黨的十九屆四中全會明確提出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務。”正確地把握國家治理體系和治理能力現代化的基本內涵，科學認識其各個要素之間的內在聯系以及現代化的基本要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要前提。

何謂國家治理體系

國家不是“君權神授”，也不是上天所賜，而是人類社會發展到階級社會的產物，是階級統治的工具，是上層建筑的核心。馬克思主義按照社會各階級在國家中的地位，即所謂國體，國家可以分為剝削階級國家和無產階級國家兩種基本類型，前者又有奴隸主階級專政國家、封建階級專政國家和資產階級專政國家三種形態。其基本特征是：國家是一種特殊的公共權力機關，構成這種權力機關的主要工具是常任官吏、軍隊、警察、法庭、監獄等，軍隊是國家的主要成分；按地域來劃分國家統治下的國民；依靠征收賦稅維持國家權力機關運轉。其基本職能是：對內調整階級關系，化解社會矛盾，鞏固經濟基礎，維護階級統治；對外防范外敵入侵，調整國家關系，保衛本國利益。

國家不是永恒的。隨著生產力發展，人類將從階級社會過渡到無階級社會，隨著階級的消失，國家也將自行消亡。無產階級國家是從階級社會到無階級社會的必經之路。正如馬克思所說，在資本主義社會和共產主義社會之間，有一個從前者到后者的革命轉變時期。同這個時期相適應的也有一個政治上的過渡時期，這個時期的國家只能是無產階級的革命專政。

我國是人民民主專政的社會主義國家。我國憲法明確規定：中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。人民民主專政是新型民主和新型專政的國家制度，是對人民實現民主和對極少數敵對分子實行專政的有機統一。其實質是無產階級專政。

“治理”一詞，源遠流長，內涵豐富。在我國，按照字典解釋，“治理”主要有四種含義：一是管理，統治。如荀子說，“明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣”。二是道理。如清朝嚴有禧談到蔣德璟時說，“其言頗達治理”。三是政績。如漢獻帝說，“玄在郡連年，若有治理，迨遷之，若無異効，當有召罰。何緣無故徵乎？”四是處理，整修。如治理河流。在國外，“治理”一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。1989年，世界銀行首次使用了“治理危機”一詞，此后“治理”被廣泛應用，其基本含義是指在既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。其目的是最大限度地增進公共利益。如羅西瑙認為，治理是指一種由共同目標支持的管理活動，其主體未必是政府，也無須依靠國家強制力量來實現。并認為，“治理”與“統治”既有聯系也有區別。二者的共同點是：都需要權威和權力，最終目的都是為了維持正常的社會秩序。區別在于：一是統治的主體是社會的公共機構，而治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作，包括政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。二是統治的權力運行是單一的、自上而下的過程，治理則是多元的、上下互動的過程。三是統治所涉及的范圍是以領土為界的民族國家，治理所涉及的范圍既可以是特定領土界限內的民族國家，也可以是超越國家領土界限的國際領域。四是統治的權威主要源于政府的法規命令，治理的權威則主要源于公民的認同和共識。

我們認為，治理是指國家和非政府組織、公民依據規律、法律、制度、規則、共識、認同，采取經濟、政治、法律、民主、合作等方式，引導、協調、處理國內甚至國際關系，實現公共利益最優化的過程。這意味著：治理的主體有三大類，一是國家，二是非政府組織，如社區、社會組織、企業等，三是公民，這三類主體密切相關，相互合作；治理的依據是規律、法律、制度、規則、共識、認同；治理的方式主要是經濟、政治、法律、民主、合作等方式；治理的對象主要是國內經濟、政治、文化、社會、人與自然等關系，也可以是國際關系；治理的目的是實現公共利益最優化；治理的運作是一個不斷推進的過程。

治理不同于管理，更強調系統性、法治性、源頭性和綜合性。正如習近平總書記所說，治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。

治理會失去效率，因而就有治理失效與善治的問題。善治的基本特征是：法度嚴明、官吏清廉、效率很高、服務良好。俞可平把善治的要素歸納為：合法性，即社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態；透明性，即政府信息的公開和透明；責任性，即人們應當對自己的行為負責；法治，即法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等；回應，即公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文；有效，即管理有效率；參與，即公民參與政治、社會等生活；穩定，即國內和平、生活有序、居民安全、公民團結、公共政策連貫等；廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔，不以權謀私，公職人員不以自己的職權尋租；公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權利和經濟權利上的平等。[1]

國家治理是指一個國家運行的制度、體制和機制。在不同的國家，國家治理有不同的表現。高小平把我國國家治理的表現歸納為：黨和政府的領導與多元主體參與公共事務決策的統一，法治與德治的統一，管理和服務的統一，常態管理與非常態管理（風險管理、應急管理、危機管理）的統一。[2]

