一、農(nóng)地“三權(quán)分置”的意義及其拓展的可能性

（一）學(xué)界對“三權(quán)分置”的認識與分歧

對于“三權(quán)分置”，學(xué)界研究已有經(jīng)年，發(fā)表了不少頗有見地的研究成果。這些成果近年來逐漸進入決策層視野并進而成為政策選擇。

在經(jīng)濟學(xué)界，稍早的研究大體在“三權(quán)分離”或“三權(quán)分置”的原因、意義以及權(quán)利形態(tài)等幾方面進行探討。學(xué)者認為，土地“三權(quán)分離”不但可以滿足不同主體的利益需求，還有利于促進土地流轉(zhuǎn)，改善零碎小規(guī)模經(jīng)營，促進土地商品化和農(nóng)地市場化發(fā)展，實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，提高土地的利用效率，而且這種漸進改革方式在公有制范疇內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的人格化，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，使農(nóng)戶（農(nóng)民）獲得不同程度的帕累托最優(yōu)。亦即，在使農(nóng)地的承包者獲得長期穩(wěn)定的財產(chǎn)收益的同時，高效配置農(nóng)地資源，實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。十八屆三中全會后，經(jīng)濟學(xué)的研究則側(cè)重于“三權(quán)分置”的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)。學(xué)者認為，“三權(quán)分置”是繼所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)“二權(quán)分離”之后農(nóng)村地權(quán)制度的又一次重大創(chuàng)新與飛躍，有助于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的設(shè)立，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，“三權(quán)分置”改革明晰了權(quán)利結(jié)構(gòu)，即農(nóng)地所有權(quán)歸村社集體組織，土地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，土地經(jīng)營權(quán)讓渡他人行使。將土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)是未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展方向。

與經(jīng)濟學(xué)界對“三權(quán)分置”相對趨同的觀點有所差異的是，法學(xué)界對“三權(quán)分置”的認識則略顯分歧。持贊成態(tài)度的學(xué)者大體側(cè)重以下幾個問題：一是土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的實施路徑；二是土地經(jīng)營權(quán)的法律認知與法權(quán)定性。持謹慎保留態(tài)度的學(xué)者，認為土地承包經(jīng)營權(quán)不是對土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)相加的法律產(chǎn)物，本身就是一個單一、完整與獨立的用益物權(quán)形態(tài)，并不存在保留土地承包權(quán)而流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的法制分離現(xiàn)象，流轉(zhuǎn)的只是有期限的土地承包經(jīng)營權(quán)，而農(nóng)民真正保留的是集體組織成員身份。甚至認為，政策起草專家對農(nóng)村土地權(quán)利所作的土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的解讀屬于以政治話語替代法律術(shù)語的一種臆斷，溢出了嚴謹?shù)姆梢?guī)則系統(tǒng)。土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置不失為打破當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)僵局的一種過渡性、局部性的策略，但這不過是對實踐中農(nóng)地使用權(quán)債權(quán)化流轉(zhuǎn)方式——典型如出租、轉(zhuǎn)包等的一種解說，事實上沒有必要將其認定為一種長期性和普遍性的土地物權(quán)現(xiàn)象。

由此可見，農(nóng)地“三權(quán)分置”在理論層面的認識并不完全一致。在中央定調(diào)要求以“三權(quán)分置”促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，持保留意見的觀點漸趨式微。但是，即便肯定當(dāng)前的政策選擇，土地“經(jīng)營權(quán)”也“并不是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的占有、使用和收益權(quán)能分離出去，形成經(jīng)營權(quán)?！庇捎凇拔覈恋爻邪ù_認了農(nóng)村集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，但沒有規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)”，因此，需要法律“完整確認 ‘三權(quán)分置’制度的合法地位。”換言之，政策層面的農(nóng)地“經(jīng)營權(quán)”需要法律確認才能成為法律概念。

