三、系統設計：衢州“主”字型治理

近年來，浙江省衢州市圍繞打造中國基層治理最優城市，全面深化改革進程，強化頂層設計，全力推動基層治理現代化探索實踐。

“主”字型基層治理體系可以形象地表述為：從“三”到“王”到“主”，“三”加一豎變“王”，“王”再加一點變“主”。“三”是“三個三”基層黨建工程，主要是實施“三大主體工程”。其次是“王”字型運行機制，主要是以縣（市、區）為“頂線”、鄉鎮（街道）為“中線”、村（社）網格為“底線”、信息集成平臺和聯動指揮平臺為“豎線”。最后再到“主”字最高標準、最高境界，走好新時期黨的群眾路線，共建共治共享，讓人民群眾當家作“主”。

衢州“主”字型基層治理體系，是結合衢州實際對中央關于社會治理指示精神的創造性轉換，是對全國各地基層治理經驗做法的綜合集成，是對互聯網背景下時代特征的主動順應，是對自身抓基層治理歷史經驗的繼承發展。其核心是踐行新時期黨的群眾路線，尊重群眾主體地位，激發群眾主人翁意識，發揮群眾主觀能動性，從群眾中來，到群眾中去；努力做到體制內上下打通、條塊打通，體制外干群打通、黨群打通，讓干部深入下去，把群眾發動起來，喚醒黨員、喚起民眾，變管理為治理，以民主促民生，真正體現人民群眾的主體地位。

（一）“主”字型基層治理溯源

1．衢州基層治理實踐堅持黨建統領，是“三民工程”的升級版

“三民工程”（民情檔案、民情溝通、為民服務）是衢州市在深入學習實踐科學發展觀活動中，推進基層民主建設和農村經濟社會發展的一項探索創新。2010年，得到了時任中央政治局常委、國家副主席習近平的批示肯定。一直以來，衢州市在實踐中不斷提升，特別是在推進“主”字型現代化基層治理體系落地中，進一步形成大抓基層的鮮明導向，深入推進基層服務型黨組織建設，解決聯系服務群眾“最后一公里”問題，打造“三民工程”的升級版。通過做實基層黨建工程“三個三”，做深聯系服務群眾“三個聯”（組團聯村、兩委聯格、黨員聯戶），真正實現同“三民工程”一脈相承的“干部下去、情況上來、服務落地”。

（1）堅持黨的領導這一靈魂核心，更加有力地推進黨建統領

“三民工程”是對健全黨領導下的村民自治運行機制的一種探索。“主”字型現代化基層治理體系的核心是黨建統領＋基層治理，更加突出黨建的作用。從“三”到“王”再到“主”，“三個三”基層黨建工程是關鍵、是靈魂，是強大的政治和組織保障。

（2）堅持走群眾路線這一根本方向，更加充分地體現以人民為中心

“三民工程”要求鄉鎮干部“走村不漏戶、戶戶見干部”、村社黨員干部“聯系不漏戶、黨群心貼心”，充分體現了組織群眾、動員群眾、凝聚群眾的工作思想。“主”字型現代化基層治理體系，立足以人民為中心的新時代，走好群眾路線，在體制內上下打通、條塊打通，在體制外干群打通、黨群打通，讓干部深入下去、把群眾發動起來，喚醒黨員、喚起民眾。

（3）堅持干部下去、情況上來、服務落地這一方法路徑，更加豐富地創新聯系服務群眾的載體抓手

從民情紙質檔案上升為“村情通”的電子檔案，成為組團聯村、兩委聯格、黨員聯戶的活民生；從每月一次的“民情溝通日”固化為每周一次的“周二無會日”五集中（即集中服務、集中檢查、集中議事、集中調處、集中攻堅），不斷拓寬“組團聯村”“網格支部活動”“重點項目攻堅”等工作載體；從為民服務全程代辦，推動“最多跑一次”改革向基層下沉延伸，在鄉鎮（街道）設立辦事窗口，在農村設立代辦點，落實網格代辦服務，讓黨員干部多跑腿、群眾少跑腿。