國家治理體系是指國家的制度體系。其實質是通過國家、社會和個人的協同共治，實現公共利益最優化。在我國，國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。

這種治理體系，不是政治制度上的“飛來峰”，不是簡單延續我國歷史文化的母版，不是簡單套用馬克思主義經典作家設想的模板，不是其他國家社會主義實踐的再版，也不是國外現代化發展的翻版，而是馬克思主義治理思想與中國實際和時代特征相結合的產物，是中國共產黨人的偉大創造，是歷史和現實、理論和實踐、形式和內容有機統一，追求的是社會公平正義和人民福祉，是具有中國特色的國家治理體系。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系，是具有強大生命力和巨大優越性的制度和治理體系，是能夠持續推動擁有近十四億人口大國進步和發展、確保擁有五千多年文明史的中華民族實現‘兩個一百年’奮斗目標進而實現偉大復興的制度和治理體系。”

這種治理體系的主要內涵包括：中國共產黨的領導；國家的制度、法律、法規；治理的體制機制。其中，黨的領導處于核心地位，正如習近平總書記所說：“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。”

影響國家治理能力的要素

能力是從事工作的本領和水平。如古人說：“民進則欲其賞，退則畏其罪，知其能力之不足也！”能力有大小之分。如毛澤東說：一個人能力有大小，但只要有這點精神，就是一個高尚的人。能力有多種多樣的類型，如注意能力、觀察能力、分析能力、綜合能力、判斷能力、理解能力、記憶能力、溝通能力、想象能力、實踐能力等。

國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等方面。也可以說是國家治理主體，遵循治理規律，運用國家制度、法律、法規，管理社會各方面事務的本領和水平。這是一個復雜的能力體系。從主體來說，有黨的治理能力、國家的治理能力、社會組織的治理能力，也包括個人的治理能力。從范圍來說，有治理國內事務的能力、治理國際事務的能力。從對象來說，有治理經濟能力、治理政治能力、治理文化能力、治理社會能力、治理生態文明能力、治理黨的能力等；也可以分為，改革發展穩定能力、內政外交國防能力、治黨治國治軍能力等。每一種治理能力又是一個復雜的系統，有特定的含義和多種類型。如黨的治理能力，指黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領和水平。有不斷提高駕馭社會主義市場經濟的能力、發展社會主義民主政治的能力、建設社會主義先進文化的能力、構建社會主義和諧社會的能力、建設生態文明的能力、應對國際局勢和處理國際事務的能力、推動構建人類命運共同體的能力等具體類型。

國家治理能力決定著國家治理的成效。國家治理能力強，國家治理成效就好。國家治理能力弱，國家治理成效就差。縱觀中國歷史，文景之治、開元盛世、康乾盛世等，都顯示出了較強的國家治理能力。改革開放以來，我國生產力發展、生產關系完善、綜合國力增強、人民生活改善，都顯示出我國國家治理能力的提高。

影響國家治理能力的要素很多，從不同的角度來看，可以進行不同的分類。如內因和外因、主觀原因和客觀原因等。主要來看，有以下幾個方面：

一是國家治理主體狀況，主要包括價值觀、知識、文化、經驗、勇氣、主動性、獨立性、創造性等。一般來說，價值觀越科學，信仰越堅定，知識文化水平越高，經驗越豐富，創新勇氣越大，等等，治理能力越強。

二是遵循治理規律狀況。治理規律是進行國家治理必須遵循的基本原則，包括治理自身的規律和治理對象自身存在的客觀規律，如治理市場，需要遵守治理主體的運作規律，還要遵守價值規律、供求規律和競爭規律。從一定意義上講，國家治理能力是國家治理主體遵循、運用治理規律的本領和水平。越遵循規律，治理能力越高。

三是國家制度、法律、法規的狀況。國家制度、法律、法規是國家治理的基本依據。國家制度、法律、法規越科學，國家治理主體對其越熟悉，運用得越熟練，國家治理能力越強。

四是國家治理對象的狀況。從一定意義上說，國家治理能力是國家治理主體在與客體相互作用過程中體現出來的本領和水平。國家治理對象尤其是其中的主要群體，知識文化水平越高，越遵守法律法規，對治理主體認知程度越高，國家治理主體與客體的相互作用越有效，國家治理能力越強。反之，則越弱。

五是國家治理目的。國家治理目的決定國家治理能力發揮作用的方向。國家治理目的越正確，越符合社會公眾的利益，治理能力表現得就越強。在我國，國家治理目的越符合廣大人民群眾的根本利益，越能夠把廣大人民群眾的根本利益與眼前利益結合起來，越能表現出較好的國家治理能力。

