三、“道德風險”溯源及其在社會養老保險中的表現

研究顯示，道德風險一詞可以追溯到17世紀，19世紀末則已被英國保險公司廣泛使用，但那時帶有欺騙、不道德行為等負面涵義。^[13]20世紀60年代，道德風險成了經濟學的研究主題，但主要用來描述風險轉移或不能充分評估時的低效率，而不是相關方的倫理或道德行為。^[14]經濟學界認為，這種低效率是由于參保雙方的信息不對稱（information asymmetry）而導致參保者的行為難以為保險方（如保險公司）完全觀察到，因而參保者會做出有利于自己、而不利保險方的行為。^[15]受此影響，保險方提供的保險服務量要小于完全信息條件下的應有水平。當然，保險市場的低效還與逆向選擇（adverse selection）問題相關，只不過逆向選擇是由事前隱藏信息（hidden information）所致，而道德風險則源于事后隱藏行為（hidden actions）。^[16]因此，在保險領域，道德風險即發生在投保方并不承擔自己行為改變而帶來的全部成本，卻讓保險方承擔更高成本的情況下。^[17]比如社會醫療保險領域，由于保險方難以完全監控患者和醫療服務提供方的行為，因而醫患雙方有多檢查、多開藥，或使用高精尖設備、價格較高的藥品材料等行為傾向，因為這些行為引起的成本將由第三方即保險方來承擔。為了抑制醫患雙方敗德動機，保險方通常會設置起付線（deductible），采取共同支付（co-payment）或共同保險（coinsurance）方法，^[18]并不斷改革創新醫療保險支付方式，有的甚至還將醫療服務方縱向一體化。盡管如此，亦難以完全規避道德風險問題。

事實上，不只是社會醫療保險制度，社會養老保險制度同樣存在著道德風險問題，而且比前者更加復雜。一方面，不同于重在橫向分散近期大病風險的醫療保險，養老保險主要是縱向分散遠期長壽風險，正因為如此，養老保險對制度的存續期要求更長，制度能否實現可持續發展對民眾參保繳費的積極性有著很大影響；另一方面，相較于醫療保險，養老保險基金管理的環節更多，涉及主體亦更多，這不僅會產生更多的委托—代理關系，而且各環節的相互影響會使關系更趨繁雜。除了醫療保險基金包括的保費籌集與費用償付外，養老保險基金管理還包含前者并不涉及的基金保值增值和投資監管等內容，這兩個環節管理得好與壞會影響民眾參保繳費的積極性和參保者能夠享受到的養老金水平高低。具體到現行統賬結合型社會養老保險制度，特別是職工基本養老保險制度，其存在的道德風險不僅體現在繳費者、受益者、經辦者、投資管理者、監管者等多個相關者方面，而且在同一類主體（如繳費者或受益者）中不同特征的主體間亦存在著不同的道德風險問題，如繳費單位與個人，離風險遠近不同的個人（特別是老年人與年青人），有單位繳費的個人與靈活就業人員，人口凈流入和凈流出的不同地區，人口老齡化程度不同的地區，等等。各自利益追求不同，動機有異，因而存在著不同的道德風險可能性，而現行保險制度與管理狀況又為此提供了實現條件。

首先看繳費者。經過制度建設與整合，目前我國社會養老保險制度主要有職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度兩大類。根據財政部社會保障司提供的社會保險決算最新數據，城鄉居民基本養老保險更像是社會福利而不是社會保險，因為其保險費收入占保險總收入的比例一直并不高，且自2011年以來總體呈下降趨勢，已由原先的36.16%下降至2016年23.07%，盡管保險費收入總量仍然呈現不斷增長態勢。即便在財政補貼占比如此之高的情況下，城鄉居民離基本養老保險全覆蓋仍有一定距離。根據相關部門統計公報數據推算，2016年農村戶籍人口為8.13億，扣除參加“城鎮職工基本養老保險”的農民工0.59億，尚有7.54億，而2016年“城鄉居民基本養老保險”的總人數只有5.08億，可見，農村起碼有2.46億多人并未參加基本養老保險，更不用說城鎮居民了。究其原因，起碼包括：居民對養老保險不甚了解、對保險制度不感興趣或缺乏信任，抑或是政府對社會保障承擔兜底責任引發了逆向選擇行為。職工基本養老保險盡管也有政府補貼，但基金收入主要來源于單位和職工個人繳費，2016年社會保險費收入占保險收入的比例是歷年來最低的，仍然占到78.57%。該制度的道德風險起碼包括：單位通過各種或明或暗的方式降低繳費基數、費率而減少繳費甚至偷逃費，職工個人通過各種方式減少繳費甚至不繳費（如一些農民工寧愿將保費折成收入亦不愿繳費），地方政府（如廣東、浙江）支持甚至保護企業降低費率而減少繳費，以期降低企業用工成本來吸引投資，等等。

