第2章　地方政府行為與環境質量的文獻述評

2.1　財政學中解釋政府行為的三個模型評析

財政學中主要有三個模型來解釋政府行為。第一個模型是中間選民模型（又稱為中間選民定理或中間選民理論）。該理論模型假設所有選民都只會將他手中的選票投給與自己政策偏好最接近的候選人，即單峰偏好（single-peaked preference）。倘若一個選舉中只有兩個候選人，那么候選人要爭取中間選民的選票（偏好處于全體選民偏好中間位置的民眾）才能取勝（Black，Duncan，1948）。然而并不是所有國家都是民主的，且設立了有效投票機制的。那些非民主國家因為不存在有效投票機制，顯然這個模型不能起作用。我國五級政府架構中官員往往只對“對上負責”而不“對下負責”⁽¹⁾，一般下級政府官員對上級政府的要求貫徹執行很到位，但他們往往會忽視轄區民眾的一些訴求。這是因為下級政府官員的人事晉升掌握在上級政府部門手中，而民眾并沒有直接的投票選舉權，地方官員的行為很少受到普通民眾的影響。因此，中間選民模型在我國并不適用，如果用來解釋我國的環境質量就顯得不恰當。

第二個模型是利維坦（Leviathan）模型。經濟學家們有時對政府在市場中所起作用的看法是矛盾的。一方面，即使是自由市場的倡導者也認為政府有必要提供公共產品和制度框架，如果政府不提供這些產品，市場失靈就得不到解決；另一方面，一些經濟學家又認為政府做得太多，政府機構膨脹會產生低效率。悲觀主義者將利維坦政府描述為一個干預市場運作機制、用低效官僚機構替代良好市場運轉功能的政府，利維坦政府給它的雇員提供了一個安穩、“少勞多得”的工作。利維坦政府就像一個不在生產可能性曲線上生產的X-非效率（X-inefficiency）企業（Leibenstein，1966）。利維坦模型假設政府以自身利益最大化為目的，如果沒有民眾的有效監督與控制，政府會在財政收入上最大化掠奪轄區民眾，或者最小化滿足公眾需求所用的公共資源（Geoffrey Brennan，James M. Buchanan，1977）。Brennan和Buchanan（1980）認為增加生產要素的流動性競爭可以解決利維坦問題。在其他條件不變的情況下，生產要素所有者對公共部門的非效率非常敏感，他們會遷移到那些稅收較少、公共服務健全的轄區。當固定選民遭受要素錯配帶來的損失后，他們會對利維坦政府不滿，并不再支持他們。因此，那些想連任的政客不得不向生產要素所有者以較低的稅收提供更好的服務，以獲得選民的支持。這就降低了政府的自由裁量權，使得利維坦政府被“馴服”。“利維坦假說”也在稅收競爭模型中被討論過（Edwards and Keen，1996；Rauscher，2000；Wilson，2005）。稅收競爭確實向利維坦政府施加了一些壓力，促使他們更有效地使用稅收收入，但是稅基流動性增強誘導了財政外部性和公共部門服務供給不足⁽²⁾，即資本完全流動時產生的稅收收入溢出而降低資本稅，從而減少地方公共品的投入，這反過來又在一定程度上抵消了其對利維坦政府的“馴服”效應。（Edwards and Keen，1996；Rauscher，2000）?！?/p>

總體來看，利維坦模型假定政府自利而非社會福利最大化，利維坦政府有著最大化預算收入、最小化公共物品供給的傾向。我們可以用此模型來分析我國的環境污染問題。由于地方政府的目標函數是經濟增長和財政收入最大化，那么為最大化其產出、擴大稅基，政府在招商引資、發展經濟過程中就很可能采取寬松的環境政策，放寬環境規制標準，縱容甚至默許企業的一些污染行為。

第三個模型是官僚組織模型。該模型認為官僚機構和官僚個人行動的目的是官僚組織和官僚個人追求自身利益最大化（Niskanen，1971）。政府官僚往往選擇經濟成長作為其基本方針，而忽視環境保護。這個模型有兩個基本假設：第一個假設是官僚們試圖最大化他們的預算。官僚以工資、福利津貼、權利、產出等為目標效用函數。第二個假設是官僚機構在最大化他們的預算時大多數情況下是成功的。官僚機構與資助人之間是一種雙邊壟斷的關系。官僚機構以公共產品和服務與資助人交換預算撥款。官僚機構是特定公共物品和服務的唯一提供者。他們提供公共物品和服務的程度，要看某一物品和服務與官僚機構和官僚自我利益實現的關聯程度。環境是一種公共物品，它與官僚機構自我利益實現關聯程度低，無助于轄區官僚目標效用函數的實現。無論是利維坦模型還是官僚模型，都是以自身利益最大化為目的的。二者的目標效應函數雖然不同，但是追求產出和財政收入最大化卻是二者共同的目標。環境這種公共物品與利維坦模型和官僚模型中政府目標效用函數中的元素關聯度低，利維坦政府和官僚缺乏激勵改善轄區環境質量。

從上述分析中，我們可以看出利維坦模型和官僚組織模型對我們分析環境問題有一定的借鑒意義。我們可以借之用來分析我國的環境污染問題，找出解決我國環境污染問題的對策，進一步提升我國環境質量水平。事實上，本書接下來的實證分析部分均以利維坦模型和官僚組織模型的理論為基礎，以地方政府追求財稅收入最大化為假設，分別實證檢驗了地方政府稅收競爭、地方政府財政支出結構和晉升激勵、地方官員任期對環境質量的影響。