（4）堅持有效治理這一探索實踐，更加系統地構建深化“三民工程”的工作機制

“三民工程”在推進過程中，出臺了“三個三”的標準，即民情檔案“三張單”（村情單、戶情單、事情單），民情溝通“三個一”（一日一值班、一周一集中、一月一溝通），為民服務“三平臺”［服務熱線、服務網絡、服務中心（站）］。而“主”字型現代化基層治理體系，在做好“黨建＋治理”“互聯網＋政務服務”這兩大文章時，制定了更為規范化、標準化、體系化的一攬子工作機制，并作為標準化內容納入干部培訓計劃，進黨校、進課堂、進教材，讓干部群眾知標準、懂標準、用標準，贏得了平安衢州“十三連冠”的殊榮，取得了中心工作推進、重點項目攻堅、聯系服務群眾、文明城市創建、營商環境優化等一系列工作成果。

2．衢州基層治理實踐高揚群眾路線，是“楓橋經驗”的升級版

“楓橋經驗”是浙江的傳家寶、金名片，更是全國政法綜治戰線的一面旗幟。

“楓橋經驗”的本質是黨的群眾路線，精髓是發動群眾、依靠群眾，核心是解決基層黨委、政府與基層廣大干部群眾的斷層問題，包括政策斷層、宣傳斷層、教育斷層、工作斷層、感情斷層。20年來，“楓橋經驗”不斷創新發展，融合落實到基層治理的方方面面，其內涵也從基層預防化解矛盾拓展到基層治理，但其本質沒有變。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，最根本的是把新時代黨的群眾路線堅持好、貫徹好，做好“黨建＋基層治理”文章，讓干部深入下去，把群眾發動起來，在新時代“喚起工農千百萬”，最終推進基層治理體系和治理能力現代化。

20年前，衢州市委書記徐文光就在紹興諸暨楓橋鎮工作。他從鄉鎮到縣到市一路走來，也不斷地在探索總結積累經驗。在杭州市余杭區工作時，探索構建“黨建＋治理”模式，為基層黨組織和黨員在基層治理中發揮作用提供體制機制支撐，并在服務保障中泰九峰垃圾焚燒項目落地、喬司拆違、G20杭州峰會等實戰中，彰顯出強大的生命力。到衢州后，結合區域發展實際，以改革的精神，更加突出用系統思維來抓基層治理，不斷強化系統設計、制度設計，進一步豐富完善大黨建統領大聯動治理這套體系，以“三個全覆蓋”（組團聯村全覆蓋、網格支部全覆蓋、黨員聯戶全覆蓋）、“三聯工程”（組團聯村、兩委聯格、黨員聯戶）、網格建設“六個規范”“全科網格＋村情通”“周二無會日”等一系列的舉措，宣傳群眾、發動群眾、組織群眾、服務群眾，致力共建共治共享基層社會治理新格局建設，在推動基層治理體系和治理能力現代化上，探索形成了衢州樣本。

3．衢州基層治理實踐致力鄉村振興，是“千萬工程”的升級版

衢州是錢塘江的源頭地區，一直以來都是浙江的生態屏障。習總書記在衢州調研時曾再三叮囑：“衢州是浙江綠源，生態是我們最值得自豪的優勢，是我們的后發優勢，要走可持續發展道路，發展不能以破壞環境為代價。”這是總書記賦予衢州的崇高使命，是衢州發展的主要目標方向，是衢州干部群眾必須扛起的歷史重任。衢州按照習總書記的囑托，認真貫徹浙江省委、省政府“千萬工程”（千村示范、萬村整治）部署，實行“千萬工程”與基層治理統籌抓，“五大振興”（產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興）整體推進，積極探索具有衢州特色的美麗鄉村建設路子，努力推動“綠水青山”變“金山銀山”。

一是把“千萬工程”升級為“鄉村大花園”。2018年以來，衢州市委站在戰略發展的高度，嚴密、系統謀劃鄉村振興“3752”體系，推出了一系列可操作、可落地的做法，并做實、做細、做深、做優，做出了實效、做出了經驗、做出了樣本、做出了示范。先后出臺了《衢州大花園建設行動綱要》《關于全面實施鄉村振興戰略加快鄉村大花園建設的指導意見》，推進全市美麗鄉村建設從一處美向一片美、一時美向持久美、外在美向內在美、環境美向發展美、形態美向制度美轉型，美麗鄉村建設整體水平不斷提升。

二是樹立“黨建治理大花園”建設“一張皮”的理念。改變以往美麗鄉村建設由農口部門線上抓的現象，與基層治理一并部署，納入黨建統領基層治理考核內容，進一步夯實各級黨委、政府，特別是鄉鎮、村的責任，把市、縣兩級部門整合起來，把基層廣大黨員、群眾組織起來，形成條塊齊抓共推的工作局面。

