二、新時代中國基層治理現代化探索及其困境、出路

（一）基層治理現代化的初步實踐

基層社會治理創新是社會治理創新的重要環節。基層能夠密切聯系國情、社情、民情，基層治理的實踐探索，能夠將中央的頂層設計轉化為規范化的規章制度和可操作的政策措施。隨著十八大以來我國社會治理理論的突破，基層政府在社會治理的體制機制和治理方式等方面進行了積極探索，為創新社會治理積累了成功經驗，為國家治理體系和治理能力現代化提供了基層實踐樣本。

1．以系統化思維為特點的治理體系創新

十八屆三中全會明確提出，要以全局觀念和系統思維抓改革，習近平總書記反復強調要抓頂層設計和系統集成，這形成了黨的十八大以來重要的改革指導思想、基本方法和特點。在改革過程中，很多地方都強調堅持系統化思維，統籌謀劃、協同推進，精準選擇全面推進的突破口。典型的案例有：

（1）浙江省杭州市構建“1141”社會治理體系

杭州市重點完善“1”個服務管理中心，整合“1”個綜合指揮室，建立“4”個平臺工作機制，深化“1”張基層社會治理網，實現信息來源多元化、上報流轉信息化、指揮調度扁平化、管理服務精細化、事件處理專業化、績效考核制度化，確保第一時間發現問題、第一時間處置問題、最大限度解決問題，全面提升基層鄉鎮（街道）社會治理、服務群眾的能力和水平，打造具有杭州特色的基層社會治理體系。

（2）浙江省嘉興市“三治融合”基層治理體系建設

嘉興市桐鄉是“三治融合”發源地，探索推進“自治、法治、德治”相結合的“三治融合”建設，形成了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的鄉村治理新格局。政府層面，重點在依法行政、普法教育、崇文尚德和提升基層自治組織自轉能力上持續用力；社會組織層面，重點在培育扶持、放大其作用發揮空間上精準發力；群眾層面，重點在職能歸位、活力提升上有效助力。2017年，“三治融合”被寫入黨的十九大報告，被中央政法委確定為新時代基層社會治理創新的發展方向。

（3）江蘇省江陰市推進基層治理體系創新

作為江蘇省唯一的縣級集成改革試點，2017年7月以來，江陰市有序推進以“六大體系”為核心內容的基層治理體系創新，形成了“一個中心管協同、一個網格管治理、一枚公章管審批、一支隊伍管執法、一個網絡管服務、一個平臺管信用”的基層治理“江陰模式”。一年多來，在一些重點領域和關鍵環節實現了創新突破，實踐探索已初見成效。

2．以黨建為統領的“一核多元”式治理體制創新

隨著新型城鎮化建設的加快和統籌城鄉配套改革的進一步深化，基層群眾的需求日趨多元化，各種矛盾凸顯，基層治理面臨“基層組織活力彰顯難、群眾主體作用發揮難、社會組織協同參與難”問題，而傳統自上而下行政推動的“一元”型治理已無法解決“三難”問題。在此形勢下，各地積極探索以黨建為治理牽引，形成了以基層黨組織為核心、多元參與共治的多種基層治理新體制。比較典型的案例有：

（1）“街鄉吹哨、部門報到”的北京平谷探索

平谷是隸屬北京市的一個區，三面環山，礦產豐富。2017年1月，在治理盜采金礦、盜挖山體過程中，平谷嘗試建立了“鄉鎮吹哨、部門報到”的基層黨建引領社會治理機制。“吹哨”是傳達預警信息，“報到”是就地解決問題。鄉鎮“吹哨”后，各相關執法部門必須在30分鐘內“報到”。為了強化鄉鎮黨委對社會治理的領導，平谷區將執法主導權下沉，使鄉鎮“吹哨”有職、有權、有依據；同時建立上下協作的聯合執法機制，使部門“報到”有平臺、有機制、有資源。“鄉鎮吹哨、部門報到”實施后，平谷區很快形成了黨建引領、部門聯動、多方參與的社會治理格局，有效解決了“五指分散不成拳”“八個大蓋帽管不了一個破草帽”等頑瘴痼疾，當地14年屢禁不止的盜采盜挖問題也得到了徹底治理。

