2 國有資本劃轉社保基金的一般理論分析

本章將分兩大維度闡述國有資本劃轉社保基金的一般理論。一是選擇與社會保障、國資國企以及國有資本劃轉社保基金等領域密切相關的社會公平、收入再分配、共建共享和社會分紅等理論進行重點闡述和分析；二是以互動關系的視角進行分析，從基于更加公平視角的國有資本劃轉與社保公平性實現的互動關系、基于治理現代化視角的國有資本劃轉與國企國資改革的互動關系、基于更可持續視角的國有資本劃轉與社保制度優化的互動關系、基于多元聯動視角的國有資本劃轉與資本市場完善的互動關系、基于包容性發展視角的國有資本劃轉與共建共享發展的互動關系等視角分析國有資本劃轉涉及主要關系間的互動機理，以更深入地分析相互的影響過程，為后續章節構建一個分析的理論邏輯框架。

2.1 國有資本劃轉社保基金的理論基礎分析

2.1.1 社會公平理論

在人類社會發展的歷史長河中，社會公平問題一直是探究的核心。關于社會公平理論，約翰·羅爾斯于1971年出版的《正義論》及其公平正義思想的影響較大。約翰·羅爾斯在《正義論》中提出的正義觀為“作為公平的正義”，即看待正義原則的方式，而這種正義原則是在一種公平的原初狀態中被一致同意的。怎樣才是正義的？約翰·羅爾斯認為，一個社會的基本制度和由它安排所形成的結構，應該符合正義原則，但這兩個原則相當不同，一是要求平等地分配基本的權利和義務，這也是所有的社會基本善—自由、機會、收入、財富和自尊的基礎；二是認為社會和經濟的不平等只要其結果能給每一個人尤其是那些最少受惠的成員帶來利益補償，它們就是正義的。實際上，約翰·羅爾斯的正義觀也不是絕對無差別的平等，而是可以有差別的，但差別的可辯護程度則是期望的差別有利于那些處于較差狀況的人，要有利于整個社會，有利于最少得益者，而且差別原則和效率原則是相容的。至此，“差別原則”就成了約翰·羅爾斯著名的“作為公平的正義”思想的重要內涵和組成部分。

在約翰·羅爾斯之后，獲得1998年諾貝爾經濟學獎的印度經濟學家阿馬蒂亞·森的“不平等論”又給出了平等與不平等的另一種解釋。阿馬蒂亞·森 (1992) 關于“平等”的解釋是通過對比兩個人在某個方面是否具備相同特征來判定的。阿馬蒂亞·森認為，人與人的差異不僅表現在外部特征上，也反映在內部特征上，這樣在評價平等主張時就不容易忽視“人際存在相異性”這個事實。如果忽略了這個事實往往也會導致事實上的非平等主義，因為主張對所有人都予以平等考慮實際上也暗含著贊成對處于不利地位的人予以不平等的對待。阿馬蒂亞·森進一步指出，如果將收入作為基本的關注點從而只聚焦于收入不平等，那么，就會出現一個重要的問題，即人們所面臨的機會的不平等的程度未必源于收入不平等，還取決于每個人的體質差異和社會特征的差異。這樣，對不平等的判定和評估就完全取決于對據以進行對比的評估變量，如自由、機會、收入、財富、幸福、權利或需求的實現程度等。存不存在不平等以及存在多大程度的不平等，依賴于“評估域”的選擇。因為評估域具有多樣性，不同的評估域對平等的要求是不一樣的。除了評估變量和評估域的選擇外，阿馬蒂亞·森還特別重視基于能力的評估方法，他認為每個個體可獲得某物的能力也代表了追求他的目標的機會，使每個人的能力都能得到正常的發揮才是實質性的公平。因此，關于人際相異性、評估域以及能力不同的論述就是阿馬蒂亞·森對“平等與不平等”判斷的基本準則和價值核心。

