二、基本養老保險制度面臨的突出問題

從局部試點、國家正式決定建立統一的城鎮企業職工基本養老保險制度算起，中國養老保險制度建設已經走過了20多年光景。現在不僅機關事業單位工作人員與企業職工實行了統一的基本養老保險制度，城鄉居民也在建立統一的基本養老保險制度。至此，飽受社會詬病的基本養老保險制度“雙軌制”、不公平問題已經在制度層面得到逐步解決。盡管如此，養老保險制度及其運行仍然還面臨著一些突出問題亟待解決，以期增強制度的激勵性、吸引力，提高制度的便攜性、統籌層次與社會互濟能力，進而實現更加公平、可持續的發展。更何況，在全面深化改革、著力完善包容性制度、全面推進包容性發展的新時代背景下，一方面中國人口老齡化程度在穩步上升，另一方面國際環境日趨不確定、經濟下行壓力加大，這都迫切需要加快包括養老保險制度在內的社會政策體系改革優化步伐，進而在充分發揮其政策托底、保障和改善民生功能的同時，也為社會經濟發展創造更加和諧穩定、未來更可預期的寬松、有利的宏觀發展環境。

（一）激勵機制不夠健全，制度可持續發展面臨挑戰

現行統賬結合型職工基本養老保險制度存在的最大問題之一是激勵機制不健全，因而造成制度缺乏足夠吸引力，既制約了參保主體的繳費積極性，也阻礙了制度覆蓋面進一步擴大，這都影響到制度的可持續發展。社會保險與社會救助、社會福利制度的本質不同在于強調權利義務對等，注重精算平衡，否則必然會產生嚴重的道德風險問題。現實中出現的廣東、浙江等一些發達地區或明或暗地支持甚至保護降低費率、縮小繳費基數的現象，除了因為基金保值增值問題一直沒有得到較好解決之外，最重要的原因之一就是多繳多得的激勵機制沒有真正建立起來，當前繳費與未來權益聯系不夠緊密，制度設計復雜、不透明，參保人不知道現在繳費到退休時能得到多少。這不僅極大地抑制了已經參保對象的繳費積極性，也影響到尚未參保主體的參保積極性，進而影響制度覆蓋面的擴大。在人口老齡化持續深化的今天，這都直接影響到制度的可持續發展與養老保險功能的充分發揮。

根據財政部數據，“十二五”時期，企業職工基本養老保險基金支出年均增長18.6%，收入年均增長12%，支出比收入增幅高出6.6個百分點，保險基金的財務可持續性不容樂觀。另據人社部發布的《中國社會保險發展年度報告2014》，2014年城鎮職工基本養老保險基金總收入25310億元，比上年增長11.6%；基金總支出21755億元，同比增長17.8%。基金支出增長速度比收入增長速度高出6個多百分點。事實上，自2009年開始，職工基本養老保險基金支出增長速度便開始超過收入增長速度，當年超出了2個百分點；2010年支出增速同樣超出收入增速2個百分點；2011年收入增速反超了支出增速5個百分點之后；其后連續三年的基金支出增速又都超過收入增速，且二者差距在穩步擴大，2012年至2014年的差距分別為4、5、6個百分點。由此可見，現行基本養老保險制度的可持續發展問題越來越突出。破解之道之一，就是提高待遇與繳費之間的緊密精算聯系，實現制度透明化，增強制度的激勵性與吸引力。

與此相關的一個問題是社會保險基金征繳方式的費稅之爭。不少人一直主張，要將現行社會保險費，改為稅的征收方式，其理由主要包括：稅更具強制性、權威性，可以利用稅務系統征收，能降低征繳成本，符合國際潮流，可以與國際接軌，等等。事實上，稅和費的根本不同，并不取決于由哪個部門征收，也不只是字面的區別，而是其核心內涵與本質特征的不同。稅具有無償性、固定性和強制性，依法納稅體現的是一種法定義務，納稅后能享受多大法定權利并不取決于納稅多少。如果運用到社會保險上，便難以體現出繳費與待遇、權利與義務之間的高度對稱與緊密聯系的精算關系。按照社會保險的本來意義，不論具體是由哪個部門征收，社會保險費同樣具有強制性。更為重要的是，社會保險費在社會保險的供款與待遇之間可以建立起較為緊密的精算關系，突出多繳多得、少繳少得的激勵約束機制；而且，相對于稅的形式，費還可以具有更大的靈活性，可以根據經濟社會變化狀況，及時進行調整，行政程序相對簡單。2015年國務院根據經濟發展形勢靈活地降低了失業、工傷和生育保險費率就是最好的說明。總體而言，繳“費”的方式，更有助于健全社會養老保險制度的激勵約束機制，增強制度本身的吸引力，而這是社會保險稅難以達到的。至于費改稅是否是國際大趨勢，既有待證實，也并不重要；中國是否要與國際接軌，要看中國的國情需要，不可盲目跟風。