（2）湖南省長沙縣實施“黨建＋”系統工程

2016年以來，長沙縣創新實施“黨建＋”滲透到經濟建設、文化建設、生態建設、社會建設各個方面：“黨建＋經濟”，在8個工業園區和300多家中小企業成立黨組織，在重點項目工地建立一批臨時黨支部，全力服務項目建設和企業發展。創新推出“支企幫村”新舉措，大力發展村級集體經濟。“黨建＋治理”，立足黨建引領基層治理現代化，探索村（居）務監督委員會開展獨立監督的途徑，推進村級“小微權力”清單試點，構建了以村級黨組織為核心，自治組織、監督組織為主體，其他組織為補充的“一核多元共治”基層治理體系。

3．推行網格化管理機制

網格化管理是近年來基層社會治理中創建的有效管理機制，各地在創新社會治理的實踐中，以不同的方式推行網格化管理機制，使社會治理更加精細化。如青島市西海岸新區通過網格化社會治理體系建設，以網格為載體、以信息化為支撐、以法治化為保障，通過推進任務細分化、工作流程化、標準定量化、運行信息化，著力實現安全隱患在“格”中整治、社會治安在“格”中加強、矛盾糾紛在“格”中化解、社情民意在“格”中掌握、便民服務在“格”中開展，社會治理更加精細化。

4．充分發揮信息化技術在社會治理中的作用

運用信息化技術手段提升社會治理的科學性和精準度，是當前信息化社會做好社會治理工作的內在要求和必然趨勢。十八大以來，各地黨委、政府在社會治理領域大力推進和倡導運用信息化技術手段，成效卓著。如天津市司法局加強社區矯正信息化建設，開發了社區服刑人員動態管理系統，實現“矯正人員網上管理、矯正執法網上審批、矯正過程網上監督”，打造“數字執法”基礎平臺，實現了社區服刑人員管理的無縫銜接，提高了社區矯正工作的辦公效率，強化了社區服刑人員監管科技化。廣東省佛山市禪城區推行一門式政務服務改革，通過推進“一口受理、系統優化、業務協同、信息共享、數據沉淀”的政務服務改革，提升行政效能和水平，促進公共服務標準化和均等化，更暢通了政府和群眾聯系的渠道，提高了社會治理的科學性和精準度。

（二）碎片化——基層治理困境的癥結所在

要深入推進基層社會治理體系和治理能力現代化，就要找到基層社會治理中存在的突出問題，只有堅持以問題為導向進行改革，才能找到創新的突破口。當前我國基層治理進一步深化面臨的困境，既有治理主體方面的，也有治理客體方面的，還有治理體制機制及其方式方面的，從根本上說，它們的共性問題在于“碎片化”，這才是基層治理困境的癥結所在。

“碎片化”，本意是完整的東西破碎成諸多零塊，后被引入傳播學領域，表示“社會階層的多元裂化，并導致消費者細分、媒介小眾化”。有研究表明，當一個社會的人均收入在1000～3000美元時，這個社會便處在由傳統社會向現代社會轉型的過渡期，這個過渡期的一個基本特征就是社會的“碎片化”：傳統的社會關系、市場結構及社會觀念的整體性瓦解了，代之以一個一個利益族群和“文化部落”的差異化訴求及社會成分的碎片化分割。［11］如今，“碎片化”廣泛應用于政治學、經濟學、社會學等多個不同領域中。

當前，我國基層社會治理面臨的現實問題就是碎片化，這里的碎片化是指各種治理主體、治理客體和治理要素分散、零碎，難以形成整體性治理格局。這種碎片化突出體現在治理主體（政府管理模式的碎片化）和治理客體（人民群眾的利益訴求碎片化）上，社會治理主、客體及治理要素的碎片化相互交織，又與中國社會快速轉型結合在一起，對基層治理工作形成重大考驗與挑戰。

1．治理主體——政府管理模式的碎片化

我國的基本行政管理體系由專業主管部門的垂直業務指導和行政區劃內的屬地歸口管理兩部分構成，兩者交織形成了條塊分割的碎片化結構，各級政府總是被劃分為許多不同的職能部門。雖然這種基于專業分工、按職能劃分的分部組織結構能夠提高政府的專業化和工作效率，但同時也導致了政府服務的分裂性，為碎片化政府埋下了隱患。尤其是隨著網絡化、信息化的快速發展，部門分割管理模式的弊端日益突出，主要體現在以下幾個方面：

