1.3 中國清潔能源產業(yè)發(fā)展的短板

現階段清潔能源具有良好的發(fā)展機遇，但相較于一些發(fā)達國家，我國的清潔能源發(fā)展較晚，在技術、制度和整體規(guī)劃方面都面臨著不少阻礙，主要體現在以下幾個方面：一是清潔能源技術的核心內容由發(fā)達國家控制，如在風電領域，歐洲和美國等發(fā)達國家始終處于“領頭羊”位置；在光伏發(fā)電領域，德國和日本占主導地位。我國的清潔能源技術研發(fā)滯后于國外，技術開發(fā)體系不是很完善，開發(fā)利用成本仍然很高，這在很大程度上限制了發(fā)展。二是我國有關機構的機制仍然不健全，而其發(fā)展需要政府各個部門的協(xié)調與統(tǒng)一，但是目前各部門之間還不能達成高度統(tǒng)一，在日常審批、資源共享、資金流動方面都存在諸多不便。三是中國清潔能源發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和布局。地方規(guī)劃和國家規(guī)劃存在沖突，各地區(qū)之間存在重復建設，導致了資源的浪費和產業(yè)的無序競爭，最終遲滯甚至阻礙了我國清潔能源產業(yè)的發(fā)展。

中國清潔能源產業(yè)發(fā)展的短板具體體現在以下幾個方面：

第一，清潔能源技術“瓶頸”仍需突破。清潔能源在國內規(guī)模巨大并且正以一個較快的速度發(fā)展，但快速發(fā)展的背后暗藏著諸多漏洞，如放之不理則有可能帶來不可預計的災害，其中一個顯著問題就是過度依賴補貼，之前的光伏產業(yè)就是一個例子。我國技術創(chuàng)新受到不完善的可再生能源戰(zhàn)略的阻礙，很多光伏制造商為了擴大其市場占有率，過分依賴補貼帶來的價格優(yōu)勢來降低成本，而不是依靠技術進步和效率來降低成本。除了建設成本的增加外，我國的水電工業(yè)還面臨著另一個問題——云南、四川兩個水電大省存在大量“棄水”。截至2015年年底，四川水電裝機容量為6759萬千瓦，約占總體裝機容量的80%。2012—2015年，四川電網水電“棄水”電量分別為76億千瓦時、26億千瓦時、97億千瓦時、102億千瓦時。而鄰近的云南，大量的“棄水”也在2013年開始出現。2013—2015年，棄水電量分別為50億千瓦時、168億千瓦時和153億千瓦時。

第二，清潔能源發(fā)展體制機制不夠完善。清潔能源的發(fā)展涉及許多政府部門，它們之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調、促進和監(jiān)督工作機制，導致資金投入分散、資源共享不足、平臺建設冗余、項目申報周期長等問題。目前，我國行政管理職能部門包括國家發(fā)展和改革委員會、商務部、農業(yè)農村部、水利部和國家電力監(jiān)管委員會。它們負責清潔能源的監(jiān)督和管理、項目審批、政策制定等，這往往導致多重政治交易、跨職能管理、多頭管理、分散資金、重復建設、煩瑣的程序以及難以協(xié)調與溝通，不僅會導致管理效率低下，而且混亂的機制將削弱國家的宏觀調控效果，而這個問題在地方上表現得更為突出。雖然有些地方已經出臺一些舉措，如建立能源生產和供應聯(lián)合會議制度，但這遠遠不夠。為了解決這一沖突點，有關部門出臺了一系列支持清潔能源發(fā)展的政策，但這些政策普遍大而空，缺乏實際實施的細則，其中一些政策特別是稅收激勵措施還需要國家大力扶持。

中國風電的發(fā)展呈下降趨勢，大致可以歸納為兩個因素，一是煩瑣的風電補貼政策；二是稅收政策。由于受到政策激勵，當地政府強制讓風電公司購買當地生產的設備并鼓勵低水平的制造業(yè)，一個看似競爭激烈的行業(yè)就以這種不正常的方式發(fā)展起來了。此外，風電并網和跨區(qū)域電力傳輸也很困難。其風力發(fā)電設施集中在北方三個相對偏遠、經濟欠發(fā)達的地區(qū)，給大規(guī)模開發(fā)帶來巨大困難。更令人不安的是，當地政府建設發(fā)電站是為了增加GDP，而不是為了滿足電力需求，這些利益就會操縱電力設施的建設，從而導致許多地方嚴重盲目地建設。

