅基大都可以自由流動，稅收政策和稅收制度的變化極易引起居民或生產要素在各轄區之間的流動，從而扭曲資源配置。例如，對所得課稅，若某一轄區降低其所得稅稅率，在其他條件相同的情況下，理性經濟人將會選擇到該轄區居住，而不管這種選擇是否會造成擁堵。

由于房產稅的地域性特征，對房產征稅不會引起房產在地區間流動，因此，涉及房地產的稅收大多劃為地方財政收入，由地方政府對管轄區域內的房地產征稅。例如，在美國，幾乎所有的地方政府都會不同程度地征收房產稅，政府用這些稅收收入來提供地方性公共產品和服務，故一般不與上級政府分享，是一種地方稅。房產稅收入占地方稅收收入的70%左右，是地方政府的主體稅種，為其提供了主要收入。住宅房產稅是英國地方政府的主體稅種，在地方財政收入占有非常重要的地位。例如，在英格蘭地區，除住宅房產稅外未開征其他地方稅，近45%的財政收入要通過住宅房產稅籌集。日本的房地產稅收比較復雜，既包含中央稅和共享稅，也有完全的地方稅。但無論是稅收種類還是收入歸屬，中央稅和共享稅所占的比重都較小，更多的還是由基層的市町村政府征收。葡萄牙、智利的房產稅也是由地方政府支配的，不同的是，它是由上級政府課征后將收入轉移給下級政府使用。

房產稅的征管一般都是由地方政府依據自身收支情況進行決策，具有比較明顯的地域性特征。大多數國家都允許地方政府自行決定開征某種稅、自行確定稅率、征稅范圍、稅收優惠等稅制要素。如美國房產稅在各個州之間并無統一的稅率，由地方政府根據每年的財政收支狀況逐年確定，名義稅率大致為3%～10%，優惠政策更是各異。加拿大的政策與美國類似，也是由基層政府根據實際的支出需求，由議會按年度確定房產稅稅率和優惠措施。雖然法國房產稅是由中央政府統一征收后劃轉給地方政府，但其稅率仍由地方議會在制定年度預算時確定，但地方議會所確定的稅率不能超過中央政府的規定性限制。

（二）稅收收入的穩定性

從自然屬性上看，土地的使用期限幾乎是無限的，房屋設施的耐用期限也相對較長；從權屬關系上看，在土地私有的國家，私有房地產理論上是可以永久使用的，即使在土地國有的國家，房地產的使用期限也至少有幾十年。因此不論是實體的房地產還是由此衍生出的各項權益，都有相當長時間的存續期。房地產的持續性特征使得它可以作為地方財政持續而穩定的收入來源。

房地產市場反映的是資產的長期價值，相對于工資薪金、股票基金等財產而言，經濟波動對其影響的程度相對更小，影響速度更慢，而且房地產稅收多為按評估價值計征。有些地方政府每隔三到五年才進行一次評估，房地產的評估價值與市場價格有較大的偏離。所以在一定年限內，若房產稅稅收政策未發生較大變動，房產稅收入的規模也會維持在較穩定的狀態。房產稅的這種特性有利于地方政府“量出為入”地制定其收支計劃，這一優點特別是與收費等其他潛在的地方收入來源相比，更為明顯。

房地產不僅滿足人們的居住需求，也是重要的經濟資源，現代社會中許多人將其作為一種保值增值的投資工具。國民經濟的各行業各部門、社會生活的各個主體都與房地產有著不同層次的聯系。據統計，自1970年以來，全球房地產行業每年都貢獻了GDP的20%以上的產值，其中6～12個百分點為每年新增的房地產投資，約占到各國固定資產投資的50%以上，已經成為一個重要的經濟增長點。另外，房地產也日益成為財富的主要表現形式，例如，英國房地產價值占了整個社會財產價值總額的73%左右，而這一數據在美國更是高達75%，并呈現出上行的趨勢。隨著經濟的發展和人口的增長，城市化快速推進，人們對城市房地產的需求增加，這就使得房產稅的稅基不斷擴大，相應的稅收收入規模也得到穩步增加。以城市土地為例，2012年我國城市市區面積18.30萬平方公里，建成區面積4.56萬平方公里，城市建設用地面積4.58萬平方公里；2014年我國城市市區面積18.41萬平方公里，建成區面積4.98萬平方公里，城市建設用地面積4.998萬平方公里。三年時間內分別上漲了0.6%、0.4%、9.1%。同時，城市房屋面積也不斷增長，2012年我國建成建筑房屋竣工面積35.87億平方米，2014年增長到42.34億平方米，年平均增長率為9%。