在我們看來，肯認“三權(quán)分置”的研究成果為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了理論支撐，具有一定合理性。尤其是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為現(xiàn)實且已經(jīng)形成規(guī)模的情況下，的確起到了在維持現(xiàn)有法律框架的前提下，以變通的方式繞開了制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度性障礙，進而實現(xiàn)促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用。但是，現(xiàn)有肯認“三權(quán)分置”的研究成果基本上是以堅持農(nóng)地的保障功能為基礎(chǔ)，限制城市人口涉足承包經(jīng)營權(quán)的背景下論證其合理性的，可能存在較為明顯的理論缺陷，尤其是對以下問題似乎并沒有給出讓人信服的理由：農(nóng)民的社會保障只能或主要依靠土地嗎？對“承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)的限制是固有成見所致還是現(xiàn)實之必須？“三權(quán)分置”能不能真正成為一項制度創(chuàng)新并從根本上解決我國農(nóng)村土地利用問題？等等。這些問題似乎都有進一步思考的必要。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的形成及其意義

我國農(nóng)地制度在新中國建立以后經(jīng)歷了不斷變革的過程。20世紀50年代中后期到60年代逐漸形成了我國集體所有權(quán)制度：中共中央政治局1959年4月上海會議紀要《關(guān)于人民公社的十八個問題》中確定了以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)、三級所有的人民公社根本制度；1962年9月27日中共中央第十次全體會議討論通過了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡稱《六十條》），明確“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。”“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊所有比較有利的，都歸生產(chǎn)隊所有?！边@樣，集體土地“三級所有，隊為基礎(chǔ)”被確認并鞏固下來。在這種集體所有權(quán)制度下，土地歸屬于集體所有的同時，土地支配由集體統(tǒng)一部署調(diào)配。由于土地所有權(quán)和使用權(quán)的高度集中化，導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利的極端不對稱，極大地消減了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，再加之其他因素的影響，我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會長期處于欠發(fā)展狀態(tài)，農(nóng)民生活處于赤貧狀態(tài)。為解決溫飽問題，20世紀70年代到80年代經(jīng)由農(nóng)民創(chuàng)造性地“發(fā)明”了家庭承包制，后被決策層肯定并作為政策推行，由此開始了我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)營的重大變革，形成了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制和法律制度體系。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度適應(yīng)了我國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展需要，體現(xiàn)了農(nóng)民利益訴求，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，激發(fā)了廣大農(nóng)民的積極性，促進了我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，解決了絕大部分農(nóng)民的基本生活問題，使農(nóng)民長期赤貧的生活狀況得到了極大的緩解。“為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定”，全國人大常委會制定了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》），以法律的形式明確“國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”。《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)，規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”?！稗r(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度”。至此，農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)被政策和法律所確認，作為一項用益物權(quán)制度加以保護。

基于我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度曾經(jīng)發(fā)揮的巨大作用，其歷史貢獻無論怎么評價都不過分。但是，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，原有制度設(shè)計逐漸顯現(xiàn)其缺陷和不足。一方面，傳統(tǒng)的單家獨戶的農(nóng)業(yè)耕作不僅效率低下，經(jīng)濟效益明顯不高，而且妨礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和集約化經(jīng)營；另一方面，隨著城市經(jīng)濟發(fā)展，大批農(nóng)民進入城市務(wù)工而成為工業(yè)、建筑及服務(wù)業(yè)的重要力量，他們對土地的依賴已然降低，現(xiàn)有的承包經(jīng)營權(quán)制度及其對流轉(zhuǎn)的限制，在事實上使承包經(jīng)營權(quán)非但沒有成為他們本該擁有的財富，甚或在某種程度上成為其變身“市民”的“包袱”。在這樣的背景下，如果還堅持原來的“兩權(quán)分離”式的承包經(jīng)營權(quán)體制，那么，撂荒土地和欲行規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者需要土地而不得的局面將可能成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展揮之不去的“夢魘”和制度“瓶頸”。于是，如何盤活農(nóng)村土地便成為一個需要不斷探索并逐步解決的現(xiàn)實問題。

