第二章 民辦高校發展的政策脈絡

第一節 民辦高校發展政策回顧

我國民辦高校是隨著改革開放逐步發展起來的，并在社會主義市場經濟體制轉型后逐漸壯大。經過30多年的發展，已經在辦學規模、辦學條件以及辦學經費等方面取得了顯著的成績。根據我國頒布的民辦高等教育重要文件及其主要內容（如表2-1所示），可將民辦高等教育發展政策劃分為以下五個階段：改革開放到1992年為初始階段，這個時期民辦高等教育的資金主要來源于個人投資和收取的學費，辦學資金以滾動的方式發展，教育政策對民辦高等教育發展的規范相對較少；1993年到2001年為鼓勵階段，這一階段的民辦高等教育經費來源渠道有所擴展，形成了學校與企業聯合投資等形式，教育政策對民辦高等教育的發展主要進行鼓勵；2002年到2009年為促進發展階段，資本市場的資金逐漸引入民辦高等教育，銀行逐漸放開對民辦高校的貸款，相應的政策開始鼓勵各方力量對民辦高等教育進行投資；2010年到2016年為調整階段，這一階段的政策擬對民辦高等教育進行分類管理，探索性地將民辦高等教育分為營利性與非營利性；2017年至今為規范階段，《民辦教育促進法》明確了對民辦高校進行營利性與非營利性的分類管理，針對不同類型的學校予以不同的支持，進一步規范民辦高校的發展。

一、民辦高等教育發展政策的五個階段

（一）民辦高等教育發展政策的初始階段

改革開放初期，沒有正式的政策法規規范民辦高等教育的活動，民辦高等教育發展環境相對自由，對辦學體制、投資模式的約束條件模糊。這使得社會力量投資民辦高校找不到具體的政策依據，一定程度上導致了民辦高等教育辦學的混亂，產生了各種各樣的社會問題。而隨著這些問題的擴大并受到重視，國家及政府部門逐漸開始規范民辦高等教育發展，直接表現形式是形成了一系列的規范性文件：1982年修改的《憲法》規定“國家鼓勵集體經濟組織，國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”。這是我國第一次在《憲法》中鼓勵社會力量參與辦學，構成了我國包括民辦高等教育在內的所有民辦教育的合法性基礎。原國家教委1987年7月發布的《關于社會力量辦學的若干暫行規定》，對社會力量的主體、社會力量辦學的方針、辦學資產的所有權等問題進行了說明，規定“社會力量辦學的經費自行籌集。學校可向學員收取合理金額的學雜費，但不得以辦學為名非法牟利”。以法規形式明確了民辦教育發展的合法性。

然而，豐富多彩的高等教育實踐與高等教育政策法規的要求存在很大的差距，主要表現為以下幾個問題：一是“三無高校”的大量涌現。隨著我國高等教育制度的恢復和重建，教育的需求迅速增加，公辦高等教育的供給與需求產生矛盾。在這樣的背景下，在一些大都市出現了一些由退休教師和社會人士利用自己籌集的資金創辦的各種高等教育形式，由于當時資源匱乏以及對社會投資辦學的限制，這些高等教育形式幾乎是無固定的辦學場所、無固定的辦學經費來源、無專職教師的“三無高校”，這種高等教育的人才培養受到很大限制。二是“違規辦學”不斷發生。民辦高校的辦學行為與政策法規出現沖突，以“非學歷教育”為主的培訓機構許諾發放國家承認的學歷文憑，導致高等教育市場混亂。三是“非法牟利”現象嚴重。民辦高校利用國家允許社會力量辦學收費的規定，亂登招生廣告，擴大招生規模，收取高額學雜費，從中牟取暴利。因此，在這樣的背景下，政府部門出臺了有針對性的政策文件，如1987年12月原國家教育委員會和財政部聯合頒布的《社會力量辦學財務管理暫行規定》、1988年10月原國家教育委員會頒布的《社會力量辦學教學管理暫行規定》等，這些政策措施對社會力量投資教育的經費來源、經費支出、日常財務管理、辦學場地等作了明確的規定與限制，加強了對民辦高等教育投資的管理。