（三）稅收征管的復雜性

房產稅是以房產價值或租金為計稅依據的，由于房地產存在個體差異性，同一地段的房地產價值在一個城市中并不相同。由于計稅依據一般采用房地產的市場價值或租金，不可避免地需要對其價值或者租金進行評估。而房地產價值的評估也帶有很大的主觀性，即使是專業人員也很難進行準確評估，且隨著時間和周邊環境的變化，房地產的價值或租金也會出現增減，更加增大了價值和租金評估和計算征稅的難度。

房產稅納稅人包括生產經營企業、行政事業單位、居民個人等，幾乎無所不包，征收難度較大。同時其稅基一般較小，稅率較低，每筆稅款數額較少，征管效率低。如果是自住房屋，房屋本身沒有現金流，而每年卻要繳納稅款，所以會出現有人買得起豪宅，由于沒有收入來源，交不起房產稅這種情況。

二、房產稅的功能

房產稅稅源穩定，對經濟的扭曲程度小，故而被各國政府廣泛開征。概括來講，房產稅具有三大功能。首先，房產稅可以為政府籌集財政收入。籌集財政收入既是所有稅收都具備的基本功能，也是對房產征稅的一個重要目的。房產稅的地域性特征使得房產稅成為多數國家地方政府的主要收入來源。其次，課征房產稅會減少投資人的實際利得，降低資本回報率，因而房產稅不僅會影響投資者擁有、購置、使用房地產的決策，還會影響房地產市場甚至金融市場。最后，房產稅直接調節收入分配。房地產是現代財富結構中最重要的組成部分，對其課稅可以起到調節財富分配的作用。房地產雖然市場價值較高，但征稅時并非直接扣除其價值，而需用其他收入繳納稅款，故也是對收入的再分配。房產稅的征收過程就是直接再分配過程，因為納稅人通常就是負稅人，稅負難以轉嫁。

（一）為地方政府籌集財政收入

稅收最原始、最本質的功能就是籌集財政收入，具體來說就是具有能夠從社會經濟活動的各個經濟主體那里為國家財政籌集收入的功能。從歷史上看，稅收本來就是為了取得財政收入，滿足社會公共需要而產生的。自它產生以后，稅收一直因其在無償地、強制地為國家籌集財政收入，保證國家及時、穩定地取得財政收入而備受各國政府青睞，是現代國家財政收入的主要支柱。房產稅作為一個古老的稅種，其最基本的功能也是為政府籌集財政資金。隨著經濟的不斷發展和稅制的不斷完善，房產稅逐漸由農業經濟時期作為中央政府的主體稅種演變為現代經濟中地方政府的主要收入來源。

在社會經濟發展的早期階段，房產稅最主要的功能就是籌集財政收入。如農業經濟時期，土地稅是為國家政權籌措經費的主要工具。盡管隨著社會經濟的發展和稅收體系的逐步完善，出現了許多新稅種，還出現了一些新的財政收入工具，如公債、規費等，因而房產稅在籌集財政收入方面的作用有所減弱。但其他收入工具不可能取代房產稅收在財政收入方面的作用，房產稅仍然在發揮籌集財政收入的作用。例如，英國的住房宅房產稅、法國的地方建筑稅、中國香港地區的差餉稅等。房產稅收仍然是一些國家的地方政府為了給地方性公共產品或公共服務籌措資金而開征的主要稅種。根據各國、各地區實踐情況，凡是實行中央與地方分稅制的國家或地區，政府的主要稅收來源是所得稅，而涉及房地產稅的稅種，征管權大多數劃歸到地方政府，房產稅既是地方稅收體系的主體稅種，也是其財政收入的主要來源。

從另一個角度來說，地方政府肩負著地方經濟文化建設和不斷為當地居民提供更好的生產生活條件的重任。要做好這些工作，需要提供相應的公共產品或服務，以滿足社會公共需求，因此就必須具備一定的物質資料，且有一個可靠的、穩定的資金來源，以補償其成本。稅收是國家無償地、強制地、穩定地取得財政收入的規范化形式，它把分散在納稅人手中的一部分收入，以法定形式集中起來，轉變為政府的財政資金，形成其主要財力保障。房產稅由于收入的穩定性和征收的地域性，是地方政府的理想稅源，尤其在西方國家的稅收體系中，地方稅的絕大多數收入都來源于此。例如，在美國，地方政府70%左右的稅收都是來自房產稅，房產稅的籌資功能尤為明顯。日本的情況與美國類似，房產稅也主要由作為政府層級最末一級的市町村政府征收。1995年，市町村一級政府的房產稅收入為8.372億日元，為全國房產稅收入的42.4%。此外，加拿大、澳大利亞、新西蘭等國也是把房產稅作為地方政府的主體稅種。資料顯示，經濟合作與發展組織成員每單位地方稅收入中，房產稅平均貢獻了0.43個百分點。