三是以基層治理鞏固深化“大花園”建設。聯村組團、全科網格、聯戶黨員、周二無會日等都成為鄉村大花園的資源力量和工作抓手，特別是經過一個個網格發揮作用，一名名黨員帶頭示范，有力、有效地推進基層重難點工作的完成。突出把調動農民積極性、增強農民參與度放在首位，不斷探索農民群眾投資投勞參與建設，以“幸福家庭”“五美家庭”等評比活動的方式和途徑，激活農民主體。注重充分發揮寓外鄉賢在村級治理中的補位和輔助作用，創造條件讓廣大鄉賢承擔起鄉村振興中“立德”“鑄魂”“補血”之大任，使其成為助推美麗鄉村建設的重要力量。

四是以“大花園建設”成效檢驗基層治理實效。基層治理抓得怎么樣，不是看臺賬、聽匯報，而是看違法住宅拆除、一戶多宅整治、農房風貌提升等具體工作，看在這些工作推進中基層黨組織和黨員干部發揮的作用，看在這些重難點工作中，是否做到公平公正、民生改善、群眾滿意、社會和諧。

正是通過治理的思維、統籌的思路抓美麗鄉村建設，目前，衢州農房體系構建和風貌提升等工作全面破題、協同推進，鄉村振興大花園建設工作氛圍越來越濃、力度越來越大、破難越來越深。更可喜的是，整出了各級干部的精氣神、責任感和事業心，整高了各級干部做群眾工作、解復雜難題、推改革發展的能力和水平；整齊了農民群眾的認同感、支持力和參與度。可以說推進鄉村振興大花園建設的土地、空間、項目、資金、環境等要素資源以及各級干部、農民群眾的積極性、創造性都得到了充分激活，“鄉村振興走在全省前列”的共識在凝聚、格局在打開、動能在積蓄、難題在破解、隊伍在錘煉。

（二）建立“四大五加”治理體系架構

只有治理體系的現代化，才有治理能力的現代化。衢州基層治理嚴格遵循中央關于社會治理的總目標、體制、方式、格局等指示精神，緊扣“七個現代化”（理念、目標、工作布局、體制、方式、政策、能力）要求，結合本地實際抓治理體系的頂層設計，在體系化系統性上下功夫，著力構建以“四大五加”（大黨建統領、大聯動治理、大數據應用、大融合推進，“網絡＋網格”“線上＋線下”“制度＋技術”“公轉＋自轉”“共性＋個性”）為主要內容的體系架構。

1．以“四大”進行理念集成

理念決定思路，思路決定出路。理念是否順應時代大勢，很大程度上決定著社會治理的效能。衢州所確立的“大黨建統領、大聯動治理、大數據應用、大融合推進”四大理念，作為“主”字型基層治理體系的“四大立柱”和體系運行的“四大支撐”，在全國基層治理“嘈嘈切切錯雜彈，大珠小珠落玉盤”的實踐探索中，無疑具有前瞻性和系統性。

大黨建統領，就是貫徹好中央關于黨建引領社會治理的一系列指示要求，在衢州實施好“三個三”基層黨建工程。堅持“黨建統領活的靈魂、一根紅線貫穿始終”，把黨的領導落實到基層治理的各方面、全過程，切實發揮各級黨委總攬全局、基層黨組織戰斗堡壘和廣大黨員先鋒模范的作用，通過各級黨組織實現以市統縣、以縣統鄉、以鄉統村、以村統格、以格管人。大黨建統領的實踐印記是黨建治理大花園，一體化打通“一條龍”、融合“一盤棋”、形成“一張皮”，讓黨建治理大花園高高地前進一大步，成為推動“活力新衢州，美麗大花園”新一輪發展的強勁動力，成為推動奔跑之城、溫暖之城、奮斗之城的無限能量。

大聯動治理，就是根據社會治理牽涉各方的系統性特點，在衢州做優市縣一體、部門聯動的“頂線”，做強以塊為主、條塊聯動的“中線”，做實多網合一、干群聯動的“底線”，做暢上下貫通運行機制的“豎線”，構建“王”字型大眾化、信息化、智能化大聯動治理運行架構。把鄉鎮（街道）打造成大聯動治理的中樞神經，充分發揮鄉鎮（街道）“四個平臺”的起承轉合作用，聯通體制內條塊、體制外干群，深耕做實“全科網格”，做實全員發動、各方聯動、全民行動，實現平臺化、扁平化、一體化、網格化協同治理，形成“平時為掌、戰時為拳”的治理合力。

