1.1 財(cái)政的產(chǎn)生和發(fā)展

1.1.1 財(cái)政的產(chǎn)生及其內(nèi)涵

財(cái)政是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。在國(guó)家產(chǎn)生以前，原始公社末期已經(jīng)存在著從有限的剩余產(chǎn)品中分出一部分用于滿足社會(huì)共同需要的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。國(guó)家產(chǎn)生以后，為了維持國(guó)家機(jī)構(gòu)的存在并保證實(shí)現(xiàn)其職能，必須依靠政治力量，強(qiáng)制占有和支配一部分國(guó)民收入，以保證國(guó)家機(jī)器的運(yùn)行和社會(huì)的發(fā)展，從而從一般經(jīng)濟(jì)分配中分離出獨(dú)立的財(cái)政分配，于是產(chǎn)生了財(cái)政。

財(cái)政是一種經(jīng)濟(jì)行為或經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，這種經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的主體是國(guó)家或政府，因而財(cái)政是國(guó)家或政府的經(jīng)濟(jì)行為。從起源上考察，財(cái)政是伴隨國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。人類社會(huì)隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，出現(xiàn)私有財(cái)產(chǎn)，社會(huì)分裂為階級(jí)才產(chǎn)生了國(guó)家。國(guó)家一旦產(chǎn)生，就必須從社會(huì)分配中占有一部分國(guó)民收入來(lái)維持國(guó)家機(jī)構(gòu)的存在并保證實(shí)現(xiàn)其職能，于是才產(chǎn)生財(cái)政這種特殊的經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

財(cái)政內(nèi)涵包括2個(gè)方面：一方面，財(cái)政是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，是以國(guó)家為主體的經(jīng)濟(jì)行為，是政府集中一部分國(guó)民收入用于滿足社會(huì)公共需要的支出活動(dòng)，以達(dá)到優(yōu)化資源配置、公平分配及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。財(cái)政的本質(zhì)是：國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力參與國(guó)民收入分配和再分配所形成的一種特殊分配關(guān)系；另一方面，從實(shí)際意義來(lái)講，財(cái)政是“理財(cái)之政”，是指國(guó)家（或政府）的一個(gè)經(jīng)濟(jì)部門，即財(cái)政部門，它是國(guó)家（或政府）的一個(gè)綜合性部門，通過其收支活動(dòng)籌集和供給經(jīng)費(fèi)和資金，保證實(shí)現(xiàn)國(guó)家（或政府）的職能。

“財(cái)政”作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)過程，包括財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個(gè)部分。財(cái)政收入主要來(lái)源于稅收和國(guó)債，財(cái)政支出主要包括社會(huì)消費(fèi)性支出、財(cái)政投資性支出和轉(zhuǎn)移支出。

由于社會(huì)生產(chǎn)方式及由此決定的國(guó)家類型不同，財(cái)政經(jīng)歷了奴隸制國(guó)家財(cái)政、封建制國(guó)家財(cái)政、資本主義國(guó)家財(cái)政和社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政的歷史演變。

