三、兩種改革思路的爭(zhēng)鋒及其學(xué)理評(píng)析

職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度當(dāng)然不只存在上述兩個(gè)問(wèn)題，還存在如個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行等問(wèn)題。正因?yàn)槿绱耍藢萌腥珪?huì)對(duì)此作出了原則性、方向性改革決定，“十三五”規(guī)劃建議則進(jìn)一步加以明確，其中總的改革方向是“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”。具體到職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，首先強(qiáng)調(diào)“完善個(gè)人賬戶制度，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制”；“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制”；另外，還涉及相關(guān)的配套改革，如“拓寬社會(huì)保險(xiǎn)基金投資渠道，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，提高投資回報(bào)率”；“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金”和實(shí)行漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，“發(fā)展職業(yè)年金、企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，建立多支柱養(yǎng)老保障體系。但是，對(duì)于如何健全激勵(lì)機(jī)制和提高統(tǒng)籌層次等問(wèn)題，目前尚未確定具體的改革思路與方案，仍然還處于研究探討與分析論證階段。^[1]［2］其中，有兩種截然不同的改革思路與主張尤其值得關(guān)注，而且這還是相關(guān)的兩大政府部門的傾向性意見。^[3]因此，有必要對(duì)其加以簡(jiǎn)要介紹，并進(jìn)行學(xué)理評(píng)析，以期找到改革攻堅(jiān)的正確道路。

（一）兩種截然不同的改革思路與主張

對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，目前主要有兩種截然不同的改革思路與方案^[4]：一種改革思路是以中國(guó)社會(huì)科學(xué)院鄭秉文教授領(lǐng)銜的研究團(tuán)隊(duì)及財(cái)政部為主要代表，主張“大改革”，亦即借鑒名義賬戶制（NDC）思想，弱化甚至取消社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，強(qiáng)化、擴(kuò)大個(gè)人賬戶甚至實(shí)行個(gè)人全賬戶制，目的是增強(qiáng)繳費(fèi)與待遇之間的緊密精算關(guān)系，進(jìn)而既增強(qiáng)制度激勵(lì)性和吸引力，同時(shí)又有助于提高制度統(tǒng)籌層次，促進(jìn)制度可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014》，該課題組方案的主要內(nèi)容包括：在不改變現(xiàn)有企業(yè)和職工繳費(fèi)方式的前提下，合并20%的社會(huì)統(tǒng)籌部分和8%的個(gè)人賬戶，建立占工資總額28%的大個(gè)人名義賬戶；另外，再由財(cái)政出資按當(dāng)年社會(huì)平均工資的5%（2013年這一數(shù)字為320元）建立社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金，向所有退休人員發(fā)放。該方案希望所覆蓋的人群不局限于約3億名城鎮(zhèn)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，而是擴(kuò)展到5億城居保和新農(nóng)保人群。^[5]

與此正好相反的另一種改革思路則是以中國(guó)人民大學(xué)鄭功成教授領(lǐng)銜的研究團(tuán)隊(duì)及人社部為主要代表，主張“小修改”，亦即強(qiáng)化社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步增強(qiáng)制度的互助共濟(jì)性，極力反對(duì)強(qiáng)化個(gè)人“大賬戶”制，主張弱化個(gè)人賬戶甚至取消個(gè)人賬戶，并認(rèn)為名義賬戶制是以損害公益性來(lái)迎合利己主義取向。^[6]另?yè)?jù)接近人社部的相關(guān)人士介紹，人社部也并不認(rèn)可全賬戶NDC方案，而是有自己的堅(jiān)持，亦即：無(wú)論是名義賬戶還是實(shí)賬積累，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的個(gè)人權(quán)益屬性都不能改變，即使采用記賬方式，也必須將互濟(jì)的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶分開，固化個(gè)人權(quán)益。換句話說(shuō)，人社部的底線是“小賬戶”NDC方案——8%的NDC, 加20%的社會(huì)統(tǒng)籌。另外，他們認(rèn)為已經(jīng)做實(shí)的城居保個(gè)人賬戶不宜再做虛做空；機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶是名義賬戶還是實(shí)賬積累，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分論證。