（1）分割了業務流程

一個完整、連貫的業務流程往往被分割成一個個支離破碎的片段，部門壁壘阻礙了各職能部門之間的交流協作，增加了業務運作時間、提高了協調成本，甚至還造成多頭指揮、相互掣肘，使下屬無所適從。

（2）形成了部門利益

每個部門都有自己的一畝三分地，在決策和執行任務時，各部門往往會從本部門的利益出發，缺乏整體思維，只注重局部效益而罔顧整體，甚至使本部門目標凌駕于政府整體目標之上。

（3）降低了服務質量

由于各部門之間的協調和整合不足，產生了部門主義、地方保護主義、“搭便車”現象和集體行動困境，具體事務的決策和執行往往需要經過相關部門激烈的談判、妥協、討價還價，使得服務質量大打折扣。

處于政府“金字塔”底端的基層，飽受條塊分割格局之累，其工作狀態可以概括為政策執行千頭萬緒、條塊機構協同困難、完成任務責大權小、解決問題有心無力。在城市社區，這種權力體系碎片化的表現之一為：面臨“行政化困境”的自治組織居委會并非是社區唯一的治理實體，而是與街道下派的其他機構，或者市場、社會組織等“共治”，形成了“復合治理架構”。在鄉鎮農村，國家行政權力體系的觸角同樣延伸到基層，過去被納入農村基層自治組織的部分事宜劃撥給了職能部門，但是以科層化、職能化、專門化、獨立化為基本特點的國家職能部門與鄉村社會的非程式化、不規整性、綜合性問題和治理不契合。

2．治理客體——人民群眾的利益訴求碎片化

人民群眾利益訴求的碎片化實質上是人民群眾價值多元化的體現。當前，我國社會處在快速轉型之中，人們的經濟成分、分配方式、利益格局、生活方式、工作方式、價值觀等都處在變動之中，社會治理的群眾基礎發生了深刻變化。其主要特征包括：

（1）代際更迭

黨執政初期的群眾基礎隨著歲月的流逝已大多退出職業舞臺，現在活躍在時代舞臺上的新一代群眾基礎，大多數對社會的基本政治制度和社會制度是認可的，但這種認同已經從過去單純的感情認同，轉變為法理型認同和利益認同。

（2）結構變化

市場經濟導致社會利益多元化、格局復雜化，群眾劃分為多個不同的利益群體。由于群眾又具有強烈的現實性特點，必然導致社會價值觀多元、利益訴求碎片化。

（3）公民意識覺醒

民主法制時代，人民群眾的維權意識、民主意識、法制意識顯著增強，執政早期群眾對黨和政府的無條件信任和服從現象，在一定程度上已經讓位于對個體權利的追求。

（4）表達渠道暢通

互聯網等新媒體的出現形成了新的表達訴求渠道，成為群眾參政議政發泄情緒的緩沖閥、調節器和社會輿論的放大器，使群眾擁有了前所未有的話語權，每個人都能夠充分表達自己個性化的價值觀點和利益訴求。

（5）參與意愿差異

部分居民往往由于公共價值的缺失、參與渠道的匱乏而不愿參與基層社會治理，居民與社區、村鎮的關系和行為都在一定程度上出現了“脫域”現象。同時，居民個體化參與多、組織化參與少，組織化參與水平低，對涉及個人利益的事務感興趣，對不涉及自身利益的事存在“事不關己、高高掛起”的現象，無法達成共識和統一行動，參與效果不理想。

群眾基礎的深刻變化使得原來城市和農村中的“利益共同體”都在逐漸消解，基層民眾的價值觀更為多元，利益訴求更加難以調和，伴隨而來的治理問題也更加復雜。在城市社區，單位制快速解體、住房商品化改革、勞動力市場形成及土地城市化等四個機制的確立，瓦解了傳統的總體性社會管理模式的社會與經濟基礎，經濟體制改革的推進又進一步帶來利益分配的碎片化；在鄉鎮農村，城鎮化的發展及人口的流動等因素也使得原有的單一制生產結構難以為繼，伴隨著征地拆遷及其所引發的社會沖突、污染下鄉與食品安全危機、流動人口權利的非均等化保障等問題，鄉村基層治理所面臨的復雜性危機將更為嚴峻。此外，隨著“社區（村落）共同體”觀念的逐漸消解，一些傳統的居民自治形式也受到挑戰，“居委會大媽”“鄉紳鄉賢”等黏合國家與社會的介質失效，居民自治難以形成對國家治理的有益補充。

