三、住房公積金制度及其對社會保險制度改革的啟示

現(xiàn)行社會保險制度的三種基本財務(wù)模式均存在著各自不同的內(nèi)在缺陷，這不僅影響社會保險功能的充分有效發(fā)揮，也影響制度公平、可持續(xù)發(fā)展，因而，迫切需要深化理論研究與創(chuàng)新，不斷改革、完善甚至重構(gòu)社會保險制度的財務(wù)模式。實(shí)際上，由上海借鑒新加坡中央公積金的經(jīng)驗而于1991年首先建立、1994年國務(wù)院要求在全國全面推行的住房公積金制度，盡管在國內(nèi)通常并不被視為一種社會保險制度，但它可以為社會保險制度改革創(chuàng)新提供重要啟示與有益經(jīng)驗。而且從學(xué)理上剖析，現(xiàn)行住房公積金制度不僅將現(xiàn)收現(xiàn)付制的互助共濟(jì)功能與完全積累制的有效激勵功能有機(jī)地整合了起來，而且其基金借貸融通方式又有助于避開上述兩種模式存在的內(nèi)在缺陷，因此，借鑒其經(jīng)驗與做法，可以探索構(gòu)建一種更加公平、可持續(xù)的新型社會保險模式。

根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部等三部門提供的全國數(shù)據(jù)，“十二五”時期我國住房公積金繳存額為56970.51億元，年均增長15.74%，2016年、2017年的增長率仍然保持在13%以上的較高水平（部分年份數(shù)據(jù)如圖1所示）；“十二五”期末繳存余額比“十一五”期末增長129.63%。“十二五”期間住房公積金提取額共34059.53億元，年均增長29.32%，提取率^[II]在不斷上升，并在2015年達(dá)到波峰75.52%，2016年、2017年則略有下降（部分年份數(shù)據(jù)如圖2所示）?！笆濉逼陂g發(fā)放個人住房貸款34761.04億元，年均增長30.40%；“十二五”期末個人住房貸款余額比“十一五”期末增長201.52%；個人住房貸款率^[III]則從“十一五”期末的61.53%上升到“十二五”期末的80.80%，2016年、2017年則進(jìn)一步上升至85%以上（部分年份數(shù)據(jù)如圖3所示）。綜合而言，住房公積金，無論是繳存、提取和貸款使用都非?；钴S，繳存額年增長率雖然比以前有所下降，但仍然處于13%以上的高位水平，這比企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費(fèi)收入的年增長要高出1倍以上。較高的提取率和個人貸款率，不僅有助于提高住房公積金的使用率，還可以增強(qiáng)人們的獲得感，進(jìn)而激發(fā)他們參加的積極性。這些都說明，相對于基本養(yǎng)老保險制度，住房公積金制度對職工具有更大的吸引力，而其背后的根本原因則在于該制度具有獨(dú)特的財務(wù)模式，進(jìn)而產(chǎn)生內(nèi)在優(yōu)勢，這是基本養(yǎng)老保險制度不可比擬的。