（二）對(duì)改革爭(zhēng)鋒的學(xué)理評(píng)析

上述兩種改革思路的根本分歧，起碼源于三個(gè)方面。首先是源于對(duì)現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的主要問(wèn)題的不同看法。其中，“大改革”方案認(rèn)為，現(xiàn)行制度面臨的主要問(wèn)題是激勵(lì)性不強(qiáng)，進(jìn)而造成可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，因而改革方向是加強(qiáng)繳費(fèi)與待遇間的精算關(guān)系，增強(qiáng)制度激勵(lì)性與吸引力，并主張實(shí)行個(gè)人大賬戶制。但由于歷史原因與制度轉(zhuǎn)軌等因素，“空賬”問(wèn)題已經(jīng)客觀存在，無(wú)法像城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度那樣直接推行實(shí)賬型個(gè)人大賬戶，因而只能借鑒名義賬戶制思想，將歷史原因造成的“空賬”等制度轉(zhuǎn)軌成本分散到更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)逐步解決。“小修改”方案的著眼點(diǎn)并非在制度可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題上，而是更多地關(guān)注他們所認(rèn)為的制度公平性方面，并認(rèn)為擴(kuò)大社會(huì)統(tǒng)籌賬戶規(guī)模、更大程度地發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)的橫向分散而不是縱向分散功能才是更加公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，更有甚者則特別強(qiáng)調(diào)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在收入分配差距上的調(diào)節(jié)功能。實(shí)質(zhì)上，這已經(jīng)涉及兩種改革思路根本分歧的第二個(gè)根源了，亦即對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本原要義的不同認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

不同于重在對(duì)近期、大病風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行橫向分散的醫(yī)療保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本功能主要是對(duì)遠(yuǎn)期、長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)的縱向分散，亦即養(yǎng)老保險(xiǎn)首先要靠自我保障，然后在此基礎(chǔ)上再實(shí)行不同個(gè)體間的橫向分散，實(shí)現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)。換言之，醫(yī)療保險(xiǎn)的橫向風(fēng)險(xiǎn)分散方式要重于縱向風(fēng)險(xiǎn)分散方式，而養(yǎng)老保險(xiǎn)正好反過(guò)來(lái)。如果不顧二者的根本區(qū)別，盲目照搬醫(yī)療保險(xiǎn)模式而強(qiáng)調(diào)首先應(yīng)該是橫向分散，然后才是縱向分散，那么，隨著人口老齡化程度的穩(wěn)步提升，不僅會(huì)產(chǎn)生較大的代際沖突，而且會(huì)使財(cái)務(wù)模式出現(xiàn)不可持續(xù)問(wèn)題。上述“小修改”方案即屬于這種情況。實(shí)質(zhì)上，這一改革思路不僅無(wú)視現(xiàn)行制度在可持續(xù)發(fā)展方面面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出了超出其主要功能的過(guò)分要求，比如要求社會(huì)保險(xiǎn)提供社會(huì)救助和福利性質(zhì)的社會(huì)保障功能，要求社會(huì)保險(xiǎn)主要發(fā)揮收入分配調(diào)節(jié)功能，等等。深入地看，這既是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與養(yǎng)老保障制度的故意混淆，也是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要功能與附帶功能的故意顛倒。在某種程度上，相當(dāng)于在診斷養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“病”，卻開的是養(yǎng)老保障制度甚至社會(huì)政策體系的“處方”。關(guān)鍵是，不僅“靶心”偏離，而且“處方”也未必科學(xué)。