（二）民辦高等教育發展政策的鼓勵階段

1992年10月，黨的十四大報告中提出“鼓勵多渠道、多形式社會集資辦學和民間辦學，改變國家包辦教育的做法”，大力支持民辦教育的發展。次年2月中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》提出了國家對發展民辦教育的“積極鼓勵，大力扶持，正確引導，加強管理”十六字方針，確立了教育以政府辦學為主、社會各界共同辦學的新體制。1993年8月，國家教育委員會頒布《民辦高等學校設置暫行規定》，這是我國第一次出臺針對民辦高校發展的具體政策，明確提出了民辦高校“要有與建校相應的建設資金和穩定的經費來源，建校、辦學費用由申辦者自行籌措”的投資方式，并且規定民辦高等學校不得以營利為辦學宗旨。1995年頒布實施的《中華人民共和國教育法》明確規定了鼓勵企業事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構，但同時也規定了任何組織和個人不得以營利為目的，即把民辦高校定位于非營利性組織。1996年，原國家教委頒布了《關于社會力量辦學管理經費問題的意見》，在這個意見中對民辦高校投資來源提出了“引入政府支持”，因為社會力量辦學是我國社會主義教育事業的組成部分，所以鼓勵政府通過行政事業費的途徑解決管理經費問題，即鼓勵政府部門對民辦高校進行經費投資。在這一階段，最能體現國家促進和引導民辦高等教育投資積極性的文件應屬1997年7月國務院發布的《社會力量辦學條例》，其中規定“對在社會力量辦學中做出突出貢獻的組織和個人，給予獎勵”，同時，在教育機構解散進行財產清算時，可以返還或者折價返還舉辦者的投入，在一定程度上減輕了投資民辦高等教育者的擔心和顧慮，從而起到了鼓勵社會力量積極投資辦學的作用。

在國家的鼓勵政策下，這一階段民辦高等教育得到了發展。但在實踐中同時也存在著民辦高等教育的發展與政策目標不一致的現象。主要表現在以下幾個方面：一是民辦高校的“營利”問題。從《教育法》到《社會力量辦學條例》都明確規定了教育屬于公益事業，不能以營利為目的，民辦高校應定位于非營利性的公益組織。但在實踐中，民辦高校投資者的逐利行為并沒有得到有效限制，由于民辦高等教育的投入資金大部分來自商業性資本，其投資的主要目的是對經濟利益的追求。一些民辦高校的營利目的和行為已經成為教育界“公開的秘密”。二是民辦高校投資模式問題。民辦教育在積極有利的政策環境中取得了蓬勃的發展，為獲得大量資金投入，民辦高校探索了不同的投資模式：如民辦公助模式，即由社會人士進行主要投資，政府部門給予土地、稅收政策等優惠支持；民辦民有模式，即投資主要由民間自行籌資；校企聯辦模式，即由學校和企業共同投資民辦高等教育。這些不同類型、不同方式的投資模式，有些并沒有像開始預期的那樣使得民辦高校按照政策預定的軌道發展，這些投資模式很多是違規操作、暗箱運行，如民辦高校出現的“圈地運動”、利用稅收優惠發展民辦高校產業等。這些做法，實際上不但不利于民辦高等教育經費的增加，反而影響了民辦高校的正常辦學秩序。

（三）民辦高等教育政策發展的促進階段

針對我國教育法律政策中關于民辦高校投資的“非營利性”規定與“營利性”實踐的矛盾，2002年頒布的《民辦教育促進法》創造性地規定了民辦高校的投資人可以從辦學結余中獲得“合理回報”的原則，以政府專項資金、政府經費資助、稅收優惠政策、捐贈、金融信貸等方式加強對民辦高等教育的投資與支持，并且首次規定“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”，從而使民辦高等教育投資者獲得回報得到了法律的支持。2004年2月頒布的《民辦教育促進法實施條例》，對民辦高等教育投資的“合理回報”作了更為細化的規定，針對投資者要求或者不要求取得合理回報的民辦學校，給予不同的稅收優惠政策、信貸政策、資助政策等，進一步規范了民辦高校投資與回報之間的關系。