社會公平具有歷史性和相對性，與主體的價值判斷有直接的聯系，體現著不同利益主體的不同價值判斷，是一個內涵寬泛的社會范疇。不論哪一種意識形態類別的社會政策，都關系到整個社會里更廣泛的平等與不平等問題。社會保障作為社會公共政策和制度安排，其重要之處就在于它造就或給人們提示了某種平等意識，即所有人都應該公平地獲得其應得的。黨的十八大報告指出：“要加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展的權利。”公平正義是中國特色社會主義的內在要求，“三階段公平”論已成為衡量社會公平正義的基本標準。權利公平是指每個社會成員都擁有憲法法律賦予的基本權利，而且這些基本權利不因家庭、職業、性別、民族的差別而有所不同；機會公平是指每個社會成員都擁有參與經濟、政治、文化和社會活動的平等機會；規則公平是指任何規則的制定都必須經過嚴格、公正的程序，而規則一旦形成，任何社會成員都將毫無例外地受到規則的保護和約束，在規則面前一律平等。

黨的十九大報告指出：“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義”“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進”“要完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。社會公平正義的內涵十分豐富，不同的角度有不同的定位。如從經濟學的視角來看，它是資源要素在不同領域、不同方面的優化配置，使資源要素配比達到最優，從而實現利益分配的正當性和合理性；而社會學則認為是社會成員之間在收入水平、階層地位、社會認知等方面比較一致；但社會公平的深層意蘊則是由社會政策、制度、機制、運行等方面因素所構成的社會規則在現實社會發展階段的合理性，反映經濟和社會發展的趨勢，體現公眾的愿望和訴求，既是內在于一定社會的基本價值，也是人們所追求的價值目標。

2.1.2 收入再分配理論

收入再分配是人類社會發展的永恒命題，其理論流派眾多，有英國哲學家邊沁和古典經濟學家穆勒的“功利主義效用論”、約翰·羅爾斯的“自由主義分配正義論”、諾齊克的“機會平等主義的分配正義論”以及倡導“社會福利最大化、福利的合理分配和公平的關系”的福利經濟學分配理論。福利經濟學以社會福利最大化為目標，其理論核心是效率、公平和發展，研究社會成員的經濟福祉。其中，新福利經濟學主要探討資源配置對社會福利的影響，提出了帕累托最優原則，并作為社會福利最大化的標準。實際上，資源配置和安排在一定程度上形成了一種制度并對社會福利產生影響，造就國家的福利制度，但福利制度“內生性”問題表現為現有的項目設計與社會需要之間不斷產生脫節，所提供的項目難以滿足社會需要的增長，不斷地與現實脫節導致不斷的福利調整也是一種收入再分配，均會以“再分配”為中心點進行優化、調整、均衡，不管其特征是累進、累退、橫向抑或縱向的再分配，但必須要“維持公正的分配體制”，以解決在市場中形成的貧困和不平等。

國民收入初次分配的調節主體主要是市場 (機制)，而市場經濟倡導和遵循的是“效率優先”，市場機制效率的分配就好比“山林的動物間進行食物和戰利品的分配一樣”。市場機制分配法在初次分配領域存在著一定的合理性，鼓勵人們積極做事，按勞分配，但這種分配方式并未充分考慮社會公平。這同時也說明市場并非萬能，還存在諸多缺陷，比如可能導致分配差距過大、影響公平正義等，因而要求有市場外或非市場的力量對市場缺陷進行糾正，這為政府干預提供了基本理論依據。這種依據實質上是客觀存在的，但從國家或政府維護社會整體穩定的角度看，差距過大意味著“市場失靈”，國家或政府作為“守夜人”理應主動進行調節，這又讓國家干預成為主觀性的“師出有名”。于是，不論是糾正客觀的市場缺陷還是維護主觀的社會穩定，國家或政府便以宏觀調控者、市場監管者、利益分配者的身份從政治、經濟和社會的“多重利益”出發，借助公共權力、公共資源通過公共政策 (制度安排) 的形式對初次分配形成的貧富差別進行干預，收入再分配功能就成了國家或政府介入社會保障業務這種社會公共政策和制度安排的主要理由之一。也正是通過這種介入和調控，才建立了以再分配 (互助共濟) 為主要功能的社會保障制度體系，國家或政府需要通過社會保障的收入再分配功能來應對政治風險、經濟風險、社會風險和文化風險。不管怎樣，福利制度總要以某種方式對收入和資源進行再分配，但是不是一種從富裕到貧困的單向再分配則是另一回事。從社會保障的角度來看，由于制度自身設計涉及眾多參數，其選擇的方向和內容也就決定了再分配的方向和力度。基本養老保險作為一項具有收入再分配功能的社會政策，通過繳費責任和養老金待遇領取等不同方面的設計進行收入的再分配，實現累進或累退效應。一般而言，制度的設計者希望使收入分配向低收入弱勢群體、鄉村地區、貧困地區傾斜，調節社會成員之間、城鄉之間、區域之間的分配差距，實現社會公平目標。總而言之，不同的養老金計劃，其再分配水平也會有所不同。