根據(jù)財(cái)政功能和性質(zhì)的不同，在不同歷史階段，人們又把“財(cái)政”稱作“國(guó)家財(cái)政”“公共財(cái)政”等。

財(cái)政是伴隨國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，財(cái)政活動(dòng)是一種歷史悠久的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。我國(guó)歷史上，一般用“國(guó)用”“國(guó)計(jì)”“度支”“理財(cái)”等來(lái)說(shuō)明財(cái)政，也就是政府理財(cái)之道；用“治粟內(nèi)史”“大農(nóng)令”“大司農(nóng)”等來(lái)記載當(dāng)時(shí)的財(cái)政管理部門。在中國(guó)財(cái)政學(xué)著作與教科書中，“財(cái)政”一詞一般被認(rèn)為是在清末由日本移植過來(lái)的。由此說(shuō)來(lái)，財(cái)政活動(dòng)雖然是一個(gè)古老的經(jīng)濟(jì)范疇，但是“財(cái)政”一詞出現(xiàn)在中文詞匯中時(shí)間并不長(zhǎng)。但根據(jù)史學(xué)家萬(wàn)明考證，實(shí)際上，我國(guó)早在明代就已開始出現(xiàn)“財(cái)政”一詞。明代內(nèi)閣權(quán)臣嚴(yán)嵩文集中有《贈(zèng)李運(yùn)司序》云：“《易》曰：何以聚人，曰財(cái)。夫財(cái)者，王者所恃以合天下之眾也。《周禮》一書，理財(cái)居其半，圣人思理財(cái)之難，故制為法，纖悉備密，擇吏而慎守之。故吏者，天子所恃以守天下之法也。吏不良則法廢而莫守，法不守則財(cái)弊而莫理，財(cái)莫理，則天子不得。今之鹽課，國(guó)用所需，財(cái)政之大者也，特置運(yùn)司以領(lǐng)之。其長(zhǎng)曰使，曰同知，皆秩高而位寵，常選諸吏有材谞勞績(jī)者表用之。”又云：“戶部郎中新城李君擢為兩浙運(yùn)司同知。君初為令、為州守、為揚(yáng)州同知，以入戶部，前后皆有財(cái)政，君皆優(yōu)為之。”上述嚴(yán)嵩所云“今之鹽課，國(guó)用所需，財(cái)政之大者也”中的鹽課，是中國(guó)古代的鹽稅，是古代國(guó)家財(cái)政中的重要稅收項(xiàng)目，也是中國(guó)歷代王朝財(cái)政收入的重要來(lái)源^[1]。孫中山先生在辛亥革命時(shí)期，宣傳三民主義曾多次應(yīng)用“財(cái)政”一詞強(qiáng)調(diào)財(cái)政改革，民國(guó)政府成立時(shí)，主管國(guó)家收支的機(jī)構(gòu)命名為財(cái)政部。美國(guó)政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)的英文用詞為“department of treasury”，本來(lái)的意思是金庫(kù)或國(guó)庫(kù)，在我國(guó)則譯為財(cái)政部。

20世紀(jì)40年代中華書局出版的《辭海》對(duì)“財(cái)政”的解釋為：財(cái)政謂理財(cái)之政，即國(guó)家或公共團(tuán)體以維持其生存發(fā)達(dá)之目的，而獲得收入、支出經(jīng)費(fèi)之經(jīng)濟(jì)行為也。例如，管理國(guó)家收支的工作名之曰財(cái)政工作，管理機(jī)關(guān)名之曰財(cái)政部、財(cái)政廳、財(cái)政局等，研究財(cái)政的學(xué)問名之曰財(cái)政學(xué)，已經(jīng)約定俗成，為社會(huì)所公認(rèn)。

1.1.2 財(cái)政的發(fā)展及財(cái)政學(xué)的產(chǎn)生

“賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”^[2]。英國(guó)的威廉·配第1662年發(fā)表的《賦稅論》是最早的財(cái)政學(xué)專著，他主張財(cái)政支出按國(guó)家職能劃分為軍事、行政司法、宗教、教育、社會(huì)事業(yè)和公共土木工程等項(xiàng)目，并認(rèn)為國(guó)家支出應(yīng)以提高生產(chǎn)率、振興產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，削減非生產(chǎn)性支出，增加生產(chǎn)性支出。賦稅是將人們的一部分財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給政府，人們所納賦稅應(yīng)以其在公共秩序中所享受的權(quán)益而定。他提出了“公平”“簡(jiǎn)便”“節(jié)省”的征稅標(biāo)準(zhǔn)。在稅收制度上，他主張以地租為主要稅源，以單一國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅取代其他稅種，并傾向于實(shí)行比例稅制。

被恩格斯譽(yù)為創(chuàng)建了財(cái)政學(xué)的亞當(dāng)·斯密，1776年發(fā)表的《國(guó)富論》，被認(rèn)為是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的非財(cái)政學(xué)專門著述中較為系統(tǒng)描述財(cái)政學(xué)理論的代表作，是第一部從理論上系統(tǒng)闡述財(cái)政理論的著作。亞當(dāng)·斯密創(chuàng)立了古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系和財(cái)政學(xué)體系，被譽(yù)為“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”和“財(cái)政學(xué)之父”，標(biāo)志著自由貿(mào)易、自由放任的古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的形成。斯密在《國(guó)富論》第五篇“論君主或國(guó)家的收入”中論述了政府義務(wù)、公務(wù)、收入和支出，認(rèn)為應(yīng)將政府的職能限于一定的范圍之內(nèi)，如國(guó)防、司法、行政、公共秩序的維護(hù)等，資源配置的任務(wù)應(yīng)在“看不見的手”——市場(chǎng)的供求和價(jià)格機(jī)制的引導(dǎo)下完成。