大數據應用，就是緊跟社會治理信息化、智能化的發展趨勢，在衢州積極推進智慧城市建設。全面拓展提升“雪亮工程”和“城市數據大腦”實戰應用，依托市、縣（市、區）大聯動中心、鄉鎮（街道）綜合信息指揮中心以及黨員群眾APP（手持移動終端）信息化技術支撐，建立基層治理大聯動信息系統，構建“網絡＋網格”“線上＋線下”“制度＋技術”的“智慧＋”治理機制，將“互聯網＋”的思維和實踐全面運用到基層社會治理中，充分應用好大數據資源，促進大數據與社會治理深度融合，發揮大數據分析預測預警作用，使基層治理過程更加優化、更加科學、更加智慧。

大融合推進，就是立足各項工作相互聯系、有機合成的特點，在衢州強化統籌整合、跨界融合、開放共治的工作理念，加強工作統籌、信息共享、數據分析、力量整合，把基層治理和“最多跑一次”改革、“大花園建設”、城市規劃、產業落地、掃黑除惡等有機結合起來，綜合一切方式方法，通過抓責任強激勵，抓整合聚資源，抓協作增群力，切實形成資源整合大服務、安全隱患大排查、矛盾糾紛大調解、重點問題大整治、各項工作大推進、步調行動大協調的社會治理工作格局，在基層治理中統籌推動各項舉措、各項工作落實落地。

2．以“五加”進行方法集成

基層治理是一個開放的復雜系統，它與推進“五位一體”緊密聯系，依托“五治融合”達成實效，必須從制度、技術、人的主觀能動性等方面綜合施策，才能實現治理的最佳效果。“五加”是衢州在治理方法上的積極探索。

一是網絡＋網格。深入推進市、縣（市、區）大聯動中心、鄉鎮（街道）綜合信息指揮室互聯互通，依托浙江省平安建設信息系統和基層治理綜合信息系統，對接網格化服務管理手持移動終端，形成市、縣、鄉、村、格五級貫通的網絡體系。廣泛推進信息化手段在網格化服務管理中的運用，引導黨員、群眾通過平安通、村情通等采集上報信息，通過釘釘群、微信群等構建適應基層治理需要的集群化信息平臺，讓黨員、群眾人人成為移動的“探頭”“觸角”和網格中的“哨兵”“信息員”，使網格發生的事件、發現的隱患、群眾的訴求等通過互聯網實時上傳報送，得到及時處理，形成網絡和網格同步共振、互相支撐的效應。

二是線上＋線下。發揮互聯網扁平化、交互式、快捷性優勢，利用網絡為群眾提供參與基層治理的平臺，更加靈敏地感知社會態勢、暢通交流渠道、方便群眾辦事、輔助決策施政，推進基層治理從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，通過網絡走好群眾路線。推進線上線下高效協同、互為支撐的運行機制建設。線上發揮好信息采集、分流、交辦、反饋的作用，線下發揮好辦理、處置、落實的作用，實現線上線下同心聚力、齊抓共管，形成共同防范社會風險、共同構筑同心圓的良性互動。

三是技術＋制度。主動推進基層治理的科技進步、技術應用，盡可能地以先進技術支撐日益廣泛、復雜多樣的基層治理，實現更全面、更深入、更大眾的技術和信息共享共用，借力網格化、信息化、智能化手段加強和創新基層治理和公共服務。順應互聯網＋社會治理的大趨勢，推進基層治理的制度創新、流程再造，使基層治理體制機制、人員素質等適應“互聯網＋”的要求，滿足群眾對基層治理公開性和參與性的訴求。通過制度與技術的互相適應、互相融合，實現治理更加高效，落實數字經濟、美麗產業、服務便民和諧安民的目標。

四是公轉＋自轉。圍繞“活力新衢州、美麗大花園”開展基層治理，通過協作配合、各方聯動，實現共建聯紐帶、共治強核心、共享增和諧，以圍繞中心大局的“公轉”轉出向心力、生產力、凝聚力。堅持法治、德治的方向，推進村社自治，充分發揮基層廣大黨員干部參與基層治理的積極性、主動性、創造性，形成矛盾糾紛就地解決、發展振興主動發力、新村（社區）建設不等不靠的良好導向。充分發揮體制內干部和體制外干群的作用，通過各司其職、各負其責的“自轉”，實現工作的有序開展、有效推進。

