“財(cái)政整理”與現(xiàn)代稅制

當(dāng)滿清政府走到末路的時(shí)候，其閉關(guān)鎖國(guó)的頑固被以鴉片為軟槍、大炮為強(qiáng)弩的列強(qiáng)無(wú)恥地打開(kāi)了國(guó)門。挨打之后開(kāi)始失地，失地之后開(kāi)始賠款，賠款之后開(kāi)始國(guó)窮，國(guó)窮之后開(kāi)始以預(yù)期稅款進(jìn)行抵押。《南京條約》簽訂后，中國(guó)海關(guān)稅落入外國(guó)人之手，逢百抽五，抑或更低。第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后的賠款更是此起彼伏。一波未平一波又起，清朝政府的大廈倒塌之后，民國(guó)初年百姓的災(zāi)難并未結(jié)束，袁世凱善后大借款后，鹽稅作為擔(dān)保，外國(guó)債權(quán)人在中國(guó)設(shè)立了鹽務(wù)稽核所，中國(guó)鹽稅的管理也被外國(guó)人所把持。中國(guó)人民在巨大的賠款重負(fù)之下殘喘了八九十年。

1927年全國(guó)統(tǒng)一之后，國(guó)民政府受累于“父?jìng)舆€”的道義，面臨的是財(cái)政狀態(tài)混亂、老百姓稅收負(fù)擔(dān)沉重、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻的情況，客觀形勢(shì)迫使國(guó)民政府將整理財(cái)政列入其統(tǒng)一后的第一個(gè)議事日程。

1928年6月，國(guó)民政府召開(kāi)全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議，發(fā)出統(tǒng)一財(cái)政的通電。從1928年開(kāi)始，一直到20世紀(jì)30年代末，整理財(cái)政工作才基本完成。其基本內(nèi)容如下：

一、統(tǒng)一財(cái)政。實(shí)行統(tǒng)一的國(guó)家財(cái)政是國(guó)民政府的重大財(cái)稅改革，其主要思想是明確中央政府與地方政府的財(cái)政收支。財(cái)政部部長(zhǎng)宋子文指出：“關(guān)于財(cái)政之統(tǒng)一，尤為圖治之本原”。要素包括中央與地方權(quán)限宜分清，中央與地方協(xié)同清理兩方面。1928年11月，國(guó)民政府公布了《劃分國(guó)家收入地方收入標(biāo)準(zhǔn)案》，將財(cái)政收入劃分為國(guó)家收入和地方收入，并具體劃分了國(guó)家稅與地方稅的收入來(lái)源；還明確規(guī)定，當(dāng)?shù)胤蕉愂招再|(zhì)與國(guó)家稅收重復(fù)時(shí)，禁止地方征收，優(yōu)先保證國(guó)家收入。同時(shí)，國(guó)家與地方兩稅劃分后，各自自行整頓，不得添加附加稅；唯所得征收附加稅，但不能超過(guò)正稅的20%；新稅實(shí)行時(shí)，凡舊稅收入與之相抵觸的部分，應(yīng)即廢止；性質(zhì)相同的捐稅，應(yīng)即歸并。《標(biāo)準(zhǔn)案》的公布，結(jié)束了自清朝末年到北洋政府時(shí)期中央政府與地方政府財(cái)政關(guān)系混亂的局面，使地方稅和國(guó)家稅有了明確的界限，標(biāo)志著中國(guó)分級(jí)預(yù)算管理體制的真正確立，對(duì)人民而言，減少了許多的苛捐雜稅，在一定程度上減輕了人民的稅收負(fù)擔(dān)。

二、整理稅制。從1928年起到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，國(guó)民政府對(duì)北洋政府遺留下來(lái)的稅制進(jìn)行了多方面的清理、整頓和改革。

（一）改革關(guān)稅。爭(zhēng)取關(guān)稅自主是南京國(guó)民政府“改訂新約運(yùn)動(dòng)”的主要內(nèi)容之一，從政治上講，它可以提升國(guó)民黨在國(guó)內(nèi)外的政治地位；從經(jīng)濟(jì)上講，實(shí)行關(guān)稅自主，是增加中央財(cái)政收入與振興民族經(jīng)濟(jì)的一大舉措。中國(guó)實(shí)行關(guān)稅自主的改革主張，首先在中美關(guān)稅新約里得到體現(xiàn)。1928年7月25日，中美在北平簽訂了《整理中美兩國(guó)關(guān)稅關(guān)系條約》，該條約規(guī)定：“歷來(lái)中美兩國(guó)所訂立有效之條約內(nèi)所載關(guān)于在中國(guó)進(jìn)出口貨物之稅率，存票，子口稅并船鈔等項(xiàng)之各條約，立即撤銷作廢，而應(yīng)用國(guó)家關(guān)稅完全自主之原則。”這是南京國(guó)民政府成立后，一個(gè)西方大國(guó)首次承認(rèn)中國(guó)關(guān)稅自主地位，其他如德國(guó)、挪威、荷蘭、英國(guó)、瑞典、法國(guó)等為了免于在中國(guó)事務(wù)上處于被動(dòng)地位，也與中國(guó)簽訂了類似的條款。1930年5月，日本也不得不和中國(guó)簽訂了新稅則。這樣，在法理上中國(guó)完全實(shí)現(xiàn)了關(guān)稅自主。關(guān)稅自主后，中國(guó)的關(guān)稅收入從1928年的1.04億中國(guó)銀圓，上升到1931年的頂峰數(shù)字3.38億元，有力地支持了國(guó)民政府的建設(shè)，保障了國(guó)民政府的統(tǒng)治。