（二）完善財稅體制，為地方稅體系提供主體稅種

我國1994年的財稅體制改革建立起了分稅制財政體制，增強了中央政府宏觀調控能力和財政轉移支付能力，中央財政得到了加強。但是，隨著財權和財力的上移，基層政府卻面臨嚴重的財力困境。由于我國地方稅不成體系，稅收收入十分有限，而省級以下政府的轉移支付制度并沒有真正建立，來自中央的各種撥款數量有限，地方財政常常入不敷出。為了提供地方公共產品和服務，支持地方經濟建設，地方政府普遍采用轉讓國有土地使用權的方式籌資或通過投融資平臺向社會募集資金。為此，地方政府債臺高筑，帶來一系列隱性風險，防范化解政府債務風險的根本之策在于完善分稅制財政管理體制。

政府間財政關系涉及財政事權、財權、財力三個方面。所謂財政事權，是指政府為了履行職責，應該且必須由財政來承擔的各項政府管理和公共服務的支出責任。財權則是指政府的財政管轄權限，一般意義上特指政府的財政收入權，主要包括征稅權、收費權和負債權，其中以征稅權最為重要。財力的獲得要依靠財權，主要有兩種方式：一是政府通過自身財權取得的收入，二是其他級次政府憑其財權籌得資金后進行的轉移支付。政府通過財權掌握相應財力，并以此為基礎履行財政事權。要完善財稅體制，就是要實現這三個要素的最完美組合。當前地方政府的財政困境，就是因為沒有理清三者關系，以至于承擔較多公共事務的地方政府沒有相應的財權與之匹配。要解決地方政府面臨的問題，僅依靠上級政府的轉移支付是不可能實現的，更重要的措施在于建立健全的地方稅體系，為地方政府找到相對穩定的稅收來源。

房產稅具有成為地方稅主體稅種的良好稟賦：第一，由于房地產具有空間的固定性特征，不同地區間稅率和優惠政策的差異一般不會導致跨區域的資源流動和配置失衡，因此十分有利于地方政府根據自身實際實施不同的稅收政策；第二，地方政府所提供的公共產品和服務，如市政基礎設施建設、治安維護等，多為地方性的公共產品和服務，其職能的實現有利于居民的人身安全、財產安全、財產增值，即主要的受益者為當地居民，因此應該遵循受益原則，向當地居民征稅；第三，房地產由于地段、環境、建筑形態、結構、朝向、歷史、內部設施設備等的不同，其價值也有很大差異，對房產征稅需要有專門的評估機構對每宗房地產進行估價，征收的難度大，成本高，只有劃歸地方政府才能調動其征管的積極性；第四，對房地產征稅多以其評估價值為依據，但由于評估的間隔時間一般較長，相對其他稅而言，它的稅額不會出現大幅波動，方便地方政府在制定稅收計劃時“以支定收”，因而實踐中多數國家也都以房產稅作為地方稅收體系的核心稅種，例如，美國的房產稅收入占地方財政總收入的平均比重就達到30%，且隨著經濟發展，比重仍會不斷增加，美國地方稅收入的增減很大程度上受房產稅增減的影響。

（三）優化資源配置，促進土地集約利用

房地產業的產業鏈條長，表現出廣泛和長遠的輻射力、影響力和支撐力，在工業化和城鎮化建設過程中必然成為拉動經濟增長的“火車頭”，是國民經濟的支柱產業。但是，房地產行業的過熱發展也帶來了較大的系統性風險，投機行為致使房價畸形上漲已成為我國政府和社會大眾關注的焦點。政府為了調控房價，采用限購、限價等行政手段抑制投機行為。中央政府以行政手段調控房價，并不能從根本上解決房價上漲過快的問題。過度運用行政權力介入市場經濟運行是與市場經濟秩序相背離的，顧此失彼，勢必積累新的矛盾，要真正“治本”，需要采用經濟手段進行間接調控。稅收是國家宏觀調控的重要經濟杠桿，國家根據法律和宏觀經濟管理目標，按照國家意志，以經濟管理者身份強制性地向微觀經濟個人和組織征收稅收，可以對房地產需求與供給的數量和結構進行綜合調控。因此，房產稅承擔著優化行業資源配置、促進房地產業健康發展的重要使命，構建起一個相對完善的房地產稅體系勢在必行。隨著房地產行業的日趨成熟，稅收將越來越多地參與到房地產宏觀調控中。