第三，清潔能源發(fā)展規(guī)劃需進一步統(tǒng)籌規(guī)范。在規(guī)劃目標上，一些地方頒發(fā)的舉措與國家政策還存在一些溝壑，在地方上一般是重視規(guī)模而輕視消費，這就導致了當地的吸收能力遠不及開發(fā)能力。在審批機關權力下放后，清潔能源產業(yè)的發(fā)展與宏觀管理之間的關系不是很清晰，出現了“地方點菜國家買單”的現象，不利于以后的可持續(xù)發(fā)展。同時在規(guī)劃層面，電網的發(fā)展規(guī)劃和清潔能源的發(fā)展規(guī)劃沒有同步進行，這就導致清潔能源開發(fā)與電網規(guī)劃之間脫節(jié)。此外，資源與發(fā)展也不匹配，在偏遠和經濟欠發(fā)達地區(qū)清潔能源資源往往比較豐富，但經濟不足以支撐其發(fā)展清潔能源，迫切需要制定國家層面的特殊扶持政策。

第四，清潔能源應用市場需進一步培育扶持。我國分布式供電雖然傳輸距離短，但需求量不容小覷，具有良好的市場前景和發(fā)展?jié)摿ΑＨ欢P于光伏一體化建設的責任仍不明確。由于利益的分配問題，項目的開發(fā)商、業(yè)主和能源最終用戶容易出現不同意見，長期看來其關系與責任并不穩(wěn)定，使合同能源管理模式難以推廣。同時，作為未來重要的交通工具，有必要加強新能源汽車更換服務的普及性和可靠性?？稍俪潆娀A設施的建設也在一定程度上限制了新能源汽車的商業(yè)化，城市公共區(qū)和居住區(qū)缺乏總體規(guī)劃、制度設計、扶持，并且補貼政策缺乏系統(tǒng)性，支持效果不如預期。我國也在為未來的新能源提供更簡單的補貼和公平且開放的市場環(huán)境。2011年8月以來，所有裝機容量小于50兆瓦的風電項目必須由國家能源管理局進行評估和登記，由政府批準和補貼。這一要求主要是為了遏制地方腐敗和政治成果盲目擴張。而正是由于這一政策的出臺，世界上最大、最具競爭力的風力發(fā)電市場的新風電建設進程經歷了暫時的落后。

世界各國針對風電上網電價都有一定的優(yōu)惠或者補貼，但各個國家對于優(yōu)惠電價補貼資金的來源和管理方式的具體操作存在一些差異。美國采取的優(yōu)惠政策是稅收減免，每千瓦時風電提供2.1美分的補貼，由風電投資者在他們支付稅款時統(tǒng)一扣除；澳大利亞實施的是配額制度，規(guī)定電力公司在銷售電力時可再生能源發(fā)電必須占一部分；德國則是著眼于電力消費者，為了彌補電力建設資金不足的問題，從終端用戶隨用電量計征一部分費用，導致了風電價格高于當地平均電價。從中國的實踐來看，當接受補貼的企業(yè)和補貼金額較小時，補貼政策較為合適。然而，隨著后期風電企業(yè)數量的增加，所消耗的補貼資金已經成為沉重的財政負擔，這導致了補貼政策難以為繼。除此之外，風電發(fā)展還受限于電網等設施的硬件約束。我國電網運營處于壟斷局面。實現清潔能源和國家電網的有效對接，需要國家出臺相關支持政策。

清潔能源正成為我國能源的“領頭羊”，盡管清潔能源其增長態(tài)勢并不明朗，但不會停止。在目前的市場條件下，清潔能源仍然缺乏競爭力，除其他措施外，必須依靠政策支持以達到進一步發(fā)展清潔能源的目的，并最終提高其核心技術競爭力。最近幾年我國陸續(xù)推出了一系列針對清潔能源的推廣政策，但過于宏觀，在實際運用方面并不能很好地落實。特別需要進一步改善財政和稅收激勵措施，加強執(zhí)行力度并確保政策的有效實施。除此以外，我國的清潔能源分布并不均勻，在地處偏遠、經濟不是很發(fā)達的山區(qū)，一般儲存量大，這就需要政府出臺相應的政策以扶持其發(fā)展。我國政府已清楚地認識到清潔能源的巨大市場潛力和戰(zhàn)略價值，但這個行業(yè)也存在著揮之不去的弊端。如果想取得更大的進步，就必須改變它。