（二）改革鹽稅。1928年，宋子文發(fā)表聲明稱，財(cái)政部將改進(jìn)鹽務(wù)稽核所的工作，不再承認(rèn)稽核所償還外債的權(quán)利，此項(xiàng)工作另行指定特殊機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，收稅職權(quán)也從鹽務(wù)稽核所手中收回，改用關(guān)稅收入以作償還。從此，鹽稅的征收、保管及使用權(quán)又重新回到中國(guó)政府的手中。經(jīng)過(guò)整理，鹽稅收入得到了大幅度的提高，1925年時(shí)鹽稅收入僅為79144093元，1929年鹽稅收入總額增長(zhǎng)為130125400元，1933年增長(zhǎng)為164615200元。

（三）裁撤厘金。厘金是清朝政府為鎮(zhèn)壓太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)設(shè)立的一個(gè)稅種，到后來(lái)發(fā)展到“無(wú)物不厘”的惡劣程度。國(guó)民政府成立后，裁撤厘金的呼聲日益高漲。迫于社會(huì)壓力，1927年國(guó)民政府設(shè)立裁厘加稅委員會(huì)。1930年12月，宋子文發(fā)表通電，要求各省從1931年1月1日起將厘金以及類似厘金的統(tǒng)稅、特稅、貨物稅、鐵路貨捐、郵包稅、落地稅和正雜各稅捐，以及海關(guān)征收的三五十里外常關(guān)稅、內(nèi)地常關(guān)稅、子口稅、復(fù)進(jìn)口稅等一律裁撤。為彌補(bǔ)財(cái)政造成的損失，政府陸續(xù)開(kāi)征了棉紗火柴水泥統(tǒng)稅、麥粉統(tǒng)稅等稅種。裁厘的實(shí)現(xiàn)，消滅了困擾中國(guó)工商業(yè)數(shù)十年的重復(fù)征稅、嚴(yán)重妨害商品流通的現(xiàn)象，結(jié)束了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)四分五裂的局面，為建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)創(chuàng)造了有利的外部條件。

（四）開(kāi)征新稅種。將田賦改造成土地稅；廢除牙稅、當(dāng)稅等舊稅種，代之以國(guó)際通行的營(yíng)業(yè)稅；開(kāi)征所得稅、遺產(chǎn)稅等直接稅種。現(xiàn)代稅種的開(kāi)征，標(biāo)志著中國(guó)稅制體系從傳統(tǒng)的適應(yīng)自然經(jīng)濟(jì)和小商品經(jīng)濟(jì)需要的舊體系向適應(yīng)現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的現(xiàn)代稅制體系的轉(zhuǎn)化已經(jīng)啟動(dòng)。

（五）整理地方稅制。整理地方稅制的重點(diǎn)是廢除各種不規(guī)范的苛捐雜稅和整理稅收附加。1934年，國(guó)民政府對(duì)不合法稅捐做了界定：凡是妨害社會(huì)公共利益，妨害中央收入來(lái)源，重復(fù)征稅，妨害交通，各地方物品通過(guò)稅，為一地方利益，對(duì)其他地方貨物輸入為不公平的課稅都是不合法稅捐。規(guī)定，對(duì)于不合法捐稅一律在1934年7月到1934年12月底之間分期廢除。該法令出臺(tái)之后，從1934年到1937年，各省廢除的苛捐達(dá)到7400多種，減輕百姓負(fù)擔(dān)1億多元。在規(guī)范地方財(cái)政制度，加強(qiáng)對(duì)地方政府統(tǒng)一指揮權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)了對(duì)人民的統(tǒng)治。這次稅制整理對(duì)中國(guó)現(xiàn)代稅收制度的建設(shè)具有非常重要的意義，它縮短了中國(guó)稅制體系與國(guó)際社會(huì)稅制體系的距離，大大加強(qiáng)了稅收的法律約束力，中國(guó)的稅收制度向國(guó)際通行的、適應(yīng)資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的現(xiàn)代稅制邁進(jìn)了大大的一步。

