三、適應多層次需求，促進養老服務業分類協同發展

要滿足規模龐大并不斷增長的老齡人口多層次、多樣化的服務需求，必須遵循包容性發展（inclusive development）理念，走養老服務業分類協同發展與治理之路。包容性發展是一種倡導發展人人有責、機會均等，并重視利益共享、照顧弱者的新型發展理念與戰略模式。中國養老服務業目前存在著總量供給不足與結構性失衡并存問題，就是因為各種行政性因素阻礙了社會資本和各方面社會力量廣泛參與養老服務業發展，因而，不僅大多數家庭傾向于選擇的社區居家養老模式^[3]缺少充分的專業化配套服務支持，而且大多數機構養老也難以滿足中低收入家庭的合理養老服務需求。養老服務業發展不充分、不平衡，直接影響到人們在“老有所養”方面美好生活需要的滿足，因此，遵循包容性發展理念，破除制約發展的行政性障礙，構建有利于調動各方面發展積極性的包容性制度（inclusive institution）框架，實現不同性質與類型的養老服務行業分類協同發展與治理是新時代實現“老有所養”的根本出路。黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的決定，其核心要義即在于構建包容性制度框架，充分調動全社會各方面主體的發展積極性，養老服務領域同樣如此。黨的十九大報告提出的在發展中保障與改善民生等基本方略，亦適用于養老服務領域。

具體而言，就是要通過促進由不同主體構成的不同性質與類型的養老服務行業分類協同發展與治理，來滿足不同收入水平老人的多層次、多樣化養老服務需求，亦即：（1）通過以追求利潤最大化企業（Profit-Maximizing Business, PMB）為主體的營利性養老服務產業，為中高收入家庭的老人提供要求較高，甚至是個性化要求的中高檔養老服務；（2）通過以新興的社會企業（social enterprise, social business）為主體的非營利性養老服務事業，為中低收入家庭的老人持續提供可負擔得起（affordable）的一般性養老服務；（3）通過以傳統非營利組織（Non-Profit Organization, NPO）為主體的慈善性養老服務事業，來滿足低收入家庭老人的基本養老服務需求；（4）通過公立機構提供的保障性公共養老服務來滿足經濟困難家庭老人的基本養老服務需求。反觀現實生態，中國目前較為緊缺的主要是針對中低收入家庭的第二、第三類養老服務事業，特別是其中的社會企業類型的養老服務機構。

實質上，上述四種類型的養老服務行業，只是基于功能視角的學理分類。現實中的情況要遠比這復雜，特別是在養老服務市場全面放開、行業發展與競爭均較為充分的情況下。根據經濟學原理，如果沒有行業進入壁壘，市場競爭又規范有序，那么，各類養老服務業都可以得到較為充分的發展；如果也沒有行政性干擾等因素而造成的壟斷或寡頭等市場勢力（market power）的存在，那么，市場上將會產生充分甚至激烈的競爭。在強大的市場競爭壓力下，無論是營利性還是非營利性經營主體，都不得不加強市場調查與研究，并通過科學合理的市場細分（market segmentation）與定位（market positioning），選擇自己需要服務的目標市場（targeted market），然后針對他們的收入水平和需求層次開發適合他們的養老服務與產品，以吸引他們消費。而前述承載社會使命的非營利性經營主體，特別是其中按照社會企業方式運營的社會組織，由于它們追求的是社會價值，而不是經濟利益至上，有的還保留著傳統非營利組織的非營利性特征，因此，它們在開發設計養老服務與產品時，會充分考慮中低收入老人的價格承受能力。如是，絕大多數老人的養老服務需求便可望通過市場化的養老服務產業和社會化的養老服務事業得到滿足；在此情況下，不僅需要政府兜底保障的老人數量會減少，而且政府也更容易承擔起為經濟困難老人提供基本養老服務的責任，其中包括通過購買服務、直接補貼經濟困難老人等方式來承擔提供基本公共養老服務的責任。

正是因為中國養老服務業尚未形成多元化的全面發展格局，所以在不少制造行業已經出現產能過剩的今天，仍然還存在著養老“難”與“貴”的問題，這除了有“未備先老”的認識根源之外，與發展理念、思路不當亦有很大關系。回溯歷史可以發現，我們在過去很長時期內，主要依靠政府興辦的公辦養老機構來解決數量極為有限的老年人口的養老服務供給問題。然而，由于公辦養老機構的床位有限，絕大多數老人都難以進入公辦養老機構養老，更何況，公辦養老機構還存在著經營效率不高、接受老人時操作不透明不規范等諸多問題。^[4]由于養老市場前景廣闊、商機巨大，一些逐利性資本紛紛投資興辦養老機構，可是在包容性創新（inclusive innovation）精神嚴重缺乏的今日中國，絕大多數養老機構都是瞄準中高端市場，針對的都是中高收入家庭，因而數量最大、占比最高的普通百姓往往進不去、住不起。盡管隨著第三部門的不斷發展，也有一些社會資本投身于養老服務領域，創辦非營利性養老機構，但由于中低收入家庭數量巨大，供需缺口一時難以彌補，而且投資興辦非營利性養老機構還存在著行政許可等不合時宜的諸多繁雜行政審批環節與手續。更何況，很多人還難以承擔得起入住養老院這樣的機構的養老費用。因此，在新時代，只有破除障礙，走養老服務行業分類協同發展與治理之路，才能更好地實現“老有所養”。

要實現養老服務業分類協同發展，必須按照全面深化改革和“放管服”改革的要求，清除行政性障礙，構建分類治理與監管體制，盡快形成能有效調動各方面社會力量參與養老服務業發展的包容性制度框架。（1）對于營利性和非營利性養老服務業，當前首要的是切實按照中央要求，全面放開市場，降低甚至取消行業壁壘，讓社會資本能夠公平享有投身于養老服務領域的發展機會；其次是取消行政許可等審批環節，改為采取登記備案制，同時簡化和整合相關行政環節與手續，并加強事中事后監管。（2）對于非營利性養老服務事業，不僅要放手傳統NPO發展，更要鼓勵和扶持新興的社會企業發展。^[5]當前尤其要加快政策法規制定，盡快確定社會企業的合法地位，研究制定行業規章，并通過各種措施鼓勵和支持其規范有序快速發展。^[6]比如學習借鑒英國的做法：領導帶頭倡導社會企業理念，有專門管理社會企業的部門，在大學、中學均有意識地培養學生的專業知識與素養，通過稅費優惠、政府采購等方式進行公共支持，通過“社會證券交易”（SSE）^[7]等機制與方式進行金融支持，等等^[8]。（3）對于公立機構提供的兜底保障性公共養老服務，則須嚴格界定其服務對象并進行規范管理，同時要防止公立養老機構進入經營性領域而造成不公平競爭；此外，還應該改革其服務供給方式，為營利性和非營利性養老服務業發展提供公平競爭環境和更大市場空間。