五是共性＋個性。牢牢把握基層治理的核心是人、重心在基層、關鍵是體制創新的要求，著力破解基層建設和管理中存在的共性、個性問題。既堅持抓標準化、規范化，明確統一要求，把中央和上級的普遍要求規定動作抓到位、落實處，保持總目標和大方向上的一致性，防止自行其是、另搞一套；又堅持因地制宜分類施策，充分發揮基層的主動性和創造性，圍繞大方向總目標，結合實際采取有針對性、實效性的具體措施，防止千篇一律、削足適履。針對農村和社區、城郊村和偏遠村、新社區和老舊社區等不同情況，各地各級在市委、市政府“四大五加”基層治理主體框架下，充分發揮主觀能動性，開展基層治理有效途徑的積極探索實踐。

3．“四大五加”的導向意義

一是突出了黨建引領、組織保證的大方向。衢州以加強基層黨建、鑄魂強基發揮黨的領導這一最大優勢，堅持大黨建統領實施“三個三”基層黨建工程，旗幟鮮明地加強黨對基層治理的領導，以制度化、標準化，在市、縣（市區）、鄉鎮（街道）層面進一步完善了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的基層治理體制，在村（社）充分發揮基層黨組織的領導核心和戰斗堡壘作用，在網格充分發揮黨員的先鋒模范作用，黨建統籌，黨員帶領，全力打造共建、共治、共享的現代社會治理新格局，切實將黨的領導優勢轉化為基層治理效能。

二是用活了人民中心、群眾路線的大法寶。衢州堅持一切為了人民、一切依靠人民這一根本立場，把落實人民當家作“主”作為價值取向，全面推行“周二無會日”制度，讓干部深入基層一線，讓黨員干部聯戶、聯情、聯心，在常態長效的聯系服務群眾中，知民情、化民怨、辦民事、暖民心，積極貫徹落實好黨的群眾路線。發揮黨委、政府集中力量辦大事的制度優勢，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，保障各項事業發展穩中有進，努力使社會治理“過程群眾參與、成果群眾獲得、成效群眾評判”，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

三是拓展了系統整合、一體聯動的大格局。衢州“主”字型基層治理體系緊扣“大平安”抓治理，從創建寬領域、大范圍、多層面的廣義“平安”出發，圍繞經濟更加發展、政治更加穩定、文化更加繁榮、社會更加和諧、生態更加美麗發力，致力打造新時代經濟社會持續健康發展安全的政治環境、穩定的社會環境、公正的法治環境、優質的服務環境。緊扣跨界融合抓治理，以打造中國營商環境最優城市、基層治理最優城市、一座最有禮的城市為載體，推進經濟治理體系中的市場治理、社會治理體系中的社會治理和政治治理體系中的政府治理（文化治理）。緊扣“三治”融合促善治，積極發揮好自治的基礎作用、法治的保障作用、德治的先導作用以及禮治的內化作用，通過掃黑除惡為基層治理掃清障礙，通過深化“有禮鄉村”“有禮社區”創建提高城鄉居民文明素質，將中華傳統治理智慧與現代治理理念結合起來，加強城鄉社區治理體系建設，推動政府治理、社會調節和居民自治良性互動，打造人人有責、人人盡責的命運共同體，努力促進百姓和順、城鄉和美、社會和諧。

四是抓住了智慧應用、科技支撐的大趨勢。衢州樹立大機遇意識、大戰略眼光，充分用好現代科技的引擎功能，加快推動基層治理與現代科技深度融合，打造具有中國氣派的“雪亮”工程，推動基層治理數字化轉型。構建起了“市、縣大聯動中心＋鄉鎮‘四平臺’綜合信息指揮室＋全科網格＋村情通式智能終端”五級貫通的線上線下聯動平臺，實現民有所呼、我有所應，上情下達、下情上傳。全力打造“城市數據大腦”，通過“雪亮工程”建設近5.3萬個攝像頭，運用大數據這個“顯微鏡”“透視鏡”“望遠鏡”技術功能，讓這5萬多雙“眼睛”升級為能思考的“城市數據大腦”，成為市域社會治理的“神經中樞”，小到老人走失救助服務，大到偵查破案、監測監管、應急處置等平安建設工作，都發揮了重要作用。全面推廣“村情通”，村里大小事情和政府民生審批服務事項在這個手機平臺落地，老百姓一機在手，就可以參與村級事務管理，享受常辦事項服務，打通了基層治理“最后一米”。目前，全市近70萬群眾關注并參與其中，家庭覆蓋率達80%以上，走出了一條變被動治理為主動治理、變事后治理為事前治理的新路子。