三、整理公債。國(guó)民政府成立的時(shí)候，北洋政府遺留的內(nèi)外債總額達(dá)到16.15億元。如此巨額的債務(wù)如果償還不了，將直接影響政府在國(guó)內(nèi)外的債信，也影響到政府正常的財(cái)政收支活動(dòng)。從1928年起，國(guó)民政府對(duì)國(guó)債進(jìn)行了清理。1929年成立了整理內(nèi)外債委員會(huì)，制定了五項(xiàng)原則。整理的范圍包括中華民國(guó)中央政府所實(shí)欠的全部無(wú)確實(shí)擔(dān)保的所有內(nèi)外債；關(guān)稅自主實(shí)現(xiàn)后，由關(guān)稅收入中每年提出一定數(shù)額，作為未償債務(wù)的擔(dān)保。為此，財(cái)政部設(shè)立了整理債務(wù)基金，基金的資金由財(cái)政部根據(jù)每年應(yīng)償債務(wù)金額的大小從關(guān)稅附加收入（關(guān)稅主權(quán)收回之前）和關(guān)稅收入（關(guān)稅主權(quán)收回之后）中劃撥。在債務(wù)的整理過(guò)程中，財(cái)政部對(duì)歷年所借內(nèi)外債進(jìn)行了詳細(xì)的核查，屬于中央政府所借的債務(wù)，經(jīng)審核符合償還條件的，按規(guī)定償還；不屬于中央政府所借的債務(wù)由地方政府或者借債單位償還。經(jīng)過(guò)整理，列入整理范圍之內(nèi)的內(nèi)外債合計(jì)總額為銀圓1677115496.79元，負(fù)擔(dān)減輕額約為國(guó)幣35700余萬(wàn)元。公債整理不僅大大減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且大大提高了政府債信，為其在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期利用債務(wù)手段籌集軍費(fèi)創(chuàng)造了條件。

四、重建預(yù)算制度。國(guó)民政府于1934年7月公布了《修正預(yù)算章程》，對(duì)國(guó)家預(yù)算及地方預(yù)算的編制原則、編制結(jié)構(gòu)、編制方法、編審程序等問(wèn)題做了制度規(guī)定。1937年4月又公布了《修正預(yù)算法》，將預(yù)算制度上升到法律高度。這個(gè)法律的頒布，標(biāo)志著中國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的確立。

五、整理國(guó)庫(kù)制度。北洋政府時(shí)期，財(cái)政收入管理制度十分混亂，各行政事業(yè)單位自收自支，坐支現(xiàn)象非常嚴(yán)重，國(guó)庫(kù)形同虛設(shè)。國(guó)民政府成立初期也是這種情況。為了強(qiáng)化國(guó)庫(kù)的功能，加強(qiáng)財(cái)政部門對(duì)財(cái)政資金的統(tǒng)一管理權(quán)限，國(guó)民政府于1933年2月公布了《中央各機(jī)關(guān)經(jīng)管收支款項(xiàng)由國(guó)庫(kù)統(tǒng)一處理辦法》。該《辦法》規(guī)定：中央各部直接收入款及其所屬非營(yíng)業(yè)機(jī)關(guān)收入款與營(yíng)業(yè)機(jī)關(guān)盈余款或攤解非營(yíng)業(yè)經(jīng)費(fèi)款均解交國(guó)庫(kù)核收。該辦法的出臺(tái)，將各行政事業(yè)單位的財(cái)權(quán)收歸財(cái)政部行使，杜絕了各單位私自處置財(cái)政收入的現(xiàn)象，為財(cái)政收入真正保障政府職能的行使提供了條件。1938年6月，又公布了《公庫(kù)法》，進(jìn)一步將國(guó)庫(kù)制度上升到了法律高度。同時(shí)，對(duì)地方政府的公庫(kù)制度建設(shè)做出規(guī)定，使地方公庫(kù)制度得到了改進(jìn)和完善。

六、整理行政、人事制度。1931年，國(guó)民政府公布了修訂的《財(cái)政部組織法》，對(duì)財(cái)政行政及人事制度做了較詳細(xì)的制度規(guī)定，明確了各機(jī)構(gòu)的分工與職責(zé)，為財(cái)政職能的順利履行提供了組織人事上的保證。

民國(guó)時(shí)期的這次變化當(dāng)時(shí)稱作“整理”，但是其性質(zhì)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了“整理”的范圍，它實(shí)際上是中國(guó)近代以來(lái)的一次大規(guī)模的財(cái)政、稅收改革。通過(guò)這次改革加強(qiáng)了法律對(duì)財(cái)政活動(dòng)的約束力，使得中國(guó)的稅收制度向前大大邁進(jìn)了一步。