上述兩種改革思路根本差異的第三個(gè)根源在于對(duì)名義賬戶制核心要義的不同理解。從相關(guān)研究文獻(xiàn)看，反對(duì)實(shí)行名義賬戶制的學(xué)者中，有的并沒有真正理解名義賬戶制的理論內(nèi)核，有的則忽視名義賬戶制的基本要義，不是去研究如何完善制度設(shè)計(jì)，而是去質(zhì)疑其中的一些技術(shù)細(xì)節(jié)，或?qū)⑴袑?duì)象對(duì)準(zhǔn)別國(guó)現(xiàn)行名義賬戶制。比如，有的學(xué)者錯(cuò)誤地將名義賬戶制的根本特征歸結(jié)為現(xiàn)收現(xiàn)付與空賬運(yùn)行兩個(gè)方面，并據(jù)此認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行名義賬戶制是歷史的倒退^[7]；有的學(xué)者則主觀地認(rèn)為名義賬戶制的激勵(lì)性設(shè)計(jì)難以取得預(yù)期政策效果，認(rèn)為它喪失了養(yǎng)老金制度的收入再分配功能，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)參保者老年收入風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而據(jù)此認(rèn)為其不可行^[8]［9］。這里不妨認(rèn)真對(duì)照一下名義賬戶制的核心思想，然后再作評(píng)析。

從學(xué)理上而言，名義賬戶制實(shí)質(zhì)上是待遇確定型（DB）與繳費(fèi)確定型（DC）兩種制度的交叉融合。^[10]［11］（1）從融資方式上看，它建立在現(xiàn)收現(xiàn)付制基礎(chǔ)之上，即當(dāng)期退休者領(lǐng)取的養(yǎng)老金來(lái)源于當(dāng)期參保者的繳費(fèi)，但它又不同于傳統(tǒng)的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制，因?yàn)椤懊x賬戶”制下的個(gè)人賬戶是“名義上”的、“模擬性的”，而不是完全“資本化”、積累制的。賬戶系統(tǒng)是一種管理方式，其中是否實(shí)際存有繳費(fèi)取決于繳費(fèi)率是否高于實(shí)現(xiàn)當(dāng)期收支平衡所必需的繳費(fèi)率水平。（2）從養(yǎng)老金給付條件和規(guī)則看，雖然個(gè)人賬戶中資產(chǎn)是“名義”性質(zhì)的，但在退休領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)卻變得具有實(shí)際意義，亦即成為計(jì)發(fā)養(yǎng)老金水平的重要依據(jù)。退休金給付標(biāo)準(zhǔn)會(huì)嚴(yán)格按DC型積累制規(guī)則運(yùn)行，也就是說(shuō)，在領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)個(gè)人賬戶中的“名義資產(chǎn)”會(huì)被年金化，這充分體現(xiàn)了繳費(fèi)與待遇之間的緊密精算關(guān)系。

由此可見，名義賬戶制并非傳統(tǒng)型現(xiàn)收現(xiàn)付制，也未必是“空賬運(yùn)行”，這完全取決于繳費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)，此其一。其二，名義賬戶制的互助共濟(jì)功能，一方面通過(guò)融資方式上的現(xiàn)收現(xiàn)付制體現(xiàn)出來(lái)，另一方面則反映在名義賬戶的不可繼承性所產(chǎn)生的短壽補(bǔ)長(zhǎng)壽上。此外，收入再分配功能，可以通過(guò)對(duì)繳費(fèi)費(fèi)率與待遇償付比率等參數(shù)進(jìn)行設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，盡管收入調(diào)節(jié)功能并非養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要功能。另外，中國(guó)也不可能完全照搬國(guó)外做法，只會(huì)結(jié)合本國(guó)現(xiàn)存問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)需求加以制度改造和創(chuàng)新，因此，針對(duì)別國(guó)現(xiàn)行做法的批評(píng)，并不適合中國(guó)，等于無(wú)的放矢。批評(píng)與借鑒名義賬戶制，都必須首先弄清楚其理論內(nèi)核。