第2章　地方政府行為與環(huán)境質(zhì)量的文獻(xiàn)述評(píng)

2.1　財(cái)政學(xué)中解釋政府行為的三個(gè)模型評(píng)析

財(cái)政學(xué)中主要有三個(gè)模型來解釋政府行為。第一個(gè)模型是中間選民模型（又稱為中間選民定理或中間選民理論）。該理論模型假設(shè)所有選民都只會(huì)將他手中的選票投給與自己政策偏好最接近的候選人，即單峰偏好（single-peaked preference）。倘若一個(gè)選舉中只有兩個(gè)候選人，那么候選人要爭取中間選民的選票（偏好處于全體選民偏好中間位置的民眾）才能取勝（Black，Duncan，1948）。然而并不是所有國家都是民主的，且設(shè)立了有效投票機(jī)制的。那些非民主國家因?yàn)椴淮嬖谟行镀睓C(jī)制，顯然這個(gè)模型不能起作用。我國五級(jí)政府架構(gòu)中官員往往只對(duì)“對(duì)上負(fù)責(zé)”而不“對(duì)下負(fù)責(zé)”⁽¹⁾，一般下級(jí)政府官員對(duì)上級(jí)政府的要求貫徹執(zhí)行很到位，但他們往往會(huì)忽視轄區(qū)民眾的一些訴求。這是因?yàn)橄录?jí)政府官員的人事晉升掌握在上級(jí)政府部門手中，而民眾并沒有直接的投票選舉權(quán)，地方官員的行為很少受到普通民眾的影響。因此，中間選民模型在我國并不適用，如果用來解釋我國的環(huán)境質(zhì)量就顯得不恰當(dāng)。

第二個(gè)模型是利維坦（Leviathan）模型。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們有時(shí)對(duì)政府在市場(chǎng)中所起作用的看法是矛盾的。一方面，即使是自由市場(chǎng)的倡導(dǎo)者也認(rèn)為政府有必要提供公共產(chǎn)品和制度框架，如果政府不提供這些產(chǎn)品，市場(chǎng)失靈就得不到解決；另一方面，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家又認(rèn)為政府做得太多，政府機(jī)構(gòu)膨脹會(huì)產(chǎn)生低效率。悲觀主義者將利維坦政府描述為一個(gè)干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制、用低效官僚機(jī)構(gòu)替代良好市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)功能的政府，利維坦政府給它的雇員提供了一個(gè)安穩(wěn)、“少勞多得”的工作。利維坦政府就像一個(gè)不在生產(chǎn)可能性曲線上生產(chǎn)的X-非效率（X-inefficiency）企業(yè)（Leibenstein，1966）。利維坦模型假設(shè)政府以自身利益最大化為目的，如果沒有民眾的有效監(jiān)督與控制，政府會(huì)在財(cái)政收入上最大化掠奪轄區(qū)民眾，或者最小化滿足公眾需求所用的公共資源（Geoffrey Brennan，James M. Buchanan，1977）。Brennan和Buchanan（1980）認(rèn)為增加生產(chǎn)要素的流動(dòng)性競(jìng)爭可以解決利維坦問題。在其他條件不變的情況下，生產(chǎn)要素所有者對(duì)公共部門的非效率非常敏感，他們會(huì)遷移到那些稅收較少、公共服務(wù)健全的轄區(qū)。當(dāng)固定選民遭受要素錯(cuò)配帶來的損失后，他們會(huì)對(duì)利維坦政府不滿，并不再支持他們。因此，那些想連任的政客不得不向生產(chǎn)要素所有者以較低的稅收提供更好的服務(wù)，以獲得選民的支持。這就降低了政府的自由裁量權(quán)，使得利維坦政府被“馴服”。“利維坦假說”也在稅收競(jìng)爭模型中被討論過（Edwards and Keen，1996；Rauscher，2000；Wilson，2005）。稅收競(jìng)爭確實(shí)向利維坦政府施加了一些壓力，促使他們更有效地使用稅收收入，但是稅基流動(dòng)性增強(qiáng)誘導(dǎo)了財(cái)政外部性和公共部門服務(wù)供給不足⁽²⁾，即資本完全流動(dòng)時(shí)產(chǎn)生的稅收收入溢出而降低資本稅，從而減少地方公共品的投入，這反過來又在一定程度上抵消了其對(duì)利維坦政府的“馴服”效應(yīng)。（Edwards and Keen，1996；Rauscher，2000）。　

總體來看，利維坦模型假定政府自利而非社會(huì)福利最大化，利維坦政府有著最大化預(yù)算收入、最小化公共物品供給的傾向。我們可以用此模型來分析我國的環(huán)境污染問題。由于地方政府的目標(biāo)函數(shù)是經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入最大化，那么為最大化其產(chǎn)出、擴(kuò)大稅基，政府在招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中就很可能采取寬松的環(huán)境政策，放寬環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，縱容甚至默許企業(yè)的一些污染行為。

第三個(gè)模型是官僚組織模型。該模型認(rèn)為官僚機(jī)構(gòu)和官僚個(gè)人行動(dòng)的目的是官僚組織和官僚個(gè)人追求自身利益最大化（Niskanen，1971）。政府官僚往往選擇經(jīng)濟(jì)成長作為其基本方針，而忽視環(huán)境保護(hù)。這個(gè)模型有兩個(gè)基本假設(shè)：第一個(gè)假設(shè)是官僚們?cè)噲D最大化他們的預(yù)算。官僚以工資、福利津貼、權(quán)利、產(chǎn)出等為目標(biāo)效用函數(shù)。第二個(gè)假設(shè)是官僚機(jī)構(gòu)在最大化他們的預(yù)算時(shí)大多數(shù)情況下是成功的。官僚機(jī)構(gòu)與資助人之間是一種雙邊壟斷的關(guān)系。官僚機(jī)構(gòu)以公共產(chǎn)品和服務(wù)與資助人交換預(yù)算撥款。官僚機(jī)構(gòu)是特定公共物品和服務(wù)的唯一提供者。他們提供公共物品和服務(wù)的程度，要看某一物品和服務(wù)與官僚機(jī)構(gòu)和官僚自我利益實(shí)現(xiàn)的關(guān)聯(lián)程度。環(huán)境是一種公共物品，它與官僚機(jī)構(gòu)自我利益實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)程度低，無助于轄區(qū)官僚目標(biāo)效用函數(shù)的實(shí)現(xiàn)。無論是利維坦模型還是官僚模型，都是以自身利益最大化為目的的。二者的目標(biāo)效應(yīng)函數(shù)雖然不同，但是追求產(chǎn)出和財(cái)政收入最大化卻是二者共同的目標(biāo)。環(huán)境這種公共物品與利維坦模型和官僚模型中政府目標(biāo)效用函數(shù)中的元素關(guān)聯(lián)度低，利維坦政府和官僚缺乏激勵(lì)改善轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量。

從上述分析中，我們可以看出利維坦模型和官僚組織模型對(duì)我們分析環(huán)境問題有一定的借鑒意義。我們可以借之用來分析我國的環(huán)境污染問題，找出解決我國環(huán)境污染問題的對(duì)策，進(jìn)一步提升我國環(huán)境質(zhì)量水平。事實(shí)上，本書接下來的實(shí)證分析部分均以利維坦模型和官僚組織模型的理論為基礎(chǔ)，以地方政府追求財(cái)稅收入最大化為假設(shè)，分別實(shí)證檢驗(yàn)了地方政府稅收競(jìng)爭、地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和晉升激勵(lì)、地方官員任期對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響。