在這一時期，我國民辦高校不論在發展速度上還是在辦學規模上都取得了顯著的成績。如表2-2所示，我國民辦高校數量從2003年的175所增加到2013年的718所，取得了較快發展。但與此同時，在實踐中也產生了一些必須通過法律政策的調整才能妥善解決的問題。一是教育投資過分依賴貸款，導致部分民辦高校陷入債務危機。隨著我國高等教育大眾化的發展，民辦高等教育也獲得了相應的發展機遇，民辦高校紛紛擴大學校規模。《民辦教育促進法》規定“國家鼓勵金融機構運用信貸手段，支持民辦教育事業的發展”，民辦高校紛紛向銀行申請貸款，這已成為其主要經費來源之一。由于這一時期公辦高校獨立學院的發展以及公辦高校的擴招，民辦高校的生存空間受到擠壓，生源數量減少，投資收益降低，貸款就成了民辦高校的沉重負擔。二是由于公辦高校以獨立學院的形式進入民辦高等教育領域，產生了不公平競爭的現象。2003年4月，教育部印發《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，使獨立學院成為公辦高校進入民辦高等教育的一種新的模式。從表2-2中可以看出2003年民辦高校數只有175所，在校生81萬人，到了2005年就達到了547所（其中獨立學院295所），在校生212.63萬人（其中獨立學院107.46萬人），實現了民辦高校的跨越式發展。2008年2月發布《獨立學院設置與管理辦法》，進一步鞏固了公辦高校對民辦高等教育的投資與支持。其中，獨立學院在文憑發放、土地等政策優惠、名師教學、校園環境等無形資產的投入方面是民辦高校無法比擬的，與此同時人們對民辦高校缺乏認同感，甚至對其不屑一顧。這種強烈的反差使民辦高等教育陷入嚴重的發展困境。三是民辦高校出現了新的營利模式，與教育法律政策的規定相沖突——隨著我國資本市場的發展，在民辦高等教育投資中出現了新的模式，民辦高等教育投資人在海外注冊公司并上市，規避了我國關于禁止營利性教育的政策法規。通過“海外上市”實現其營利性，這已經成為我國民辦高等教育營利的主要模式，已有的法律政策對這一現象的調控顯得乏力。

（四）民辦高等教育政策發展的調整階段

民辦高校辦學實踐中的趨利邏輯和法律政策的非營利性要求并不完全一致。導致這一問題的原因，是關于民辦高校不能以營利為目的的法律政策規定，否定或者不認同獲得利益是投資的一個重要目的這一市場驅動理論。教育比較發達的美國，同時存在公立大學、私立非營利性大學和私立營利性大學，并由市場機制決定營利性大學的發展，鼓勵社會對高等教育進行投資。除此之外，民辦高等教育發展中還存在兩個比較嚴重的問題急需解決：一是投資不均衡，這由投資的逐利性導致，也是市場規律的體現。主要表現為民辦高等教育投資依賴于地區的經濟發展水平、地理位置的優越與否、交通是否便利、人口是否稠密等因素。因此，其區域化發展特征比較明顯，具備這些條件的地方往往集中于我國東部沿海城市和中部大中城市，投資資金也向這些地方集中，在這些地方辦學可以有較大的招生規模，最大限度地實現投資回報率，而對中西部地區及經濟欠發達地區民辦高校的投資則極為有限，例如2011年位于東部地區的福建省，民辦高校中舉辦者投入達到39300萬元，而位于中部地區的黑龍江省和內蒙古自治區分別只有417萬元和150萬元，差距十分明顯。二是教育投資經費來源渠道單一的問題仍然存在。民辦高等教育發展之初走“以學養學”的道路，民辦高校的投資主要依靠學費收入。經過幾十年的發展，學費依然是民辦高校投資的主要來源，民辦高校投資結構不合理的障礙依然沒有得到解決，捐贈收入、服務收入及政府資助等其他投資渠道的拓展沒有重大突破，多元化的教育投資體制沒有形成。不改革和創新民辦高等教育的投資和管理，民辦高等教育就難以持續健康地發展。