五是夯實了重心下移、固本強基的大底座。衢州通過村社一體的全科網格建設，全力抓基層、打基礎、建機制、明責任、強保障，努力將“小事不出村、大事不出鄉（鎮）、矛盾不上交”這一治理基準落到實處。通過做實網格，充分發揮網格作用，實現重心下移，關口前移，防線前置，把矛盾和糾紛化解在基層，把問題和困難解決在網格，把苗頭和隱患消滅在萌芽，落實化解矛盾、風險防范見知于早、抓之于實、求之于解、化之于小；做實各項工作，進一步推進得到群眾支持、強化底座支撐、夯實基層基礎，實現各項工作在基層的縱向到底、橫向到邊。

（三）構建“主”字型治理運行架構

1．固本強基：實施“三個三”基層黨建工程

以黨建統領基層治理，作為原則必須堅定不移地堅持，作為實踐必須要有實現路線的辦法，實際上就如毛主席所講的“過河”的“橋”和“船”的問題。衢州以“三個三”基層黨建工程落實黨建統領基層治理，為打造中國基層治理最優城市提供堅定的政治組織保證。

（1）實施“三大主體工程”，做實黨建責任內容

“三大主體工程”，即落實鄉鎮（街道）主體責任，發揮村（社）組織主體作用，激發黨員群眾主體意識。“三大主體工程”重在解決責任在誰、誰來落實的問題，是基層治理的“牛鼻子”。

一是落實鄉鎮（街道）主體責任，即抓鎮促村、鎮村聯動，黨委統攬全局、書記抓人促事。抓好書記黨建項目和班子成員責任清單、任務清單，把黨建統領、基層治理、鄉村振興、農民建房、掃黑除惡、鄉風文明、產業發展、富民增收等統一起來融合抓。健全完善市縣黨委月度專題研究、鄉鎮（街道）月度主題研判制度，通過書記抓、抓書記，抓班子、帶隊伍，抓基層、打基礎，真正體現黨要管黨、從嚴治黨，把抓好黨建作為最大的政績。

二是發揮村（社）組織主體作用，即發揮村（社）組織“第一道防線”的作用，特別是村（社）黨組織的戰斗堡壘作用。堅持“支部建在連上”“一切工作到支部”，實施組織力提升工程，建立健全村（社）組織體系正常運行發揮作用的一系列制度和規范；深化推進掃黑除惡專項斗爭，嚴格開展村（社）換屆“回頭看”，實施村干部“紅黃灰”三色考評，對村（社）兩委班子進行屆中大考；持續整頓軟弱渙散基層黨組織，健全村兩委干部常態退出機制，不合格的堅決調整退出。

三是激發黨員群眾主體意識。高標準開展“不忘初心、牢記使命”主題教育，全面建設“鄉村振興講堂”，抓實農村黨員和群眾教育；落實黨員管理“十條紅線”，深入推進黨員高質量發展，穩妥有序推進不合格黨員處置；開展“黨建治理大花園黨員先鋒作示范”系列行動，充分調動廣大黨員群眾的主體積極性和主人翁意識，讓干部深入下去，把群眾發動起來，喚醒黨員、喚起民眾，不斷拓寬群眾參與基層治理的渠道，最終使管理變治理、民主促民生。

（2）推進“三個全覆蓋”，做實黨建工作載體

“三個全覆蓋”，即組團聯村（社）全覆蓋、網格支部全覆蓋、黨員聯戶全覆蓋。其呈現方式是“三聯工程”：組團聯村（社）、兩委聯格、黨員聯戶。“三個全覆蓋”重在解決怎么落實、落實什么的問題，是基層治理的“主載體”。