房地產稅收的納稅人既可以是房地產需求者，也可以是房地產供給者。一方面，通過合理設計稅種、稅率、計稅依據、減免稅、加成征收等手段，充分利用稅收杠桿作用，會使房地產商的銷售成本或房地產市場需求量增加或減少，從而調整房地產市場的供給量和需求量，影響房地產市場價格。另一方面，對不同價格的房地產設置差別稅率，可以引導房地產市場的交易方向，從而使市場的供求結構發生改變，最終促進房地產資源的合理配置和有效利用。此外，房地產稅也有引導土地利用方向的作用，如城鎮土地使用稅，實行多占地多繳稅、少占地少繳稅的原則，可以促使企業合理占地，從而節約使用土地。

由此可見，房產稅收的一個重要功能就在于優化經濟資源的配置，提高資源的利用效率，因此在課稅對象和稅率的設計上都具有很強的差異性，對需要限制的對象開征某種稅或設置較高的稅率；對于需要鼓勵其發展的對象，降低其稅負或停征某些稅種。比如，為減少土地浪費，提高土地集約利用效率而開征空地稅、荒地稅，為了治理外部經濟效應而課征的工程受益稅、土地增值稅，為治理外部不經濟而課征的地價稅等。政府開征這些稅收，預期的稅收功能是房地產稅可以發揮改善土地利用方式、提高土地經濟效率的作用。通過對房地產，特別是土地課稅，可以利用經濟手段減少對土地資源的多占濫用和占而不用的現象，從而促進房地產資源有計劃、合理地開發利用。

（四）調整社會財富分配格局

在商品經濟時代，生產要素是社會分配關系的起點和決定因素，每個主體擁有的要素種類、數量以及這些要素在市場上能夠獲取的價格，終會影響其在分配格局中的地位。但事實上，不可能每個人擁有的生產要素都處于同一水平，要素的獲取既可以通過個人努力，也可以通過先天財富的累積，但后者其實可以看作田徑比賽中的“搶跑”，是對其他社會成員的不公平。如果不對財富差距進行適當調節，勢必激化社會各階層和各經濟利益主體之間的矛盾，危及社會的和諧。稅收作為一種政府的再分配手段，能夠調節市場活動中各個經濟主體的利益，使經濟主體的收入受到影響并發生改變，進而調節社會成員的收入分配。

據統計，2013—2015年我國居民收入的基尼系數分別為0.473、0.469和0.462，已經超過了0.4的國際警戒線。房地產是社會財富的代表，更是財富的主要組成部分。根據西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心發布的《中國家庭金融調查報告》，在中國的家庭財產結構中，住房資產占比高達近八成。從國際上看，發達國家房產占家庭財產的比重多集中在20%～40%。因此，對中國家庭而言，以房產為主體的財產性收入在整個家庭收入中的份額較高，且已經超過其他形式的收入成為貧富差距不斷擴大的一個最重要的推手。甚至可以認為，當前中國財富分配格局的不均，一個最主要的原因就是居民擁有房地產的不均等。

由此可見，調節由房地產占有不均產生的生產要素分配不公是解決我國分配難題的關鍵。就稅收的調節功能而言，流轉稅的作用僅限于消費環節，且稅負層層轉嫁，調節能力有限，所以，調節收入分配主要還是依靠所得稅和財產稅。我國個人所得稅的納稅人主要是工薪階層，其調節針對的是增量收入。作為財產稅類的一種稅，房產稅主要是對社會財富存量課征，使調節社會財富再分配的作用能得到較好的發揮，縮小貧富差距。房產稅是以納稅人所擁有的房地產價值為計稅依據，擁有房地產越多則納稅越多，可以起到調節貧富差距的作用。按照古典經濟學的分析，由于土地的供給量大致固定，對土地課稅時，稅收只能通過資本化的形式由土地所有者直接承擔；對房產課稅時，自行居住的房產只能由產權人承擔稅負，出租的房產雖可以通過提高租金的方式將稅負轉嫁到承租人身上，但轉嫁的空間有限。因此，征收房地產稅有利于縮小社會貧富差距，通過二次調節實現公平與效率的統一，有效協調社會財富分配格局。