二、實現“老有所養”的雙輪驅動戰略與政策著力點

在市場經濟條件下，要實現“老有所養”既要保證老人的基本收入，防止老人陷入經濟上的貧困，又要有充分有效的老齡服務供給，二者缺一不可。前者靠建立健全養老保障體系、提高社會保障水平，后者靠老齡服務業特別是養老服務業全面發展。只有堅持養老保障與服務雙輪驅動，協同應對人口老齡化，才能更好地實現“老有所養”，既解決老人家庭的后顧之憂，又促進社會和諧穩定。而且在積極轉變經濟發展方式、尋找經濟增長新動力的當下中國，健全養老保障制度、提升社會保障水平，還有助于增強國內消費對經濟增長的拉動力，降低對出口與投資的過度依賴；促進老齡服務業全面發展，則可以增添經濟發展新動能，拓寬社會創業和就業機會，對沖制造業“去產能”對增長和就業帶來的不利影響。

在養老保障制度建設方面，主要有兩項重點任務。（1）深化基本養老保險制度改革，促進制度公平可持續發展。盡管從財務模式上看，城鄉居民基本養老保險和包括機關事業單位工作人員在內的職工基本養老保險制度均實現社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累制，但前者更像是社會救助與福利制度，其主要原因在于城鄉居民社會保險繳費收入在保險總收入中所占比例一直比較低，2011年占36%，之后一路下滑，到2015年已經降至不足25%。因此，城鄉居民基本養老保險首先是要回歸保險制度本原，其次則是與職工基本養老保險制度一樣，需要深化制度模式改革，解決現行制度面臨的可持續發展挑戰。根據財政部的決算數據，2014年、2015年職工基本養老保險的保費收入均已出現不夠待遇支出的情況。因此，當前調動全民參保繳費的積極性最為迫切，可行的出路則是將現行統賬結合型制度模式轉變為“大”名義賬戶制（Notional Defined Contribution, NDC），甚至拓展成家庭賬戶。這樣，還有助于解決子女不養老等問題。如是，一方面保留現行社會統籌、部分互助共濟功能強的優勢，并進一步增強該功能與范圍，另一方面則通過全賬戶的透明記賬與公平精算來發揮完全積累制激勵約束功能強的優勢，真正實現現收現付制（PAYG）與完全積累制（Fully Funding System）兩種模式優勢的有機融合，而不是簡單混合。^[2]（2）在此基礎上，進一步規范基本養老保險繳費基數、適當降低繳費費率，為多層次養老保障體系建設提供有利空間，并通過EET等所得稅遞延政策支持商業養老保險、個人儲蓄型養老保險等多層次養老保障發展。

提高社會保障水平在短期內難以實現突破，養老服務則應成為當前的政策著力點。目前城鄉居民基本養老保險水平是比較低的，主要原因在于大多數居民選擇的繳費檔次都比較低，而中央財政提供的基礎養老金水平又極為有限。職工基本養老保險待遇主要取決于保險繳費，而繳費水平卻受制于經濟發展階段與勞動生產率決定的員工收入水平。中國目前尚處于世界銀行劃分的中等收入水平階段，很多企業還依賴于低成本競爭優勢，員工的總體受教育程度與勞動生產率水平還亟待提高，因此，養老保障水平要在短期內實現大幅提高的可能性比較小，更何況，我國的經濟增長速度已經轉為中高速水平，難以支撐社會保險費收入水平的高速增長。同時，老齡人口和勞動年齡人口的雙重不利變化動向，也無法支撐養老保障水平的較大提升。可見，在實現“老有所養”的養老保障方面，基本養老保險制度深化改革與多層次養老保障制度建設都不是在短期內能夠迅速完成的，社會保障水平亦因經濟發展階段與水平、人口結構雙重不利變化的影響而難以大幅提升。因而，在短期內可望實現較大突破的只能是養老服務業全面發展，而且相較而言，養老服務領域的行政性障礙較少，也更容易突破，全面深化改革、“放管服”綜合改革都是破除行政性障礙的有利時機。

除此之外，選擇養老服務作為實現“老有所養”雙輪驅動中的政策著力點，還因為“老有所養”必須要通過養老服務才能最終實現，而且養老服務業充分有效發展還有助于減輕社會保障的壓力。從學理上講，養老保障與服務的內容和功能是截然不同的。包括社會救助和保險在內的社會保障只是解決收入維持問題，并不直接解決養老服務與產品的供給問題，因此，如果沒有充分有效的養老服務供給，社會保障也難以從根本上解決現實中的養老問題。中國現在正是養老服務多元化供給渠道不暢，才造成了中低收入家庭的養老“難”與“貴”問題，畢竟，高收入家庭可以依靠營利性養老企業來為他們提供養老服務、滿足其高層次需求，經濟困難家庭通常可以依靠政府投資建設的公立養老機構來提供服務、滿足其基本需求，唯有數量最大、占比最高、支付能力有限的中低收入家庭缺少適應其需求水平的、充足有效的養老服務供給。再者，從靜態看，養老保障主要是收入分配問題，而養老服務則更多的是發展問題。中國四十年改革開放的實踐充分說明，只要切實破除行政性體制機制的制約，發展問題是更容易得到解決的。