一是組團聯村（社）全覆蓋。主要是打通鄉鎮（街道）及以上機關和村（社）。按照“一村一組團”方式，組織鄉鎮（街道）干部、來自市區的平臺干部、第一書記、農村指導員、專家人才等，組建聯村（社）服務團，赴村里開展服務。通過組建聯村（社）組團，把鄉鎮（街道）黨委書記一個人抓黨建變成全體班子成員齊心協力抓黨建，把鄉鎮（街道）孤軍奮戰抓基層變成市、縣、鄉三級齊心協力抓基層。駐村（社）組團由鄉鎮（街道）班子成員任“團長”，對組團所聯村（社）黨建、工作負總責。設立“周二無會日”，市、縣、鄉各類會議原則上不安排在這一天召開，各部門、鄉鎮（街道）除必要的值班、窗口人員外，各服務團團員在團長的帶領下，全部深入掛聯村（社）開展服務工作。

二是網格支部全覆蓋。主要是打通村（社）和網格。按照“一網格一支部”原則，建立“一長三員”隊伍。“一長”就是網格長，由村兩委成員擔任，實行“一崗雙責”，既要分管一條線，又要管好一塊自留地、管好一個網格。“三員”就是專職網格員、兼職網格員、網格指導員。專職網格員從村（社）“兩委”班子成員、專職社區工作者或優秀黨員骨干中選配；其他村（社）“兩委”班子成員、社會工作者、團組織、婦女組織、治調組織負責人和黨員骨干全部進入網格擔任兼職網格員；鄉鎮（街道）駐村（社）干部或其他組團聯村（社）服務團成員擔任網格指導員。實現黨的組織覆蓋與綜治網格覆蓋相融合，在組織設置上解決“兩張皮”的問題。

三是黨員聯戶全覆蓋。主要是打通黨員和群眾。按照“就近就親就熟”原則，每名黨員聯系服務若干戶群眾，做到聯系不漏戶、戶戶見黨員，常態化開展聯系服務群眾“五上門”活動（群眾生病臥床要上門看望、群眾紅白喜事要上門幫忙、群眾矛盾糾紛要上門勸解、群眾有不滿情緒要上門疏導、群眾有突發事件要上門了解）。

（3）運用“三大指數”，做實黨建考核制度

“三大指數”，即鄉鎮（街道）黨（工）委的服務指數、村（社）黨組織的堡壘指數和黨員的先鋒指數。“三大指數”重在解決怎么考核、誰來考核的問題，是基層治理的“指揮棒”。通過對鄉鎮（街道）黨（工）委、村（社）黨組織、黨員三個層面，相應建立“三大指數”，實施量化積分，實現精準考核。

一是“服務指數”。建立“全程紀實、動態監測”考評機制，把農村基層黨建“浙江二十條”“衢州三十條”、黨建責任清單、“周二無會日”“組團聯村、兩委聯格、黨員聯戶”（三聯工程）等納入“服務指數”考核內容，促進黨員干部落實“一崗雙責”。考核結果與鄉鎮分類爭先、年度綜合考核、領導班子和領導干部考核等掛鉤。

二是“堡壘指數”。建立“底線管理”機制，把黨員固定活動日“五個一”任務清單、網格黨支部運行情況等納入“堡壘指數”考核內容，重點考核村（社）黨組織班子作用發揮、推進中心工作、維護基層穩定情況，促進基層黨組織戰斗力提升。考核結果與組團聯村（社）工作和聯村（社）干部個人考核、村（社）黨組織分類定級及村（社）干部述職評議等掛鉤。

三是“先鋒指數”。推廣黨員“零基積分”考評辦法，重點考評黨員履行基本義務、發揮先鋒模范作用、遵紀守法等情況，特別是把黨員聯戶、村干部執行“十條鐵規”納入“先鋒指數”考核內容。考核結果與評先評優掛鉤，激發廣大黨員發揮先鋒模范作用。

2．一體聯動：構建“王”字型運行機制

衢州在黨建統領基層治理這套體系中，最具創新性的是推進智慧應用大聯動，著力構建“王”字型的基層治理運行機制。“王”字型，就是“三橫一豎”，頂線、中線、底線、豎線四條線。

（1）做優市縣一體“頂線”