國家或政府進行宏觀調控再分配的動機無外乎有兩種：一是希望幫助窮人，讓他們生活得更好，二是政府憑借自己政治上的權力來支配這部分資金進行再分配，往往為了從窮人那里得到選票，也就形成了自愿性再分配和強制性再分配。從現代社會保障制度的建立與發展來看，其項目體系與規模日益龐大，明顯是國家干預收入分配領域的力度不斷增強的表現。直接稅收、轉移支付以及與收入掛鉤的補助金等均與收入再分配相關，且影響是巨大的，高福利型國家能夠降低因私有化帶來的不平等。這種福利支出和轉移支付與失業、疾病、傷殘、失能等特殊人群結合起來就更能看出其再分配的作用與效果。而且國家干預分配的力度與一國社會保障制度的健全程度和保障水平的高度正相關，通過干預縮小收入分配差距。國民收入再分配既是對初次分配的必要調整手段，也是維護整個社會經濟協調發展的必要機制，而社會保障構成了其中的基本部分。

2.1.3 共建共享理論

2015年10月，黨的十八屆五中全會強調“堅持共享發展，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”，并將“共享發展”上升為重大發展理念之一，并提出了“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”的重大論斷，首次將“共建共享”作為社會治理的核心理念。共建共享社會治理格局下的社會治理結構模式以增進民生利益作為基本出發點，著眼于人民最關心最直接最現實的利益需求。社會保障以及國有資本劃轉社保基金作為一項國家的社會公共政策和調節收入分配的工具手段，其內涵的本質是保障和改善民生，深化社會保障制度改革和高效實施國有資本劃轉社保基金也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節和步驟。

共建即共同參與建設，在社保、醫療等公共服務相關領域，政府、社會、企業和個體均有序參與、扮演一定的角色，顯性或隱性地發揮作用，不可或缺，通過多元參與和多元共治，從而使公共利益達到最大化。這也是“全民共建共享”核心要義所在。而共享即為共同享有成果，人民共同享有經濟社會發展的成果、享有國資國企改革發展的成果，國家通過劃線兜底、扶持弱勢群體、精準扶貧、鄉村振興等保障措施使人民更加公平、更加平衡、更加充分地“共享”發展成果，但最終還是要靠黨保障民生的決心、靠政府改善民生的思路和國家促進民生的制度保障。共享是建立在一定的經濟社會結構和生產方式、分配方式之上的價值觀，是動態和逐步發展的過程，具有包容性、公正性和漸進性的特點。“共享”的實質不是片面追求改革成果的平均分配過程，而是致力于實現公共利益、公共價值和公共精神共享的社會治理過程。