針對這種情況，政府部門對如何實現營利性與非營利性分開辦學進行了針對性的調研和討論，如廣泛征求民辦高校辦學者和專家的意見、充分論證法理基礎等。以此為基礎，國務院法制辦于2013年9月提出《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》，公開征求社會意見，在意見稿中擬對《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》中與不以營利為目的的條款進行修訂和完善，并在民辦教育促進法第十八條中增加規定“民辦學校可以自主選擇，登記為非營利性或者營利性法人”。這些規定得以通過和實施，激發了我國社會力量投資民辦高等教育的熱情，使民辦高等教育走向市場化，拓展了民辦高等教育的發展空間。

（五）民辦高等教育政策發展的規范階段

2016年11月7日，由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議第二次修正的《民辦教育促進法》是我國民辦教育法律政策的第三次重大突破，明確了對民辦學校實施“分類管理”，這是我國在《教育法》《高等教育法》修訂后，為民辦教育法律修訂帶來的根本性改變，為民辦教育的發展帶來又一次飛躍，其中蘊含著我國教育制度頂層設計和民辦教育法律理念的轉變，這是對民辦高校發展的進一步規范。

二、民辦高等教育實踐偏離政策要求的原因

從上文的分析可以看出，從1978年到2016年，民辦高等教育的實踐總是偏離民辦高等教育法律政策的要求，使得民辦高等教育的實際政策訴求與有關法律政策的要求不相吻合或出現偏離。在法律政策無法有效規范和調整民辦高等教育發展的情況下，必然會在實踐中導致民辦高等教育發展的一系列問題，如民辦高校在投資過程中投資資金短缺、資金來源渠道單一、資金使用效率低下、民間資本對民辦高等教育投資持觀望態度等。這些問題嚴重影響了民辦高校的持續快速發展，成為民辦高校進一步發展的瓶頸。造成政策與實踐發生偏離的原因主要是以下幾個方面。

首先，國家財政性教育投資難以投入民辦高等教育。對高等教育的投資主要分為財政性經費投資和非財政性經費投資兩大類，其中財政性經費投資主要指各級政府的財政撥款，非財政性教育投資主要來源于社會團體辦學經費、學費、捐贈等。1993年《中國教育改革和發展綱要》提出國家財政性教育經費占國內生產總值的比例為4%，但直到2012年才真正實現這一政策目標，導致我國財政性教育經費長期處于短缺狀態，公辦高等學校資金普遍不足，民辦高等學校更是難以得到支持。民辦高校只能利用非財政性經費，以受教育者個人投資和社會團體投資作為其經費的主要來源。

我國民辦高等教育初始，限于當時的政治背景和經濟條件，國家沒有與民辦高等教育投資相關的政策，財政性經費對于民辦高等教育的支持更是不可能。民辦高校只能依靠私人投資。其投資者大多資金短缺，開始以學費滾動的形式開辦培訓班和助學考試。國家既沒有鼓勵政策以推動對民辦高等教育的投資，也沒有限制個人和社會團體對民辦高等教育投資的規定。在這種情況下，民辦高校適應社會需求自生自滅式地緩慢發展。隨著我國從計劃經濟向社會主義市場經濟過渡，我國經濟發展水平不斷提高，國民生產總值及國民收入不斷增加。但是，由于國家缺少對于民辦高等教育投資的鼓勵政策，使得大量民間資本對民辦高校的投資持觀望態度。2002年國家出臺民辦教育投資者可以獲得“合理回報”的政策后，社會力量對民辦高等教育的投資總量有了較大的增長，民辦高校的數量大幅度提升，到2013年普通高等學校2491所，其中民辦高校718所，占比近30%，對民辦高校的投資規模逐漸擴大，尤其是在資本市場影響力不斷增加的情況下，民辦高等教育投資的方式也更加多元，但依然缺少國家財政性經費對于民辦高等教育的投入。其中的一個重要原因，是我國民辦高等教育的趨利實際，國家的財政性經費不可能投入營利性的民辦高等教育。