（二）分立分割嚴重，制度統籌運營機制尚有待完善

雖然機關事業單位與企業已經實現了基本養老保險的制度統一，但兩項制度并沒有合并，而是分開獨立運營，這無疑會影響人才跨界流動。不僅如此，地區間的分割運行現象則更為嚴重，無論是省級地區之間，還是省內地區之間。雖然國務院早在1998年便發出通知“國發〔1998〕28號”，要求加快實行企業職工基本養老保險制度的省級統籌，明確提出到2000年，在省、自治區、直轄市范圍內基本實現統一的企業繳納基本養老保險費比例，統一管理和調度使用基本養老保險基金，對社會保險經辦機構實行省級垂直管理。然而全國人大常委會的調研報告顯示，2013年底全國31個省市區和新疆生產建設兵團中，按照基金在全省范圍內統收統支的標準，只有6個地區實現了真正意義上的省級統籌，大部分地區仍然是以縣級統籌為主，基金管理地方利益固化。制度地區分割、不統一，不僅影響保險功能的充分發揮，還造成基金余缺的地區分化和宏觀資金運營的效率低下。

經濟發達地區為了吸引投資，經常支持甚至保護減小繳費基數、降低繳費費率的行為。盡管如此，由于經濟發達、費基充裕，特別是經濟欠發達地區青壯年勞動力的大量流入和參保繳費，發達地區的養老保險基金大量結余，造成這一情況的原因當然還包括這些大量流入的勞動力在返鄉時難以將所繳的保險費全額轉移回去，以前不能轉回，現在也只能轉回部分。欠發達地區的情況剛好相反，青壯年勞動力大量流出和繳費外流、轉回數額縮水，造成了養老保險基金出現收支缺口。由于制度尚未實現全國統籌，因而不同地區間的基金余缺難以得到調劑與統籌使用。而國家為了保證欠發達地區養老金的正常發放，不得不對人口流出省份和欠發達省份進行財政補貼；同時，發達地區的養老基金結余，長期以來由于政策滯后、投資渠道缺乏，只能買國債、存銀行，收益率并不高，甚至還可能低于通貨膨脹率。保值增值政策不配套，或許也是廣東、浙江等發達地區保護與支持降低繳費基數和費率、不愿意足額征收保險費的原因之一。大量結余基金存入銀行，在某種程度上還成了對銀行的變相“支持”。

制度分立運營、地區分割，統籌層次較低，地區間差距大，不僅制約了保險基金在更大范圍內實現統籌互濟使用，影響了保險功能的充分有效發揮，而且增加了保險關系接續轉移困難，不利于人力資源在全國范圍各行業各領域之間進行合理流動與有效配置，進而影響到人盡其才、財盡其用和經濟社會高質高效持續發展；再者，制度執行不統一，部分地區通過各種形式減小費基、降低費率，客觀上還制造了市場環境的不公平競爭。除此之外，制度碎片化、基金統籌層次低，還阻礙了養老保險基金投資管理體制的建立健全，制約了基金的有效保值增值，影響了基金應得收益的獲取。畢竟，相對于省級和國家層面而言，縣市級地區的專業人才相對缺乏，投資渠道與范圍相對狹窄，風險管理與控制能力較為薄弱，諸多主客觀條件都不利于養老基金的有效投資運營。而且，以縣市級為單位，進行養老保險基金的分散投資運營，也不利于促進社保基金與資本市場的良性互動發展。因此，改變分立分割局面，完善制度與基金的統籌運營機制，提高宏觀資金運營效率，有助于提升養老保險制度的公信力與吸引力，進而增強參保人參保積極性，擴大制度覆蓋面，促進制度公平可持續發展。