其次看受益者。少繳多取是參保者道德風險的主要動機，關鍵在于現行制度是否為此提供了實現條件。在統賬結合型城鎮職工基本養老保險制度下，個人領取的基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成。個人賬戶養老金總額取決于個人在工作期間的繳費加上利息，在停止繳費后，總額主要因利息而變化。個人賬戶養老金產權歸屬十分明晰，領完為止，如有余額則可繼承。個人賬戶養老金月標準是由個人賬戶儲存額除以計發月數決定，計發月數根據本人退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡等因素確定，即等于（人口平均壽命-退休年齡）×12，因而，隨著本人實際退休年齡由低到高，計發月數由高到低遞減，每月領取的金額會因此改變。盡管如此，由于個人賬戶養老金總額和產權都是明確的，因而發生道德風險的動機比較小。與此不同的是，基礎養老金的產權是公共的，月發放標準是以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%（具體數值可以根據社會經濟狀況調整），體現多繳多得。基礎養老金不僅產權歸公，而且可以一直領取到老人過世，而領取的時間還可以提前。因此，受益者道德風險在基礎養老金上發生的可能性較高。結合具體實踐，有的是想方設法提前退休并較早領取養老金，^[19]這樣可以從社會統籌中領取更長時間、因而也更多的基礎養老金，社會統籌賬戶基礎養老金的公共產權屬性使其管理不善會有發生“公地悲劇”的風險；有的則是老人去世后，家人繼續冒名領取養老金，全國各地都爆出不少這樣的案件；^[20]更有甚者，則是通過各種方法在低繳費地區辦理退休手續，到待遇較高的地區領取更高水平的養老金待遇^[21]。

最后看經辦者與管理者。養老保險基金涉及費用收繳、基金償付、投資和監管等主要環節。原來包括養老保險在內的社會保險費，主要有社會保險經辦機構和稅務部門兩種征收方式。如果相關部門與從業人員具有職業精神并有良好的激勵約束機制，可以減小這一環節道德風險發生的可能性與程度。問題在于政府機關與事業單位不像企業那樣追求營利目標，這給績效評價與考核帶來很大難度，激勵約束機制往往不夠健全有效，因而懶政怠政、缺乏公共部門職業精神是這一環節存在的最大道德風險問題。目前養老金償付主要由社保經辦機構來承辦，由上述諸多案件可以看出，給付環節受到人為因素與信息共享、征信系統等基礎設施不健全和跨部門管理不協調等多方面因素的綜合影響，也會出現一些審核不嚴、操作失誤等有損社會保險制度公平可持續發展的道德風險問題。償付除了包括給付之外，還包含宏觀層面的社會保險基金收支平衡管理問題，這涉及制度設計、改革與實施的全過程。有的設計理念與看法便忽視了保險制度的本質內核，不利于制度可持續發展。再者，再好的制度，如果不能得到全面有效的貫徹實施，也會影響制度功能充分發揮，進而影響制度吸引力與可持續發展，重在分散遠期長壽風險的養老保險制度尤其如此。基本養老保險基金的投資已經開始運作，其中涉及較長的委托—代理鏈條，每一個委托—代理環節，都有道德風險發生的可能。而且，遵循嚴格限量監管還是審慎監管原則，對此都會有很大的影響。