為探索農(nóng)地制度新機制，早在20世紀90年代有些地方就開始土地流轉(zhuǎn)試點，并隨后出臺了相關(guān)文件：如1999年5月25日上海市農(nóng)委出臺的《上海郊區(qū)開展延長土地承包期工作穩(wěn)定和完善土地承包經(jīng)營制度的意見》指出：在明確土地所有權(quán)和穩(wěn)定土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)土地合理流轉(zhuǎn)，搞活土地經(jīng)營權(quán)；2001年11月2日重慶市人民政府印發(fā)的《重慶市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展重點專項規(guī)劃的通知》指出：穩(wěn)定土地承包權(quán)，在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上，依法進行土地經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，發(fā)展各種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營；2009年7月22日四川省人民政府辦公廳頒布的《關(guān)于進一步規(guī)范有序進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》指出：堅持“穩(wěn)制、分權(quán)、搞活”的原則，實行承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，放活經(jīng)營使用權(quán)。這些地方的試點工作在一定程度上解決了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題，取得了一些初步的經(jīng)驗。

在各地試點的基礎(chǔ)上，2014年的中央一號文件指出：“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資?！?014年9月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“中央深改組”）第五次會議在審議《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》時，中央深改組組長習(xí)近平同志關(guān)于“在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”的定調(diào)成為真正意義上“頂層設(shè)計”的雛形。2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確了土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的指導(dǎo)原則、具體思路和總體要求。此后，中央陸續(xù)出臺了有關(guān)土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的一系列農(nóng)地改革新政的措施和政策，如2015年2月1日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》、2015年11月2日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》、2016年1月27日中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》、2016年10月30日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，等等。為了充分發(fā)揮土地效用，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”被決策層采納而成為農(nóng)村土地改革的政策選擇，并要求“落實”和在制度上予以“完善”。黨的十九大報告明確提出對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”完善的要求。這一系列的會議和政策文件，使農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策措施逐步明晰。

由此可見，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是相對于原有承包經(jīng)營權(quán)之所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”而言的，也可以說，是既不觸動現(xiàn)有制度的基本構(gòu)架，又能使土地得到流轉(zhuǎn)的農(nóng)地改革方案。恰如專家所說，“三權(quán)分置”既尊重原有的集體所有權(quán)，又劃斷農(nóng)民的承包權(quán)，而且在此基礎(chǔ)上保護務(wù)農(nóng)者的經(jīng)營權(quán)。這樣的制度設(shè)計，甚或可以說是一個盡可能周全兼顧各方利益的創(chuàng)新之舉。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長陳錫文同志在接受記者采訪時指出，農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的：不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。至于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的。但是，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須要有有效的抵押物，而農(nóng)民又缺乏這樣的抵押財產(chǎn)，造成了貸款難。所以這次（黨的十八屆三中全會——筆者注）中央把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。易言之，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)就分解為“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”兩項權(quán)能，在堅持農(nóng)戶（民）保有承包權(quán)的同時，放活經(jīng)營權(quán)。這樣一來，既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅到他的承包權(quán)。

的確，在現(xiàn)有法律制度框架下，如果將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)區(qū)分為農(nóng)民的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，或者由農(nóng)戶與相對人通過合同“設(shè)定”土地經(jīng)營權(quán)，那么，將土地承包權(quán)予以保留，而允許土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并且不觸動農(nóng)地的集體所有權(quán)，這樣似乎解決了對“土地承包經(jīng)營權(quán)”限制流轉(zhuǎn)的“死結(jié)”，盤活了農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)地能夠得到有效運營。如果這樣的政策設(shè)計得以實施，那么，在現(xiàn)有制度背景下，不僅有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；€可以激活農(nóng)地的資本潛能和融資功能，更重要的是還可以不對現(xiàn)行法律制度進行根本性改造，改革的成本相對來說的確較低，是現(xiàn)行制度背景下較為可行的政策選擇。從這個角度而言，“三權(quán)分置”的確具有重要的現(xiàn)實意義，甚至有人將其與承包經(jīng)營權(quán)制度確立而創(chuàng)新農(nóng)地利用制度相比較，稱其為農(nóng)村改革的又一次創(chuàng)新，的確不是沒有道理的。甚至可以說，“三權(quán)分置”在現(xiàn)有立法框架下不僅實際意義顯著，而且彰顯了對現(xiàn)行法律的嚴格遵守，最大限度地體現(xiàn)了政策的靈活性。總之，我們應(yīng)當(dāng)充分肯定“三權(quán)分置”政策的積極意義和重要作用。