六是國家治理的經驗。實踐出真知，國家治理主體治理國家時間越長，治理實踐越豐富，經驗越多，治理能力就越強。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，完善和發展我國國家制度和治理體系，必須堅持從國情出發、從實際出發，既把握長期形成的歷史傳承，又把握黨和人民在我國國家制度建設和國家治理方面走過的道路、積累的經驗、形成的原則，不能照抄照搬他國制度模式，既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，堅定不移走中國特色社會主義道路。

上述因素，相互聯系，相互影響，相互作用，共同決定著國家治理能力的強弱。正確地認識上述因素，并不斷地加以系統改進，可以大大提高國家的治理能力。

國家治理體系和治理能力現代化的深刻內涵

國家治理體系和治理能力，是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。作為國家治理的兩大基本要素，一方面相互區別：前者指國家治理的制度體系，后者指國家治理的本領和水平；前者為國家治理提供保障，后者決定國家治理的成效。另一方面相互聯系：它們的目的一致，都服務于公共利益最優化；兩者相輔相成，治理體系完善，治理能力就會提高；治理能力提高，治理體系才有可能更好地發揮效能；兩者統一于國家治理之中，統一于國家治理現代化之中。

現代化是用來描述現代社會變遷的范疇，人們對它的認識并不完全一致。有的把它看作產業化、城市化，有的把它看作文明的一種形式，是價值觀、生活方式等的變化過程。一般來說，現代化是在現代科學技術的推動下，人類社會從農業社會到工業社會、從封閉到開放、從傳統文明到現代文明變遷的過程。內容包括經濟現代化、政治現代化、社會現代化、文化現代化等，體現在生產力、生產關系、經濟基礎、上層建筑等各個方面。

國家治理體系和治理能力現代化，一是指國家治理體系現代化，二是指國家治理能力現代化，可以簡稱為治理現代化。由于它是我們黨提出的新范疇，目前人們對它的認識尚不完全一致。許耀桐認為，治理現代化就是要更加科學、民主，同時也要更加制度化、規范化、程序化。[3]溫憲元認為，國家治理要現代化，首先要科學化、民主化、制度化、規范化、程序化。[4]劉元春認為，推進國家治理體系和治理能力的現代化，就意味著原來管制型政府、投資型政府要向服務型政府、開放型政府轉變，要使權力在陽光下運行，在制度框架內運行。[5]江必新認為，所謂國家治理體系和治理能力的現代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優勢轉化為治理國家的效能。[6]胡鞍鋼認為，國家治理現代化意味著制度法律等作為現代政治要素不斷地、連續地從低級到高級突破性的變革。[7]俞可平認為，衡量一個國家的治理體系是否現代化，至少有五個標準：其一是公共權力運行的制度化和規范化，它要求政府治理、市場治理和社會治理有完善的制度安排和規范的公共秩序；其二是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位；其三是法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權力；其四是效率，即國家治理體系應當有效維護社會穩定和社會秩序，有利于提高行政效率和經濟效益；其五是協調，現代國家治理體系是一個有機的制度系統，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統一的整體相互協調，密不可分。[8]肖江認為，實現“四個現代化”主要是在經濟技術層面趕上世界，避免被“開除地球球籍”；推進國家治理體系和國家治理能力現代化，則是要充分地發揮中國特色社會主義的制度優勢，更好地集中力量辦大事，讓經濟和社會發展更好地滿足人民群眾的新需要。[9]

我們認為，國家治理體系和治理能力現代化是從傳統治理走向現代治理的過程和結果。對我國來說，特指從計劃經濟體制下的管理走向社會主義市場經濟體制下的治理、從封閉條件下的管理走向開放條件下的治理的過程和結果。其標準是變化的。從目前來看，大致有以下標準：

一是治理價值理念的現代化。主要是以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想為靈魂，以富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業、誠信、友善的社會主義核心價值觀為理念，并把其貫徹到國家治理的全過程。

二是治理主體的現代化。主要是治理主體遵循治理規律，依法治理、民主治理、程序治理、公正治理、文明治理。

三是治理制度機制的現代化。主要是治理的制度科學先進，法律法規健全，運行機制科學完善，符合現代文明的要求。

四是治理方式的現代化。主要是借助現代科學信息手段，運用法律、協商、民主、合作等方式進行治理。

五是治理對象的現代化。主要是治理對象文化水平、素質的提升。

六是治理效率的現代化。主要是治理有效，形成總體效應，取得總體效果，制度優越性得到充分發揮，實現公共利益最優化，實現人民對美好社會生活的向往。