斯密之后，李嘉圖、穆勒、薩伊、馬歇爾、瓦爾拉斯等經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)一步發(fā)展了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及自由放任的理論。大衛(wèi)·李嘉圖發(fā)表的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)及賦稅原理》為古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的終結(jié)。大衛(wèi)·李嘉圖繼承和發(fā)展了威廉·配第和亞當(dāng)·斯密的財(cái)政思想。其財(cái)政思想主要包括：（1）賦稅的來(lái)源。李嘉圖認(rèn)為稅收來(lái)自勞動(dòng)產(chǎn)品的價(jià)值，賦稅是一個(gè)國(guó)家的土地和勞動(dòng)的產(chǎn)品中由政府支配的部分，它最后總是由該國(guó)的資本中或是由該國(guó)的收入中支付的。但稅收不論來(lái)自收入還是來(lái)自資本，都是對(duì)積累的減少。（2）稅收原則。李嘉圖的稅收原則沒有像亞當(dāng)·斯密那樣比較系統(tǒng)和全面地對(duì)稅收原則進(jìn)行分析。他認(rèn)為社會(huì)一切收入都應(yīng)征稅，人們應(yīng)按自己的財(cái)力來(lái)負(fù)擔(dān)稅收；政府稅收只要負(fù)擔(dān)合理，為了公平地征收稅收，應(yīng)該建立以工資稅、利潤(rùn)稅和農(nóng)產(chǎn)品稅組成的稅收制度。另外，李嘉圖認(rèn)為政府財(cái)政支出是非生產(chǎn)性的；政府稅收是用于政府支出，因而也具有非生產(chǎn)性；稅收具有妨礙生產(chǎn)和耕種的通病，給生產(chǎn)帶來(lái)負(fù)擔(dān)。此后，約翰·穆勒所著《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》一書中，專門論述財(cái)政問題的第五篇的標(biāo)題是“政府的影響”。

財(cái)政學(xué)名稱的最先提出，是在德國(guó)舊歷史學(xué)派學(xué)者卡爾·勞（1792—1870年）1826年出版的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》第一版中，該書明確提出了財(cái)政學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科存在的條件已經(jīng)成熟，應(yīng)該給這門獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)學(xué)科新分枝冠以財(cái)政學(xué)名稱。1832年他出版了書名為《財(cái)政學(xué)基本原理》的專著，確定了財(cái)政學(xué)的研究對(duì)象，定義了財(cái)政學(xué)的概念，強(qiáng)調(diào)財(cái)政學(xué)的應(yīng)用科學(xué)性，論述了財(cái)政學(xué)與政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策等范疇之間的聯(lián)系和區(qū)別。他使財(cái)政學(xué)脫離了政治經(jīng)濟(jì)學(xué)母體，并成為一門自成體系的獨(dú)立學(xué)科。

后來(lái)，各種財(cái)政學(xué)專著不斷涌現(xiàn)。1892年巴斯塔布爾（Bastable，C.F.）的《公共財(cái)政學(xué)》出版，緊接著，普蘭（Plehn，C.C）1896年出版了《公共財(cái)政學(xué)導(dǎo)論》，阿當(dāng)斯（Adams，H.C）1898年出版了《財(cái)政科學(xué)：公共收支探索》等。1936年英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·梅納德·凱恩斯（John Maynard Keynes）的《就業(yè)、利息和貨幣通論》被認(rèn)為是當(dāng)代西方財(cái)政理論形成的標(biāo)志。這些專著系統(tǒng)地反映總結(jié)了當(dāng)時(shí)財(cái)政研究的成果，又以自身理論體系的建立和發(fā)展，反過來(lái)促進(jìn)了財(cái)政研究的發(fā)展和深化。

財(cái)政學(xué)科通常被命名為“財(cái)政學(xué)”（public finance）；之后，學(xué)者們更喜歡用“公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)”（public sector economics）的名稱；也有學(xué)者采用“政府經(jīng)濟(jì)學(xué)”（government economics）或“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”（public economics）的名稱。