（三）將農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化的局限及其拓展可能性

我們充分肯定農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的進步性和積極意義。正如農(nóng)業(yè)部長韓長賦撰文指出，在農(nóng)村土地的“三權(quán)”中，集體所有權(quán)的核心是處置權(quán)，集體通過行使所有權(quán)，可以控制和約束其他權(quán)利的不規(guī)范行使；農(nóng)戶承包權(quán)的核心是財產(chǎn)權(quán)，在社會保障水平較低的情況下，承包權(quán)是其最基本的生活保障，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不能影響農(nóng)戶承包地的財產(chǎn)權(quán)益；土地經(jīng)營權(quán)的核心是收益權(quán)，其創(chuàng)新要義在于優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)民有、農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”，既促使提升土地產(chǎn)出率，又保障務(wù)農(nóng)者的勞動效益和收入水平。國家農(nóng)業(yè)部長所言顯然不是一般的學(xué)術(shù)探討，我們更有理由認為這是政策解讀或者政策宣講。通觀“三權(quán)分置”政策的方案設(shè)計，我們不難看出，“三權(quán)分置”只是在現(xiàn)有法律框架下對原有承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制的變通。第一，不觸及農(nóng)村土地所有權(quán)，堅持了農(nóng)地的集體所有制性質(zhì)；第二，將農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)作為“最基本的生活保障”加以對待，或者說是基于對農(nóng)村群眾基本生活保障不足的前提下，把農(nóng)地作為農(nóng)民的保障性權(quán)益加以確認和保護；第三，將土地經(jīng)營權(quán)作為收益權(quán)，意在通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，既增加農(nóng)民收入，又不讓農(nóng)戶承擔(dān)“失地”的風(fēng)險，還使經(jīng)營者從中獲益。這樣的政策思路顯然考慮到了我國現(xiàn)行法律規(guī)定以及農(nóng)村社會保障缺失的實際情況。然而，將這樣的政策安排法律化則有可能帶來意想不到的問題，因為“三權(quán)分置”是在現(xiàn)有制度對承包經(jīng)營權(quán)嚴格限制的背景下提出和推行的，而這種在法律層面的制度限制本身忽視了農(nóng)民（農(nóng)戶）本身的正當(dāng)權(quán)利——承包經(jīng)營權(quán)本身的財產(chǎn)權(quán)屬性，忽視了將農(nóng)民的基本生活保障納入社會保障體系本屬農(nóng)民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，忽視了當(dāng)今社會大量農(nóng)民進城務(wù)工的實際情況和我國城市化進程的大趨勢。換句話說，“三權(quán)分置”在現(xiàn)有制度設(shè)計約束條件下做出的盡可能照顧各方利益的政策選擇，并沒有突破現(xiàn)有的法律制度，但如果僅止于此并將其法律化和制度化，則是將原有對承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制的制度進一步固化，進而大大限制了政策效應(yīng)的最大化。

基于將“三權(quán)分置”法律化可能存在的問題，我們能否從立法論立場，尋求對現(xiàn)有制度掣肘的突破，進一步拓展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵，實現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)的制度創(chuàng)新呢？我國憲法規(guī)定，農(nóng)村土地集體所有，即“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！边@是我國基本經(jīng)濟制度的重要內(nèi)容。承包經(jīng)營權(quán)制度正是在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下形成，并得到法律的確認和保護的農(nóng)地利用制度。因此，關(guān)鍵的問題可能在于，既然農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是承包人依法取得和所享有的用益物權(quán)，那么，現(xiàn)有法律制度為何要對其進行限制？為什么承包人（農(nóng)戶）不能對其享有處分權(quán)而直接流轉(zhuǎn)，而要費盡周折地在承包經(jīng)營權(quán)上再衍生（無論是“分解”，抑或“創(chuàng)設(shè)”）出“經(jīng)營權(quán)”來進行流轉(zhuǎn)呢？