“頂線”代表縣級資源力量，要求做到“關口前移、重心下移、資源下沉、權力下放”。衢州綜合執法、市場監管、國土、規劃等部門共1000余名派駐人員下沉為鄉鎮（街道）“平臺干部”，每個鄉鎮（街道）平均派駐10名。職能部門下沉到鄉鎮（街道）“四平臺”的人員，實行“雙重管理、屬地為主”，年底考核以鄉鎮（街道）為主。全市、縣（市、區）兩級部門都要選派得力干部以第一書記、農村指導員等身份參加聯村（社）組團，并依托部門職能和資源，支持和保障基層工作的開展。

（2）做強鄉鎮（街道）“中線”

“中線”代表鄉鎮（街道）資源力量，要求做到“條塊聯動、塊抓條保、屬地統領、捆綁考核”。衢州以基層治理“四平臺”建設為載體，建設標準化的綜合信息指揮中心，提升鄉鎮（街道）統籌協調能力，形成統一指揮、聯合執法、聯動治理的新模式，著力破解鄉鎮（街道）“看得見的管不著”，職能部門“管得了的看不見”的問題。以鄉鎮（街道）機構改革為契機，優化鄉鎮基層組織架構和運行機制，實行大黨建、大協調、大治理、大經濟（大生態）、大執法、大服務“六大模塊”力量設置和工作統籌，充分賦權賦能，全面徹底做強鄉鎮這個“龍頭”，保障鄉鎮真正領導得了、指揮得了、調度得了。

（3）做實村（社）網格“底線”

“底線”是村級資源力量，要求做到“深耕網格、做實網格，一長三員、四力共用”。衢州緊緊抓住重心下移和深化基層這個新時代社會治理創新的關鍵，在做實“底線”上下功夫，深入推進組團聯村（社）、網格劃分、網格支部、一長三員、黨員聯戶、考核考評等“六個規范化建設”，推動與規范社會秩序、執法法律法規、服務民眾生活相關的管理資源下沉到底，確保全科網格標準化、規范化建設落地落實。全市所有村（社）共劃分網格4174個，成立專業市場等各類專屬網格140個，建立起以村（社）“兩委”班子成員為主體的網格員隊伍，實現市縣鄉下沉力量、村級組織力量與網格群眾力量雙向打通。由鄉鎮（街道）統一管理的38099名網格長、專職網格員、兼職網格員、網格指導員、入格組團成員遍布其間，在基層治理中發揮了重要作用，形成了“事在網中辦、人在格中走”的工作格局。

（4）做暢聯動指揮“豎線”

“豎線”是線上線下聯動指揮，要求做到“民有所呼、我有所應，上情下達、下情上傳”。“豎線”就像一部電梯，通過“制度＋技術”把頂線、中線、底線這“三層樓”打通。衢州重點借助“雪亮工程”“城市數據大腦2.0”等技術支撐優勢，搭建信息集成平臺、聯動指揮平臺，完善線上線下聯動指揮機制，形成了“市縣大聯動中心＋鄉鎮綜合指揮室＋四個平臺＋全科網格”的技術鏈條，線上線下、制度技術、網絡網格、系統集成、整體聯動。

3．共建共治：落實人民當家作“主”

“主”字型基層治理體系的最高標準、最高境界就是讓人民群眾有更多獲得感、幸福感和安全感，讓人民群眾當家作主。

（1）深入推進基層民主自治

衢州著力構建多層廣泛的基層民主協商機制，一方面，大力推進鄉鎮（街道）、村（社）、村（居）民小組等各級民主協商議事體系建設，進一步發揮好鄉鎮人民代表大會制度、村（居）民代表大會制度等的作用；另一方面，全覆蓋推進村規民約、居民公約的修訂執行，創新搭建民情溝通日、鄉賢議事會、在線問政、網格問效、戶主會等平臺，保障人民群眾的知情權、參與權、選擇權和監督權。

（2）發揮基層社會組織作用

為了加強黨組織對群團組織的領導和工作指導，衢州深化群團改革，構建了“大群團”工作格局，發揮群團組織的橋梁紐帶作用。充分調動基層各類社會組織的積極性，加快培育與基層治理相適應的公益性、互助性社會組織，廣泛參與基層治理。

（3）最大限度地發動群眾參與治理

充分發揮基層黨員干部的先鋒示范作用，廣泛動員村民小組長、村民代表、鄉賢等基層精英骨干參與基層治理工作。開展黨員聯戶傾聽群眾意見建議，搭建“村情通”式微信公眾號、手機APP平臺，實現政民網格互動，以志愿者隊伍、兼職網格員等形式廣泛吸納群眾參與共建共治。