其次，沒有準確把握民辦高校的公益性與營利性。改革開放前，我國高度集中的計劃經濟體制中幾乎不存在市場因素，同時在意識形態中以國家需求為主，不注重個人發展和需要，教育政策的目的主要是滿足國家需要的公益性事業，不能以營利為目的。國家出臺的教育政策法規也是基于這樣的價值基礎，即教育事業是支持國家經濟和社會發展的公益事業，要以培養國家需要的人才為目的。因此，從民辦教育誕生起，針對民辦教育公益性與營利性的討論，一直是影響民辦教育發展的重要話題。

民辦高校的主要投資來源是社會和個人的投資，其追求投資利益的要求符合理性經濟人的假設。正是基于這個原因，民辦高校投資辦學的公益性總是受到很多人的質疑。但就教育的公益性而言，主要是由教育服務自身的性質和功能決定的，而并不取決于教育的營利與否。民辦高等教育對于實現我國高等教育的大眾化發揮了不可否認的作用，其取得的成果也是有目共睹的，不僅一定程度地滿足了公民接受高等教育的強烈需求，提供了接受高等教育的一種機會選擇，實現了一部分學生自身人力資本和自我發展能力的提升，而且也為經濟發展和社會進步培養了人才，為實現社會的和諧穩定做出了貢獻，從而具有廣泛的社會公益性。因此，我們不能認定公立高校所提供的教育就是公益性的，而民辦高校提供的教育就是非公益性的，教育的公益性不是由教育提供者的屬性決定的，而是由教育的自身價值決定的。民辦高校的營利行為受到社會的詬病，很大程度上是由于有關法律政策在此問題上的模棱兩可造成的。毋庸諱言，當今中國的公辦高校和民辦高校實際上都有營利行為，而且由于公辦高校在資源占有、社會影響力以及對學生的吸引力等方面具有傳統優勢，事實上為公辦高校帶來了巨大收益。有所區別的是，公辦高校受到更多的監管和審查，而民辦高校部分投資者在實際操作中更有可能通過“暗箱操作”中飽私囊，獲得《民辦教育促進法》規定的“合理回報”以外更多的非法收入，使得辦學收益不能用于學校發展，導致債臺高筑，甚至影響到學校教育質量的提升和學校秩序的穩定，引起社會公眾對民辦高校公益性的質疑。社會評價低和輿論不利的狀況，也在很大程度上影響到民辦高等教育投資的積極性。

此外，法律政策不具體與政府管理行為失范也有一定影響。原《民辦教育促進法》規定“縣級以上各級人民政府可以采取經費資助、出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持”和“新建、擴建民辦學校，人民政府應當按照公益事業用地及建設的有關規定給予優惠”；原《民辦教育促進法實施條例》則授權省、自治區、直轄市人民政府可以根據實際情況，制定本地區促進民辦教育發展的扶持與獎勵措施。這些法律政策規定旨在提升地方政府投資民辦高等教育的權限和積極性，因地制宜地確定適合本地區民辦高等教育投資的方式，創造性地發展具有地方特色的民辦高等教育。但在民辦高等教育發展實踐中，一方面由于政策不具體，導致人為操控的空間很大，給地方政府部門留下了“尋租的空間”；另一方面，政府權力運作的不規范以及腐敗行為的存在導致的投資環境問題，使民辦高校之間的競爭并不不公平，使得民辦高等教育投資的實際情況并非按照政策規定的方向發展，出現投資實踐與政策預期的錯位現象。