圖1　住房公積金繳存金額及年增長率
數(shù)據(jù)來源：住建部等部門發(fā)布的歷年《全國住房公積金年度報告》。

圖2　住房公積金提取額及提取率
數(shù)據(jù)來源：住建部等部門發(fā)布的歷年《全國住房公積金年度報告》。

圖3　個人住房貸款金額及貸款率
數(shù)據(jù)來源：住建部等部門發(fā)布的歷年《全國住房公積金年度報告》。

雖然在我國住房公積金通常并不被認(rèn)為是社會保險制度，但它同樣具有社會保險的制度特征。因此，這里不妨結(jié)合上述數(shù)據(jù)，并參照社會保險基金管理的幾個主要環(huán)節(jié)稍加比較分析。（1）基金籌集管理環(huán)節(jié)。按照《住房公積金管理條例》，各地住房公積金通常是由單位與職工按1∶1分擔(dān)，繳存費(fèi)用全部記入個人賬戶，產(chǎn)權(quán)歸職工個人，這與完全積累制社會保險非常接近。（2）基金償付管理環(huán)節(jié)。當(dāng)職工購買、建造、翻建或大修自住住房時，可以申請?zhí)崛」e金，這與社會保險基金的償付非常類似，即達(dá)到償付條件時可以申請基金使用。償付還涉及社會互助問題。如果繳存公積金時間達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，個人需要時還可以申請住房公積金貸款，這樣，不僅具有現(xiàn)收現(xiàn)付制社會保險的互助共濟(jì)功能，而且互助力度更大；再者，這里采取的基金借貸融通式互助，而不是無償給付式互助，有助于規(guī)避無償互助滋生的道德風(fēng)險問題，畢竟，基金借貸融通不僅要償還本金，而且要支付利息，這樣有助于抑制敗德行為動機(jī)。但是，住房公積金貸款利率一般是低于同期商業(yè)性貸款利率的，一方面是因為住房公積金制度本質(zhì)上是一種社會保障制度，并不以營利為目的；另一方面則源于住房公積金的個人賬戶余額計息利率也比較低。（3）基金投資管理環(huán)節(jié)。公積金個人賬戶中余額需要進(jìn)行有效的投資管理，以實(shí)現(xiàn)保值增值，這與完全積累制下社會保險基金非常相似。（4）基金監(jiān)管環(huán)節(jié)。隨著投資渠道逐漸放開、管理方式改革創(chuàng)新，投資監(jiān)管亦將越來越重要。當(dāng)然，籌集、償付等管理環(huán)節(jié)同樣需要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，以保證基金的安全性。

表1　我國住房公積金實(shí)繳單位和個人情況

數(shù)據(jù)來源：住建部等部門發(fā)布的歷年《全國住房公積金年報》。

更為重要的是，住房公積金制度融合了現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種社會保險模式的部分優(yōu)勢，同時又規(guī)避了它們的一些內(nèi)在缺陷，因而比其中的任一社會保險模式都更加優(yōu)越。（1）住房公積金采取個人賬戶制，具有與完全積累制類似的激勵功能比較強(qiáng)的優(yōu)勢，但它又超越了完全積累制，因為它的基金借貸融通具有更強(qiáng)的互助幫扶功能。（2）職工不僅同樣可以提取個人賬戶中的存取額，而且可以申請個人住房貸款，貸款機(jī)制設(shè)計不僅實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)收現(xiàn)付制社會保險的互助共濟(jì)功能，而且以基金借貸融通方式實(shí)現(xiàn)互助幫扶，還有助于規(guī)避無償給付式互助共濟(jì)可能帶來的道德風(fēng)險等問題，有利于制度可持續(xù)發(fā)展，這從現(xiàn)實(shí)中各類組織職工更加愿意參加住房公積金制度中可以得到有力的印證，而現(xiàn)收現(xiàn)付制社會保險卻難以取得這樣的激勵效果和可持續(xù)發(fā)展效應(yīng)。表1所示的全國住房公積金實(shí)繳單位和職工數(shù)量的持續(xù)增長狀況以及上述繳存額、繳存余額等的增長態(tài)勢都充分說明住房公積金制度的內(nèi)生優(yōu)勢與吸引力，而且，這還是在住房公積金制度和管理服務(wù)不是很完善的情況下取得的發(fā)展成績。如果真如2015年11月住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部在《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》中所闡述的那樣，切實(shí)解決好繳存制度不完善、城市之間資金無法融通，以及資金提取、使用和保值、增值渠道偏窄，管理效率和服務(wù)水平不高等制度和管理問題，^[5]同時更加科學(xué)確定繳存比例，住房公積金制度則將更具吸引力，這都是現(xiàn)行社會保險制度改革創(chuàng)新需要借鑒學(xué)習(xí)的。