3．治理要素——資源、信息等要素的碎片化

從基層社會治理要素來看，其碎片化突出體現在以下方面：

（1）權力碎片化

社會組織、社區居委會、村委會等自治組織權力缺乏，參與基層社會治理的能力和渠道有限。“上面千條線，下面一根針”是基層工作的真實寫照，村、社區作為各項工作的最底端承載者，只有做事的責，沒有相應的“權”，即是鄉鎮街道一級，時常需要無條件完成上級每一個部門交辦、委托的各類“硬性工作”，在基層社會治理中也同樣面臨“責任無限，權力有限”的困境，權責明顯不對等。

（2）資源碎片化

傳統的社會服務管理體制存在著資源配置不到位、重復浪費、效率低下、監督不足的問題，各部門投入基層的人力、物力和財力較分散，沒有統一規劃，缺乏治理的合力。例如，在綜合治理系統、服務管理中心之間存在有集成無聯動、配合不力的問題，往往重復操作、交叉執法，造成社會管理人、財、物的浪費。

（3）信息碎片化

職能部門各自為政，基礎數據不能共享，導致了“孤島”效應，難以為居民、企業和社會組織等提供完整、高效、便捷的公共服務，大大降低了工作效率。

（4）業務碎片化

同一業務分為若干小段，居民辦事往往要跑多個部門和地點，辦理業務極不方便。

（三）體系化——基層治理的必由之路

基層治理主體、客體及其要素的“碎片化”，導致各地方的治理改革探索也呈現“碎片化”的特點，大多是以某一個部門來主抓，以某一方面的問題為突破口，以解決某一個領域的具體問題為目標，普遍缺乏整體視角和系統化思維。這成了困擾政府效能發揮、影響公共服務水平提升的一個重要的體制性問題，也是影響改革深入推進的癥結所在。

如何打破碎片化困境，改變基層治理“頭痛醫頭，腳痛醫腳”“按下葫蘆浮起瓢”的現象，整合各類主體和各種要素，構建整體性、系統化治理結構，完善基層社會治理體系，是執政思維現代化的體現，是加強和創新基層社會治理的關鍵所在，更是提升基層社會治理能力的必經之路。

中央頂層設計是非常清晰的，就是要推進國家治理體系和國家治理能力現代化，把體系建設和能力建設作為國家治理現代化的整體來謀劃布局。基層治理是一個龐大的系統工程，作為國家治理的重要組成部分，也必然要遵循體系建設和能力建設兩手抓、兩手硬的要求。基層治理改革越是推進到深水區，越要突出系統治理理念，站在區域全局高度，從整體性、協同性上去謀篇布局。

衢州市探索構建“主”字型現代化基層治理體系，提出打造“中國基層治理最優城市”的目標，就是要走出號召式、碎片化、盆景型的小打小鬧小格局的誤區，通過體系化的頂層設計、規范化的執行落實，形成可操作、可復制、可推廣的市域社會治理體系、治理模式，積極為全國面上推進新時代市域社會治理理念、體系和能力現代化，提供衢州的標準、方案和樣本。與其他地方從某一方面切入不同，衢州的基層治理體系順應了基層治理系統化改革的大趨勢，突出黨建統領作用，尊重群眾主體地位，注重“統籌整合聯動、跨界打通融合、扁平一體高效”，運用組織創新、載體創新、機制創新、流程創新，引導和鼓勵各方廣泛參與，更具有全域性、整體性、綜合性、系統性、開放性、基礎性的特點，把市縣一體頂線、鄉鎮（街道）中線、村（社）網格底線和信息集成聯動指揮豎線統籌布局，把信訪維穩、平安建設、社會治理、中心工作等一體納入，將“五治融合”（政治、自治、德治、法治、智治）和“五位一體”（政治、經濟、文化、社會、生態）全面拓展和縱深推進，是對市域治理的一種全方位的探索實踐，是一個典型的系統性改革樣本。