2017年10月，黨的十九大報告指出“堅持在發展中保障和改善民生，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”。可以說，共享發展理念堅持了以人民為中心的發展取向，是社會保障制度理性建設與發展，進而發揮有效治理作用的重要理論依據。共享發展理念所主張的“共建共享”要求社會保障堅持責任分擔與互助共濟機制，通過這種方式實現對個體的保障是現代社會保障的普遍特征，而在政府、企業、個人及社會等相關主體之間合理分配社會保障責任又構成了互助共濟的根本前提。在社會保障制度建設過程中，政府、企業、個體以及其他社會組織均應發揮相應的作用，如政府要提供財政轉移支付、提供公共服務管理，企業和個人要及時履行繳費責任和義務，社會組織要開展扶危救困、社會捐贈等慈善公益事業等，通過不同主體責任的履行和社會保障制度的再分配作用，實現不同群體之間、年齡之間、境況之間、行業之間、地區之間、代際等方面的互助共濟。社會保障的共建和互濟可以降低人民群眾的風險發生和損失預期，社會保障的共享可使人民群眾擁有更多獲得感、安全感、幸福感。作為國家的重要再分配政策和民生保護機制之一，社會保障的發展是為了人民群眾，社會保障的建設依靠廣大人民的共同參與、責任共擔，社會保障的資金和服務成果由人民共享。

共建共享的含義還應是不同主體權責清晰與多元共治的互動過程，需要通過社會保障規范多元主體之間的責任關系，強調國家、社會和個人等多元主體共責，提高國民福祉，實現包容性發展。即不同的主體既要承擔共建制度等相應的義務和責任，也要從制度中共享紅利或收益，如過去國有企業在特定的歷史條件下未繳納職工社會保障費，而將利潤用于國有企業自身的擴大再生產。隨著為國有企業和國家做出貢獻的老職工逐漸離開工作崗位需要養老金維持老年生活的時候，作為全民所有的國有企業應將一部分伴隨經濟發展和社會進步獲得的政策性、制度性的改革發展成果或紅利 (國企利潤上繳、國資收益補充、國有資本劃轉) 通過社會保障制度以養老金的形式使國有企業老職工和全體人民共享。在此過程中，國有企業以利潤或紅利分配的形式承擔了共建的責任義務，而包括國有企業職工在內的人民則通過領取養老金共享了整個社會的經濟發展成果，這也提升了整個社會的共享發展水平。

2.1.4 社會分紅理論

最先提出“全民分紅”理論的學者是英國經濟學家詹姆斯·米德(James E.Meade)。米德在《經濟分析與政策導論》(Economic Analysis and Policy, 1936) 一書中提出“社會分紅”的構想：在一定地域內，政府從投入國有企業或社會化企業的資本和土地中獲得利潤，這種利潤可以分為兩大部分，一部分用于企業的再投資或擴大再生產，一部分無條件作為社會分紅分給全體公民，以體現全體公民對社會化企業或國有公共資源的所有性質和關系，并從所有性質和關系中獲得實際的利益。實際上，米德所設想的社會分紅的來源并不僅是稅收，還包括公有資產的收入。米德認為，國家若不能依賴國有資產收益而只依賴稅收，那么較高的稅率則會降低企業創新和個人工作的主動性和積極性，這樣國家不得不依賴發行國債，國債過高又會使利率升高，從而不利于生產性投資。將稅收、國債和國有資產作為一個整體，通過國有資產的市場收益來降低稅率和減少國債，是米德理論的重要貢獻。

米德的“社會分紅”理論實質是每個公民可以無償得到國家的紅利分配。社會分紅主要是基于兩個目的，一是通過無條件的利潤分配促進社會平等；二是通過提供一部分不受勞動力市場靈活性影響的收入，以減小公民個人的風險，增強其安全與保障預期。此后，米德 (1938) 又在其著作《消費者信貸和失業》一書中進一步闡述了“社會分紅”的有益之處，除了促進社會平等外，還是應對經濟“反周期”的良好政策工具，在經濟蕭條時期以“社會分紅”來增加公民收入和促進消費，以減緩經濟衰退，實現經濟復蘇，帶動經濟增長。