前文已經(jīng)述及，在現(xiàn)有法律框架下，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是受到嚴格限制的。而這種限制的根本原因在于承包經(jīng)營權(quán)具有身份性和保障性，一旦流轉(zhuǎn)開來，就有可能導(dǎo)致承包人（農(nóng)戶）“失地”并由此導(dǎo)致其基本生活保障的缺失，甚或引起社會的不穩(wěn)定。這確乎是我們目前面臨的現(xiàn)實情況，也是決策者們所擔(dān)心的根本問題。因此，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)在遵守此限制的前提下進行。但是，如果從農(nóng)民所享有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的應(yīng)然權(quán)利和社會發(fā)展的大趨勢而言，那么，這樣的前提條件本身可能是值得商榷甚或恰是需要進行改革的。首先，農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)本身就應(yīng)該是受法律保護的權(quán)利。我們不否認，農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的初始取得的確具有身份性，這是我國土地制度本身的特點以及承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的歷史條件決定的，無可厚非，具有當(dāng)然的合理性。但是，我們決不能忽視的問題是，這種基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份而取得的權(quán)利本身是一種財產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)該具有完整的權(quán)利構(gòu)造。這正如城鎮(zhèn)職工基于其職工身份在住房制度改革時取得住房權(quán)利一樣，在住房改革完成后，這些住房就成為職工的財產(chǎn)權(quán)利，城鎮(zhèn)職工可以對其盡享可以占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由此以觀，農(nóng)戶（農(nóng)民）依法取得的承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該而且當(dāng)然享有完整的財產(chǎn)性權(quán)利。如果對其進行限制，或者說只能由承包人親自進行農(nóng)業(yè)耕作和經(jīng)營，不能根據(jù)其意愿向第三人自由流轉(zhuǎn)，實際上是不承認農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)作為一項物權(quán)應(yīng)具備的完整的權(quán)能，或者說它只是一項權(quán)能殘缺的權(quán)利。這對農(nóng)戶（農(nóng)民）來說，在法律層面而言是不公平的。其次，農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不必然導(dǎo)致農(nóng)民“失地”。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式具有多樣性，很多流轉(zhuǎn)方式并不影響農(nóng)戶（農(nóng)民）承包經(jīng)營權(quán)的繼續(xù)存在，比如在轉(zhuǎn)包、出租、入股等流轉(zhuǎn)方式，雖然使農(nóng)戶（農(nóng)民）喪失對土地的占有權(quán)、使用權(quán)，但并不喪失承包經(jīng)營權(quán)（或承包權(quán)）。其中，轉(zhuǎn)包、出租只是改變了利用形態(tài)，承包經(jīng)營權(quán)依然在農(nóng)民手中；入股雖然使農(nóng)民（農(nóng)戶）不能再直接行使承包經(jīng)營權(quán)，但是，其因此取得了股權(quán)，享有因股權(quán)產(chǎn)生的自益權(quán)（受益權(quán)）和共益權(quán)。易言之，變化的只是其權(quán)利形態(tài)，而非權(quán)利本身的喪失。只有在轉(zhuǎn)讓和抵押的情況下才有可能喪失承包經(jīng)營權(quán)，而此時他們是通過交易而自愿有償?shù)亍皢适А蓖恋爻邪?jīng)營權(quán)，對其并不必然產(chǎn)生不利后果。再次，即使因轉(zhuǎn)讓和抵押喪失承包經(jīng)營權(quán)也不會造成嚴重的社會問題。的確，在承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押的情況下，可能面臨人們擔(dān)心的失地后的基本生活缺乏保障的問題，但是，我們不能忽視的是，獲得基本生活保障是農(nóng)民依法應(yīng)該享有的基本權(quán)利，這是本該納入社會保障體系解決的問題。換言之，基本生活保障本身就是政府的責(zé)任，我們不能在城鎮(zhèn)居民（機關(guān)、企事業(yè)單位從業(yè)者）享有保障的情況下，將農(nóng)民這一本應(yīng)獲得社會保障的廣大群體排除在社會保障的大門之外。黨的十九大報告指出，“增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義……保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。”申言之，我們不能在民生福祉方面把農(nóng)民有意無意地漏掉了。要知道，恰是這一群體曾經(jīng)對我們?nèi)嗣裾?quán)和國民經(jīng)濟體系的建立做出了巨大的貢獻，公平地享有社會保障是其作為我國公民的基本權(quán)利。更何況，就現(xiàn)實情況而言，大量的農(nóng)村人口已不再簡單地依靠農(nóng)地作為保障，而且在事實上并未造成對社會秩序重大不利影響。最后，社會發(fā)展需要突破現(xiàn)有的制度障礙。改革以來，大量的農(nóng)村人口進入城市務(wù)工已然成為現(xiàn)實，大量“空心村”和土地撂荒固然與農(nóng)民進城有關(guān)，但土地?zé)o法順利流轉(zhuǎn)亦是導(dǎo)致這種結(jié)果的重要原因。對于這些已經(jīng)“進城”的人而言，如果允許自由流轉(zhuǎn)其承包經(jīng)營權(quán)，不但能夠使撂荒的土地被利用起來，而且是這些人帶著流轉(zhuǎn)土地取得的“第一桶金”，有了這樣一筆財產(chǎn)可能更有利于他們在城市立足、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。