現實中，“社會分紅”的實踐大致分為三類：一是現金分紅，較為著名的是美國阿拉斯加州的“永久基金分紅”。該州是美國和世界上自然資源較為豐富的地區之一，豐富的礦產資源為阿拉斯加州帶來了源源不斷的巨大財富，而通過發放社會分紅，可以讓全體公民平等地分配該州的資源收入。阿拉斯加州成立了歸全體人民所有的資源永久基金，從1982年開始，已經連續多年為在該州連續居住達半年以上的該州公民發放社會分紅，每年分紅數額幾百到上千美元不等。資源永久基金公司的資本金來源于阿拉斯加州每年的礦產資源租賃收入、拍賣所得、州政府的聯邦礦產資源所得收入以及阿拉斯加州政府每年至少50%的上述收入所得劃撥。二是國有企業紅利劃入公共財政進行分紅，該模式以意大利、法國和瑞典為代表。這些國家主要是通過國有企業上繳利潤或競爭性領域國有企業股權退出 (民營化或私有化) 獲得的收入，把利潤或收入納入公共財政預算中，利用法定的公共財政進行分紅或分配。三是社保基金分紅，以挪威為代表。2006年挪威成立全球養老基金，由國有挪威石油基金與保險計劃基金改組而成，其特點是將國有企業紅利收入劃入社保基金，并進行投融資和保值增值實現長期社會分紅，這既保障了社會保障資金的來源，也減緩了政府財政的支出壓力，更提升了全民福利與保障水平。

從上述實踐看，雖然各國或地區的社會分紅方式、分紅規模、分紅范圍和操作模式不同，但利用國有企業利潤或收入進行分紅 (分配) 是通常的做法，政府或公民個人作為國有企業的股東應享有國有企業利潤或紅利分紅的權利。依據現代西方社會分紅理論，合理、有效的社會分紅政策必須具備兩大要點：一是要滿足投資者的投資回報要求；二是要保障企業組織長期可持續發展需要，兩者不可或缺。

我國是社會主義國家，其經濟基礎是生產資料的社會主義公有制，《中華人民共和國憲法》規定，“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量”; 《中華人民共和國企業國有資產法》規定，“國有資產屬于國家所有即全民所有”。而我國國有企業實行分級出資管理，即國務院、地方人民政府分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益，并進行管理。因此，國有企業的財產所有權實際上屬于全體人民，國有企業國有資本收益也應該歸全體公民所有，換言之，全體公民均享有對國有企業國有資本收益分紅或分配的權利。國有企業進行分紅應是對其全部所有者——全體人民進行利潤分配。

2007年10月，國務院要求中央和各地試行國有資本經營預算制度。同年12月，財政部、國資委印發了《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》，要求中央企業上繳國有資本收益 (利潤)，并按企業性質實行不同分類不同比例的上繳。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“劃轉部分國有資本充實社會保障基金，完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”。2015年8月，中共中央、國務院下發《關于深化國有企業改革的指導意見》，指出“建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%”。從上述政策可以看出，上繳國有資本收益充實公共財政(一般公共預算收入) 也成為我國提高公共財政支出能力、保障和改善民生的重要資金來源之一。2017年10月，黨的十九大報告指出“堅持在發展中保障和改善民生，保證全體人民在共建共享發展中有更多的獲得感”。國有資本收益、國有企業利潤上繳財政或國有資本劃轉社保基金進行不同形式的分紅既是法律規定的具體體現，也是實現共享發展的重要途徑。但當前，我國現行的國有企業紅利分配卻仍然走不出“取之國企，用之國企”的制度框架和體內循環，關于國有企業紅利如何分、分多少、分給誰等問題還需進一步從理論層面進行深入研究。黨的十八大以來，為了更好地保障和改善民生，實現共享發展，國有企業利潤分配模式尚處于不斷探索完善中，也提出了更高的要求和目標，國有企業全民分紅已成為社會各界關注的焦點。