由此以觀，如果我們承認承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民合法取得的財產(chǎn)權(quán)利，承認農(nóng)民（農(nóng)戶）有經(jīng)營其財產(chǎn)的權(quán)利，承認全社會都應(yīng)該公平地享受改革開放成果而享有基本社會保障，承認城市化是中國社會發(fā)展的基本趨勢，那么，就應(yīng)該承認農(nóng)民對承包經(jīng)營權(quán)享有充分的處分權(quán)。我們秉持這樣的邏輯推論不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行法律對農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制就顯得極不必要。既然如此，我們顯然是可以而且應(yīng)該對其加以變革的。并且，進行這樣的制度性變革既不涉及憲法這一根本大法的內(nèi)容變動，又不傷害農(nóng)民利益，只是對現(xiàn)行具體法律做必要的修改而已，并不具有不可克服的困難和障礙。何況，即便實施“三權(quán)分置”，也需要將其由目前的政策措施轉(zhuǎn)化為法律制度，在法律上對經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)做出界定，否則，即使將經(jīng)營權(quán)分離出來加以流轉(zhuǎn)，它也只是一個合同權(quán)利（即民法上的債權(quán)）而已。為了把“經(jīng)營權(quán)”法定化，學(xué)者建議通過修改《土地承包法》，設(shè)立“土地經(jīng)營權(quán)”，并由此確認“三權(quán)分置”的合法性。改革本身就是一個變革和制度改造的過程，當(dāng)然包括對現(xiàn)行法律的再造。既然“三權(quán)分置”需要在法律上對其進行確認，那么，與其將承包經(jīng)營權(quán)進行碎片化的改造，不如直接承認承包經(jīng)營權(quán)完整的物權(quán)屬性，賦予其完整的權(quán)利內(nèi)容，由此甚或可望徹底解決農(nóng)村土地問題。

綜上所述，如果在不觸及現(xiàn)行法基本規(guī)定的情況下，以“三權(quán)分置”促經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有其合理性，作為暫時的過渡性政策和措施未嘗不可，但是，如果著眼于我國社會的長遠發(fā)展而言，直接賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)完整的用益物權(quán)之權(quán)利內(nèi)容和可流轉(zhuǎn)性，則可能不但順應(yīng)了城市化的趨勢和要求，而且對現(xiàn)行政策層面“三權(quán)分置”效果的充分實現(xiàn)，甚或?qū)氐捉鉀Q農(nóng)村土地制度都具有更為重要的意義。因此，我們認為，從全面深化改革和立法論角度而言，我們大可不必拘泥于現(xiàn)行制度的限制，而應(yīng)將其進一步拓展而實現(xiàn)農(nóng)地制度的根本變革，實現(xiàn)土地制度的合理化和科學(xué)化。